§3. Особенности применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов

В соответствии с действующим законодательством порядок производства по делам о нарушениях в области налогов и сборов регулируется нормами КоАП РФ, которые устанавливают общие условия производства, порядок применения мер обеспечения; круг лиц, участвующих в производстве по делу и в его рассмотрении; их права и обязанности; доказательства; порядок производства процессуальных действий; порядок исполнения наказаний.

Производство по делам о нарушениях в области налогов и сборов является разновидностью производства по делам об административных правонарушениях.

Уяснение правовых оснований производства по делам об административных правонарушениях в налоговой сфере является исключительно важной задачей. Прежде всего, практическое и научное значение имеет решение вопроса единства или раздробленности материальной и процессуальной основ административного производства.

Под материальной основой административного производства понимается система правовых норм, предусматривающих составы правонарушений в налоговой сфере, а под процессуальной – система правовых норм, регулирующих порядок реализации привлечения виновных лиц к административной ответственности.

От ответа на данный вопрос зависит верное определение границ и объема производства по делам об административных правонарушениях в налоговой сфере.

До настоящего времени в научной литературе не сложилось единого представления о материальной и процессуальной основе производства по делам об административных правонарушениях. За последнее десятилетие основное внимание ученых уделялось изучению материальной основы в исследуемой сфере, в то время, как процессуальная сторона почти не подвергалась критическому анализу. Такая ситуация объясняется закреплением в трех кодифицированных федеральных законах (НК РФ, КоАП РФ и Таможенном кодексе таможенного союза) процессуальной процедуры.

Проблема принадлежности производства по делам о, так называемых, «налоговых правонарушениях» к административному процессу относится к разряду дискуссионных. Вызваны они, прежде всего, включением в систему отраслевого налогового законодательства группы материальных и процессуальных норм, регламентирующих порядок реализации административных санкций финансового характера. Именно это нормотворчество законодателя побудило ряд ученых к выделению в рамках налогового права таких категорий, как «налоговый процесс» и «налоговое производство» в качестве самостоятельного отраслевого процесса, и, соответственно, производства. Формирование отраслевого законодательства (земельного, налогового, таможенного, экологического и др.) усиливает тенденцию отраслевого дробления единого административного процесса путем конструирования на основе отдельных материальных норм налогового, земельного и другого права.

Такое выделение отдельного производства, в частности в налоговой сфере, в качестве отраслевой юрисдикционной формы требует серьезного научного обоснования, прежде всего его сущностных особенностей - материальных и процессуальных вопросов. Самостоятельно существующее «налоговое производство» должно обладать собственными признаками, не присущими больше никакому другому виду производства и отличать его отождествление с уже известными процессами. Установление в НК РФ материальных норм об ответственности и особой правовой регламентации процессуального порядка рассмотрения дел о правонарушениях в налоговой сфере не меняет их административной природы.

Материально-правовая специфика производства предопределяется характером правонарушения, совершение которого влечет за собой реализацию санкций, имеющих особую административно-правовую сущность, выраженную в характере и способе охраны правопорядка. Правовая природа таких санкций, в свою очередь, обусловливает характер реализуемого материального правоотношения, а оно детерминирует особенности процессуальных норм и отношений. Стоит согласиться с мнением, что именно с таких исходных позиций должен решаться вопрос о материально-правовой специфике производства по делам о налоговых правонарушениях.

Учитывая, что процессуальные отношения являются прямым следствием материальных, проблемы принадлежности производства по делам о правонарушениях в налоговой сфере могло бы вообще не быть, если бы законодатель закрепил составы правонарушений в налоговой сфере и процессуальный порядок применения санкций только в КоАП РФ. Приоритет в КоАП РФ ведомственного подхода заставляет говорить об усилении тенденции дробления административного процесса на отраслевые процессы, которые на фоне дальнейшего обособления налогового права будут способствовать отстаиванию позиции о самостоятельности налоговой ответственности и налогового процесса.

Основным концептуальным положениям административно-правовой науки в полной мере соответствует позиция тех ученых, которые отмечают, что нахождение процессуальных норм в актах других отраслей законодательства не меняет их правовой природы. Производство по делам об административных правонарушениях налогового законодательства возникает на основе материальных норм административного, налогового, таможенного права. При этом «отраслевая принадлежность материальных норм не меняет административно-процессуального порядка их реализации, так как соответствует межотраслевому характеру административно-юрисдикционной деятельности». В рамках административного процесса такой порядок должен быть единым при реализации норм различных отраслей права.

Таким образом, особенность производства и применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области финансов, налогов и сборов, заключается в том, что и НК РФ и КоАП РФ одновременно регулирую данную процессуальную процедуру.

Порядок производства по делам об административных правонарушениях закреплен в четвёртом разделе КоАП РФ (главы 24-30).

Статья 10 Налогового кодекса РФ, определяет порядок привлечения к ответственности и производство по делам о налоговых правонарушениях и отсылает правоприменителей к положениям 14 и 15 глав налогового законодательства.

Пункт 2 данной статьи закрепляет положение, в силу которого производство по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах, содержащих признаки административного правонарушения или преступления, ведется в порядке предусмотренном законодательством об административных правонарушениях и уголовно-процессуальным законодательством.

До принятия КоАП РФ можно было бы сказать, что в основе данного разграничения лежит субъективный критерий, а если быть более конкретным – закрепление в НК РФ возможности привлечения к финансовой ответственности юридических лиц. Однако, вступивший 1 июля 2002 г. в силу, КоАП РФ предусмотрел административную ответственность для юридических лиц. Получается, что за одно и тоже правонарушение налоговый орган имеет возможность привлечь организацию и ее должностных лиц к финансовой ответственности в соответствии с различными федеральными законами. И, следовательно, производство необходимо будет осуществлять в соответствии с двумя кодексами.

В связи с чем, проблема также заключается в разграничении категорий субъектов, привлекаемых либо к административной, либо налоговой ответственности.

В п. 15 ст. 101 НК РФ «Вынесение решения по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки» прописано, что по выявленным налоговым органом нарушениям, за которые физические лица или должностные лица организаций подлежат привлечению к административной ответственности, уполномоченное должностное лицо налогового органа, проводившее проверку, составляет протокол об административном правонарушении в пределах своей компетенции. Рассмотрение дел об этих правонарушениях и применение административных наказаний в отношении физических лиц и должностных лиц организаций, виновных в их совершении, производятся в соответствии с законодательством об административных правонарушениях.

Таким образом, НК РФ пытается разграничить субъектов привлекаемых к ответственности. Однако вне правового поля остается такая категория, как юридические лица, которые также могут привлекаться к административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов.

В процессе осуществления контрольной деятельности налоговый орган получает информацию о налогоплательщике из внутренних и внешних источников. Внутренние источники (само название говорит за себя) - это информация, которую налоговый орган может получить непосредственно сам, в ходе проведения различных видов налогового контроля.

Внешние источники – это сообщения и материалы, полученные от других субъектов права. Вся информация, и внешняя и внутренняя должна иметь значение повода к возбуждению дела об административном правонарушении в налоговой сфере (говорить о наличии юридического факта, представляющего противоправное деяние).

Из указанных в статье 28.1 КоАП РФ все поводы могут рассматриваться в качестве таковых для возбуждения дела об административном нарушении в налоговой сфере. Тем не менее, правоприменительная практика показывает, что наиболее часто факты нарушений налогового законодательства выявляются сотрудниками налоговых органов в ходе проведения налогового контроля, в частности таких его форм, как камеральная и выездная налоговые проверки (при анализе бухгалтерской отчетности, изучении поступающих документов и иной информации, проведении рейдов в местах торговли алкогольной продукцией, проверки использования контрольно-кассовой техники и т.д.). Такая информация считается полученной от внутренних источников.

Данный факт отражает специфику применения мер административной ответственности при обнаружении административных правонарушений в налоговой сфере. Это является следствием того, что действующее налоговое законодательство производство об административных правонарушениях отождествляет с вынесением решения по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки.

Важная особенность КоАП РФ состоит в том, что он выделил в отдельную 27 главу нормы, регулирующие применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

В статье 27.1 КоАП РФ прописано, что в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления уполномоченное лицо вправе, в пределах своих полномочий, применять меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Из двенадцати мер, прописанных в Кодексе, при производстве по делам об административных правонарушениях в практике деятельности используются лишь некоторые меры обеспечения производства, отмеченные нами ранее.

Наиболее характерными из них являются: осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов и временный запрет деятельности.

В некоторых случаях также применяются такие меры, как доставление; арест товаров, транспортных средств и иных вещей. Каждой из этих мер Кодекс посвятил отдельную статью.