§3. Порядок, сроки проведения расследования. Оформление результатов административного расследования нарушений в области налогов и сборов

Решение о проведении административного расследования в соответствии с их компетенцией²⁰⁰ вправе принимать должностные лица налоговых органов:

1) отдела выездных проверок подоходного налога;

2) отдела выездных проверок юридических лиц;

3) отдела камерального контроля юридических лиц;

4) отдела налогообложения доходов физических лиц;

5) отдела проверок юридических лиц;

6) отдела регистрации и учета налогоплательщиков;

7) отдела урегулирования задолженности;

8) отдела налогообложения юридических лиц;

9) отдела контроля налогообложения физических лиц;

10) отдела работы с налогоплательщиками;

11) руководитель и заместители руководителя налоговых инспекций по районам, районам в городах, городам без районного деления, межрайонного уровня;

12) руководитель и заместители руководителя Управления ФНС России;

13) должностные лица юридического отдела межрегиональной инспекции ФНС России по федеральному округу;

14) должностные лица отдела проверок юридических лиц межрегиональной инспекции ФНС России по федеральному округу;

15) руководитель и заместители руководителя межрегиональной инспекции ФНС России по федеральному округу;

16) Руководитель Федеральной налоговой службы Российской Федерации.

Решение о проведении административного расследования принимается немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. Процедура принятия решения о проведении административного расследования регламентирована нормативными предписаниями ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ.

Административное расследование в области налогов и сборов может проводиться только при наличии обстоятельств, указанных в ст. 28.7 КоАП РФ. Решение о проведении административного расследования может быть принято в случае, если после выявления административного правонарушения для выяснения обстоятельств административного правонарушения требуется:

1) проведение экспертизы (ст. 26.4 КоАП РФ);

2) направление поручения по делу об административном правонарушении (ст. 26.9 КоАП РФ);

3) направление запроса по делу об административном правонарушении (ст. 26.9 КоАП РФ);

4) истребование сведений (ст. 26.10 КоАП РФ).

Решение о проведении административного расследования также может быть принято, если в силу объективных обстоятельств в течение двух дней с момента выявления административного правонарушения не представляется возможным завершить проведение процессуальных действий, предусмотренных главой 26 КоАП РФ, или реализовать меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, указанных в ст. ст. 27.8, 27.10, 27.11, а также ст. 28.5 КоАП РФ.

Как отмечалось ранее, административное расследование не может проводиться в случаях, когда первоначальных данных недостаточно для возбуждения дела об административном правонарушении или нельзя сделать вывод о наличии или отсутствии материальных оснований для возбуждения дела об административном правонарушении.

Административное расследование по выявленным нарушениям ст. 15.3, ч. 1 ст. 15.6 КоАП РФ допустимо производить по итогам налогового контроля в форме учета налогоплательщиков. Результаты камеральной проверки позволяют провести административное расследование по выявленным фактам нарушения ст. ст. 15.4 - 15.6 КоАП РФ. При этом административное расследование по ст. 15.5, ч. 1 ст. 15.6, ст. 15.11 КоАП РФ обычно назначается по результатам проведения выездной налоговой проверки.

Проведение экспертизы является нехарактерным основанием для назначения административного расследования по факту совершения административного правонарушения в сфере налогов и сборов.

Необходимость проведения экспертизы по факту нарушения законодательства о налогах и сборах, как правило, возникает в случае выявления неуплаты или неполной уплаты сумм налога. Действующий КоАП РФ не предусматривает возможность привлечения к административной ответственности за подобное нарушение. По этой причине необходимость проведения экспертизы по факту административного правонарушения в области налогов и сборов допустима, но маловероятна.

При выявлении признаков административных правонарушений, предусмотренных ст. ст. 15.3, 15.4, 15.6, 15.7 или 15.11 КоАП РФ, решается вопрос о необходимости процедуры направления запроса в порядке ст. 26.9 КоАП РФ. Информация об обстоятельствах административного правонарушения, в частности, анализируется на предмет необходимости направления запроса в банк для получения справок по операциям и счетам организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Направление запроса может быть обусловлено и необходимостью проверки обстоятельств, связанных с процессом прохождения на территории России денежных средств на счет банка.

Необходимость проведения истребования как основание для проведения расследования обычно рассматривается при выявлении нарушений ст. ст. 15.5, 15.6, 15.11 КоАП РФ.

Принятие решения о проведении административного расследования оформляется должностным лицом налогового органа в виде определения о возбуждении дела об административном правонарушении. Составление иных документов, например, в форме протокола об административном правонарушении, на данном этапе административного расследования действующим законодательством не предусмотрено.

Решение о проведении административного расследования принимается должностным лицом налоговых органов, уполномоченным в соответствии с ч.5 ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении.

При проведении административного расследования дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении (п. 4 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ).

В определении о возбуждении дела об административном правонарушении указываются (ч. 3 ст. 28.7 КоАП РФ):

а) дата и место составления определения;

б) должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение;

в) повод для возбуждения дела об административном правонарушении;

г) данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

д) статья КоАП РФ либо закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение;

е) перечень основных процессуальных действий и мероприятий, которые необходимо выполнить по делу, а также предполагаемые сроки их проведения.

Должностное лицо, инициировавшее проведение административного расследования, должно указать те объективные основания, вследствие которых необходимая информация может быть получена только посредством процессуальных действий, требующих значительных (более двух суток) временных затрат.

Дело возбуждается по факту совершения административного правонарушения, при этом правонарушитель на момент возбуждения дела может быть и неизвестен.

Лица, заинтересованные в исходе дела, должны быть уведомлены о возбуждении производства по делу об административном правонарушении и начале административного расследования.

Защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении только с момента составления протокола об административном правонарушении (ч. 4 ст. 25.5 КоАП РФ).

Место проведения административного расследования определяется в порядке, установленном в ч. 4 ст. 28.7 КоАП РФ. Административное расследование может быть проведено как по месту совершения, так и по месту выявления административного правонарушения.

Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении (ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ). Срок проведения административного расследования может быть продлен только в исключительных случаях на основании письменного ходатайства должностного лица, в производстве которого находится дело. Ходатайство о продлении сроков расследования должно быть мотивированным. Срок проведения административного расследования может быть продлен вышестоящим должностным лицом не более чем на один месяц.

Срок административного расследования исчисляется с даты возбуждения дела об административном правонарушении.

В срок административного расследования включается время осуществления процессуальных действий с даты возбуждения дела до даты составления протокола об административном правонарушении или вынесения постановления о прекращении дела об административном правонарушении в порядке ст. 28.9 КоАП РФ. В указанный срок не включается время, установленное ст. 28.8 КоАП РФ для устранения недостатков при возвращении дела об административном правонарушении на доработку лицом, рассматривающим дело, время передачи дела на рассмотрение и время нахождения дела на рассмотрении.

При исчислении срока не принимаются во внимание тот час и те сутки, которыми начинается течение срока. Срок административного расследования, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца, а если этот месяц не имеет соответствующего числа, то срок оканчивается в последние сутки этого месяца. Если окончание срока приходится на нерабочий день, то последним днем срока считается первый следующий за ним рабочий день.

Течение срока, отведенного для проведения административного расследования, не может быть приостановлено.

К виновным в нарушении срока должностным лицам могут быть применены меры дисциплинарного воздействия.

Проведение административного расследования не влияет на течение сроков давности по административному правонарушению. Административное расследование необходимо завершить до окончания срока давности привлечения к административной ответственности.

При необходимости продления срока проведения административного расследования должностное лицо, в производстве которого находится это дело, выносит мотивированное постановление о возбуждении ходатайства о продлении срока проведения административного расследования по делу и представляет его вышестоящему должностному лицу или в вышестоящий налоговый орган. Указанное ходатайство рекомендуется направлять не позднее, чем за десять дней до истечения срока расследования.

Факты отсутствия правонарушителя на месте выявленного нарушения, а также его уклонения от участия в производстве по делу об административном правонарушении на основании ст. 28.5 КоАП РФ не могут быть признаны основанием для продления сроков проведения административного расследования или сроков составления протокола об административном правонарушении.

В случаях, когда при рассмотрении ходатайства о продлении срока проведения административного расследования вышестоящим должностным лицом или начальником вышестоящего налогового органа были установлены факты необоснованности вынесения ходатайства о продлении срока проведения административного расследования или при грубых нарушениях закона при возбуждении и расследовании дела, они обязаны дополнительно затребовать для изучения все материалы дела об административном правонарушении. Дело об административном правонарушении может представляться вышестоящему должностному лицу или в вышестоящий налоговый орган и в иных случаях по их требованию.

Решение вопроса о возможности составления протокола об административном правонарушении и проведении иных процессуальных действий в отсутствие привлекаемого к ответственности лица ставится в зависимость от выполнения требований действующего законодательства, направленных на обеспечение соблюдения прав лиц: в том числе путем направления извещений с уведомлением по имеющимся адресам, повесток о вызове для дачи объяснений, принятии мер к установлению местонахождения лица.

При отсутствии физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, при составлении протокола об административном правонарушении необходимо принимать меры к его надлежащему уведомлению о совершении данного процессуального действия. Например, в адрес этого лица может быть направлено соответствующее извещение с уведомлением. Таким образом, если виновное в правонарушении должностное лицо отсутствует на месте или отказывается от ознакомления и получения протокола, копия протокола отправляется ему по почте по месту работы должностного лица, а при необходимости - и на его домашний адрес.

В таких случаях следует прилагать к материалам дела документы, свидетельствующие о принятии налоговым органом всех необходимых мер по розыску и уведомлению указанных лиц.

После получения протокола лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, или их законные представители вправе представить объяснения и замечания по его содержанию, которые прилагаются к протоколу.

При отсутствии привлекаемого к ответственности лица в момент составления протокола об административном правонарушении необходимо принимать меры к его надлежащему уведомлению о совершении данного процессуального действия. Например, в адрес этого лица может быть направлено соответствующее извещение с уведомлением. Таким образом, если виновное в правонарушении должностное лицо отсутствует на месте или отказывается от ознакомления и получения протокола, последний отправляется ему по почте по месту работы должностного лица, а при необходимости - и на его домашний адрес.

Полученная в ходе расследования информация распределяется по четырем основным категориям:

объект противоправного деяния - информация о наличии нарушенного материального или нематериального блага, защищаемого действующими нормами права (сведения данной группы достаточно часто составляют основание для самого расследования, поэтому основная их часть добывается еще на стадии получения информации, а в процессе расследования информация данной группы лишь проверяется и дополняется);

субъект противоправного деяния - лицо, совершившее данное противоправное посягательство;

объективная сторона противоправного деяния - само противоправное деяние (его квалификация), результат его совершения, а также причинно-следственная связь между деянием и результатом;

субъективная сторона противоправного деяния - вина, т.е. отношение правонарушителя к деянию и его результату в форме умысла или неосторожности.

По результатам проведенного административного расследования на основании ч. 6 ст. 28.7 КоАП РФ может быть составлен протокол об административном правонарушении либо вынесено постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Протокол об административном правонарушении является основным процессуальным документом, на основании которого принимается решение по делу об административном правонарушении. В этом документе фиксируются основные сведения, отражающие сущность совершенного правонарушения и характеризующие лицо, привлекаемое к ответственности.

Протокол составляется только в том случае, когда налицо все признаки (элементы) правонарушения физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. И только в этом случае, когда выявлены все элементы проступка (субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона), возможно составление протокола об административном правонарушении.

В протоколе систематизируются доказательства, собранные по делу, отражаются результаты проведенных процессуальных действий, формулируются выводы.

На основании требований ст. 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении, составленном по результатам административного расследования нарушений в области налогов и сборов, должны быть указаны:

1) дата и место его составления;

2) должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол;

3) сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении;

4) фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших (если имеются свидетели и потерпевшие);

5) место, время совершения и событие административного правонарушения;

6) статья КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение;

7) объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело;

8) иные сведения, необходимые для разрешения дела.

При составлении протокола фиксация времени совершения административного правонарушения предполагает точное указание числа, месяца, года.

Сведения о личности нарушителя (фамилия, имя, отчество, год рождения, гражданство, место жительства, место работы) заносятся в протокол на основании документа, удостоверяющего личность.

К иным сведениям, необходимым для разрешения дела, относятся в том числе показания потерпевшего и свидетелей административного правонарушения. Необходимость отражения этих показаний в протоколе об административном правонарушении установлена в ч. 2 ст. 26.3 КоАП РФ.

Объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показания потерпевшего и свидетелей в соответствии с требованием ч. 1 ст. 26.3 КоАП РФ должны представлять собой сведения, имеющие отношение к делу и сообщенные указанными лицами в устной или письменной форме.

В описательной части протокола излагается существо дела: указываются место и время совершения административного правонарушения, его способы, мотивы, последствия и другие существенные обстоятельства; результаты проведенных процессуальных действий; обстоятельства, смягчающие административное наказание. Если по делу об административном правонарушении проходят несколько лиц, то при изложении сущности дела указывается роль каждого из них. Сведения о лице, в отношении которого проводится административное расследование, должны быть достоверными.

При оформлении протокола следует учитывать, что фактически любое нарушение предусмотренного КоАП РФ порядка оформления протокола об административном правонарушении может стать основанием для отказа в удовлетворении требования о привлечении к административной ответственности либо для признания его незаконным и отмены принятого на его основании решения.

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему должна быть вручена под расписку копия протокола об административном правонарушении (ч. 6 ст. 28.2 КоАП РФ). Порядок передачи копии протокола должна производиться вне зависимости от наличия или отсутствия соответствующей просьбы субъекта правонарушения.

Следует отметить, что действующее административное законодательство не предусматривает процедуры обжалования вынесенного определения о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, на основании которого было инициировано административное расследование, а также составленного по его результатам протокола об административном правонарушении. На основании ст. 30.1 КоАП РФ обжалованию может быть подвергнуто только постановление об административном правонарушении.

Дело об административном правонарушении, по которому было проведено административное расследование, должно рассматриваться по месту нахождения органа, проводившего административное расследование (ч. 2 ст. 29.5 КоАП РФ). Дела об административных правонарушениях, которые указаны в ч. ч. 1, 2 ст. 23.1 и производство по которым осуществлялось в форме административного расследования, рассматриваются судьями районных судов (абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП).

Нормой абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ не установлена альтернативная подведомственность дел об административных правонарушениях административным или судебным органам в зависимости от факта проведения административного расследования по делам, а определена подсудность дел, отнесенных к компетенции судей общей юрисдикции и переданных им на рассмотрение в соответствии с ч. 2 ст. 23.1 КоАП России. На основании ч. 2 ст. 23.1 КоАП России рассмотрение указанных дел судьями производится только в тех случаях, когда орган, должностное лицо передают дело на рассмотрение судье.