Контрольные вопросы:

1. Из каких стадий состоит производство по делам об административных правонарушениях?

2. Каковы основные этапы первой стадии производства по делам об административных правонарушениях и чем они характеризуются?

3. При наличии каких обстоятельств производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению?

4. С какого момента начинается исчисление срока, установленного для обжалования постановления по делу об административном правонарушении?

5. Охарактеризуйте стадию исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.

Список нормативно-правовых актов и литературы Нормативно-правовые акты:

1. "Конституция Российской Федерации" (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)//"Собрание законодательства РФ", 26.01.2009, N 4, ст. 445.

2. "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.05.2012) // СЗ РФ 2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.

3. "Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 31.07.1998 N 146-ФЗ (действующая редакция)//"Собрание законодательства РФ", N 31, 03.08.1998, ст. 3824.

Литература:

4. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2006.

5. Административно-процессуальное право. Учебник под редакцией доктора юридических наук, профессора И.Ш.Килясханова – М., ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004.

Тема 3.6. Административное расследование в системе производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов

После изучения данной темы студент будет

знать: понятие административного расследования в области налогов и сборов; условия, порядок и сроки проведения расследования; порядок оформления результатов расследования;

уметь: осуществлять правовую квалификацию административного расследования в соответствии с нормами НК РФ и КоАП РФ;

владеть: основами правового регулирования административного расследования, а также навыками разграничивать процесс административного расследования с контрольно-проверочной деятельностью по фактам выявленных правонарушений в области налогов и сборов.

§1. Административное расследование в системе административно-правового регулирования

Начальной стадией производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов в соответствии КоАП РФ определяет возбуждение дела. Кроме понимания его в качестве начальной стадии, возбуждение дела рассматривается и как конкретный процессуальный акт, влекущий за собой возникновение соответствующего административно-процессуального отношения.

Стадия возбуждения дела о привлечении к ответственности за нарушение налогового законодательства имеет предопределяющее значение для всего последующего правоприменительного процесса, поскольку от своевременности, полноты и объективности выявления и фиксации обстоятельств совершения правонарушения зависит правильность его юридической квалификации и в конечном итоге – справедливость решения по делу. Именно при возбуждении дела закладываются основы для выполнения задач производства по делам об административных правонарушениях в налоговой сфере. В своей совокупности эти факторы обеспечивают социальную эффективность законодательства о налогах и сборах и правовых норм процессуального характера, посредством применения которых реализуются материальные нормы, а также, воспитательное значение правоприменительного процесса.

Сущность данной стадии состоит в принятии должностным лицом налогового органа решения о начале действий, направленных на выяснение всех фактических обстоятельств правонарушения и установление виновности лица, его совершившего.

Стадия «возбуждения дела» включает ряд этапов, в том числе: непосредственно само возбуждение дела и проведение административного расследования. Однако НК РФ не устанавливает процессуального порядка возбуждения дела о правонарушении и не предусматривает процессуальной формы, его фиксирующего.

Введение административного расследования является сравнительно новой новеллой для российского административного законодательства, но, несмотря на высокую степень востребованности, нормативная проработка вопросов его осуществления до настоящего времени в полном объеме не завершена.

Предметом научного спора на сегодняшний день являются не только место административного расследования в административном производстве, но и отдельные элементы теории административного расследования. Действующее законодательство не содержит легального определения понятия административного расследования. Отчасти можно предположить, данное обстоятельство вызвано тем, что административное расследование является факультативным этапом на стадии возбуждения дела и проводится в случаях недостаточности информации о всех обстоятельствах подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, в том числе и в налоговой сфере, посредством проведения процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.

Его правовая регламентация в настоящее время решается комплексом нормативных предписаний, среди которых основное место занимает статья 28.7 КоАП РФ. Кроме указанной нормы, отдельные положения административного расследования также регулируются в абзаце 2 ч. 3 ст. 23.1, п. 4 ч. 4 ст. 28.1, ч. 3 ст. 28.5, ч. 2 ст. 29.5 КоАП РФ. Однако все эти нормы - процедурного характера, а не нормы-дефиниции.

Попытка восполнить законодательный пробел была предпринята в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»¹⁹³. В данном Постановлении административное расследование определяется как комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий указанных в части 4 статьи 28.7 КоАП РФ лиц, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности.

Разумеется, не являются административным расследованием процессуальные действия, совершенные в соответствии с нормами Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в рамках предварительного расследования по уголовному делу, возбужденному в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, и впоследствии прекращенному.

Несмотря на всю важность обращения высшей судебной инстанции к данному вопросу, совершенно очевидно, что данного решения недостаточно для однозначного понимания административного расследования.

Анализ законодательства об административных правонарушениях показывает, что административное расследование как комплекс процессуальных действий является составной частью производства по делам об административных правонарушениях. Административное расследование, с точки зрения его нормативно-правового закрепления, характеризуется наличием определенной группы норм, регулирующих обособленную группу общественных отношений в области производства по отдельным делам об административных правонарушениях, в том числе и в области налогов и сборов.

Одновременно административное расследование можно рассматривать в качестве самостоятельного этапа стадии возбуждении дела об административном правонарушении (первой стадии), которая по целям и задачам подчинена производству по делам об административных правонарушениях.

Административное расследование может также рассматриваться как комплекс фактических действий уполномоченных должностных лиц в рамках производства по делу об административном правонарушении, требующих значительных временных затрат. Составляющими элементами административного расследования являются процессуальные действия, в том числе, требующие значительных временных затрат, главным образом производство экспертизы и проведения ревизий.

В настоящее время законодатель определяет ряд условий, при соблюдении которых проведение административного расследования возможно:

1) необходимость в осуществлении экспертизы;

2) необходимость в проведении иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.

В отношении проведения экспертизы КоАП РФ содержит специальные статьи, регламентирующие основания и порядок ее назначения и проведения, а в отношении иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, каких-либо специальных предписаний не имеется.

Таким образом, в состав процессуальных действий, требующих значительных временных затрат также следует отнести следующие:

− направление поручений и запросов (ст. 26.9 КоАП РФ);

− взятие проб и образцов (ст. 26.5 КоАП РФ);

− фотографирование или фиксирование иным способом вещественных доказательств (ст. 26.6 КоАП РФ);

− истребование сведений (ст. 26.10 КоАП РФ);

− привлечение специалиста для участия в деле (ст. 25.8 КоАП РФ);

− привлечение эксперта (ст. 25.9 КоАП РФ).

Кроме этого, к таким процессуальным действиям следует отнести применение отдельных мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении:

а) осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов (ст. 27.8 КоАП РФ);

б) изъятие вещей и документов (ст. 27.10 и 27.11 КоАП РФ) и др.

Следующим признаком административного расследования является его трактовка как отдельной процессуальной формы, включающей в себя особую систему последовательно совершаемых процессуальных действий и принимаемых по их результатам правовых актов специально уполномоченными на то должностными лицами, в рамках производства по делам об административных правонарушениях. В данном случае административное расследование следует понимать как предусмотренный правовыми нормами специальный правовой режим осуществления процессуальных действий по наиболее сложным категориям дел об административных правонарушениях. Совокупность способов реализации властных полномочий при решении вопросов привлечения к административной ответственности с привлечением более широкого круга участников производства по делу об административном правонарушении (эксперты, специалисты, свидетели и др.).

Процессуальная форма – атрибут юридической ответственности, без которой ее наступление просто невозможно¹⁹⁴. Юридическая процессуальная форма представляет собой специфическую научную конструкцию в понятийном аппарате юридического процесса, характеризующую модель внутренней структуры правовых форм деятельности и отражающую закрепленные в процессуальном законодательстве организационные закономерности деятельности участников юридического процесса в виде определений процессуального режима, процессуального производства и процессуальной стадии. Иными словами, процессуальная форма – это юридическая конструкция, которая закрепляет целесообразные способы реализации властных полномочий, решения юридических дел¹⁹⁵.

Характеризуя правовую сущность процессуальной формы административного расследования, следует отметить, что она включает в себя следующие ее составляющие элементы:

1) основания ее проведения;

2) порядок принятия решения о проведении административного расследования;

3) место проведения административного расследования;

4) срок проведения административного расследования;

5) порядок оформления результатов административного расследования.

Анализ законодательства об административных правонарушениях показывает, что нормативно закреплено несколько процессуальных форм производства по делам об административных правонарушениях. Выделение различных форм производств определяется развитием законодательства, а также совершенствованием теоретических представлений.

Наиболее оптимальной, исходя из реалий действующего законодательства (раздел IV КоАП РФ), является следующая типология процессуальных форм производства по делам об административных правонарушениях:

1. Общая процессуальная форма производства, где возбуждение дела об административном правонарушении производится путем применения той или иной меры обеспечения производства по делу либо составления протокола об административном правонарушении немедленно после выявления признаков правонарушения (в срок не более 48 часов), после чего следует рассмотрение дела (общий срок давности – 2 месяца).

2. Упрощенная процессуальная форма производства, где все стадии производства объединяются в одну, а назначение административного наказания производится без составления протокола об административном правонарушении путем составления постановления-квитанции.

3. Особая процессуальная форма производства, включающая в себя: возбуждение дела, административное расследование, составление протокола и рассмотрение (общий срок – шесть месяцев).

Таким образом, процессуальная форма административного расследования определяет особую форму производства по делам об административных правонарушениях.

В качестве отдельного признака, характеризующего административное расследование, следует признать целенаправленную интеллектуально-аналитическую деятельность лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении.

Исходя из вышеизложенного, можно понимать административное расследование как регламентированный нормами административного (административно-процессуального) права вид целенаправленной интеллектуально-аналитической деятельности, реализуемой с целью информационного моделирования наиболее полной характеристики совершенного административного правонарушения или достижения иных целей расследования.

Важное значение указанного признака административного расследования заключается в том, что он представляет собой «мостик» с криминалистикой, позволяет адаптировать и использовать накопленные ей тактику и методику расследования смежных видов преступлений. Это обусловлено тем, что в процессе административного расследования происходит всестороннее изучение предоставленной информации, анализ, определение характера ее причинно-следственных связей, объединение элементов с информационными элементами, полученными ранее, закрепление полученных результатов.

Следующий признак административного расследования определяется исходя из места указанной процедуры в системе стадий производства по делам об административных правонарушениях. Как было отмечено выше, положения действующего КоАП РФ позволяют сделать вывод о наличии самостоятельной процессуальной формы административного расследования, являющейся составной частью процессуальной формы особого производства по делам об административных правонарушениях.

Наиболее рациональным с точки зрения указания в нормативных правовых актах, учебных и методических пособиях и рекомендациях определять административное расследование как отдельный этап стадии возбуждения дела об административном правонарушении, наделенный собственным содержанием и характеризующийся особой процессуальной формой производства по делу об административном правонарушении.

Такой доминирующий подход основан на современном состоянии правовой регламентации, поскольку современная редакция ст. 28.7 КоАП РФ прямо указывает на многие признаки самостоятельности этапа административного расследования. Однако здесь, на наш взгляд следует учитывать следующий методологический посыл, определенный законодателем, который заключается в том, что именно не всегда, а в случаях, если после выявления административного правонарушения в области налогов и сборов осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование.

Как следует из анализа ч.1 ст. 28.7 КоАП РФ, административное расследование является не обязательной (факультативной) стадией производства по делам об административных правонарушений, в частности в области налогов и сборов, а назначается после выявления административного правонарушения и в некоторых случаях, требующих проведения экспертизы или иных процессуальных действий, проведение которых обусловлено значительными временными затратами.

Таким образом, административное расследование является относительно самостоятельным этапом стадии возбуждения дела об административном правонарушении, наделенным собственным содержанием, характеризующим особую процессуальную форму производства по таким делам и носит факультативный характер.