§1. Место и значение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в системе административного принуждения

Научная классификация мер административного принуждения, в том числе и мер обеспечения производства, до сих пор остается дискуссионной в среде ученых-административистов, которые по-разному определяют значение и место мер административного принуждения в системе административного права.

Административное принуждение является комплексным административно-правовым институтом, который располагает нормативными установлениями для регулирования правоприменительной деятельности государства в определенном поле функционирования исполнительной власти, обеспечения законности реализации мер принуждения, создания и поддержания правопорядка. Специфическая направленность административного принуждения в области государственного управления очевидна. Деятельность по его применению осуществляется на основе и в соответствии с общими методами управления, которые, в свою очередь, находятся в единстве с целями управления.

В административном праве существует несколько подходов к понятию административного принуждения. Тем более, что одни авторы делают акцент на данное понятие как на административное принуждение, другие – как на административно-правовое принуждение.

В настоящее время профессора Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов и др. определяют этот вид государственного принуждения и рассматривают его как административно-правовое принуждение, или как «особый вид правового принуждения, состоящий в применении субъектами публичной функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер в связи с неправомерными действиями»¹⁸⁷. Как видим, здесь формулируется также весьма широкая дефиниция.

Профессор В.Я. Кикоть отмечает, что административное принуждение используется как средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере государственного управления, выполняет карательную функцию. Как метод управления административное принуждение состоит во внешнем государственно-правовом психическом, материальном или физическом воздействии на сознание и поведение людей в форме ограничений (лишений) личного, организационного или имущественного характера, то есть тех или иных неблагоприятных последствий¹⁸⁸.

Анализ точек зрения ученых-административистов позволяет сделать вывод, что административному принуждению как самостоятельному виду государственного принуждения присущи следующие особенности:

– административное принуждение является инструментом общественных отношений в сфере государственного управления;

– имеет властно-принудительный характер;

– реализуется на основе закона, хотя отдельные виды мер, условия и порядок их применения в ряде случаев устанавливаются федеральными органами исполнительной власти;

– исключает отношения служебной зависимости, должностного лица наделённого властными полномочиями и лица, к которому применяется административное принуждение;

– реализуется в правоприменительной деятельности в основном путем издания юрисдикционных актов, за исключением тех принудительных действий, где закон не требует вынесения предварительного акта;

– применяется широким кругом уполномоченных на то органов и должностных лиц в пределах их компетенции;

– применяются в основном во внесудебном порядке; компетентными органами (должностными лицами) исполнительной власти, однако отдельные меры административного принуждения используются судами;

– отличается от других мер государственного принуждения относительной простотой его процессуального оформления.

Таким образом, административно-правовое принуждение - вид правового государственного принуждения, заключающийся в судебном либо во внесудебном предусмотренном законом порядке применения уполномоченными должностными лицами государственных органов (иными уполномоченными законом лицами) закрепленных нормами административного права мер психического или физического воздействия в отношении граждан и организаций с целью обеспечения реализации функций государственного управления.

Меры административно-правового принуждения применяются в связи с антиобщественными деяниями, нарушающими правовые нормы, охраняемые административно-принудительными средствами¹⁸⁹, а также при определённых условиях, когда совершение противоправных действий возможно.

Научно обоснованная классификация мер административного принуждения имеет практическое значение в связи с тем, что социально-экономические реформы в России и дальнейшее развитие российской правовой системы в 90-х годах поставили ряд актуальных проблем, связанных с административно-правовым принуждением. По мнению В.Е. Севрюгина, чёткая классификация мер административного принуждения необходима, «во-первых, для уяснения сущности разнообразных мер принуждения применяемых органами управления, их целей, их взаимодействия. Во-вторых, это имеет большое значение для применения мер принуждения, обеспечения эффективности воздействия на правонарушителей. В-третьих, чёткая и точная классификация необходима практическим сотрудникам при решении вопросов о привлечении к уголовной либо административной ответственности, а так же при замене уголовной ответственности административной по ряду преступлений, не представляющих большой общественной опасности. В-четвёртых, правильная классификация является необходимой предпосылкой для их научной кодификации»¹⁹⁰.

В современных условиях ряд учёных-административистов предлагают пятизвенную классификацию мер административно-правового принуждения, в которой значительная роль отводится мерам административно–процессуального обеспечения. В соответствии с позицией этих авторов, система мер административно–правового принуждения включает:

– административно–предупредительные меры;

– административно–правовые меры пресечения;

– меры административно–процессуального обеспечения;

– административно–правовые санкции (наказания);

– административно–восстановительные меры.

Предназначение мер административно−правового обеспечения состоит в принудительном обеспечении соответствующих правовых процедур, в частности, правовых процедур института юридической ответственности, в рамках которых, прежде всего, происходит всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела.

Отсюда следует вывод, что меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях являются самостоятельной разновидностью мер административного принуждения и обладают соответственно всеми признаками последних. Если рассматривать меры обеспечения производства как самостоятельную группу мер административного принуждения, то по мнению А.П. Шергина необходимо отметить, что «целью применения этих мер является реализация норм материального права, применяемых при разрешении материально-конкретных дел, связанных с совершением правонарушения. Их главное назначение состоит в решении задач, вытекающих из производства по делам об административных правонарушениях¹⁹¹». Говоря о целях применения мер обеспечения производства, необходимо констатировать, что исходя из норм гл. 27 КоАП РФ, они носят комплексный, многоцелевой характер.

Применение мер обеспечения производства может осуществляться самостоятельно, отдельно от других мер, вместе с тем, выполняя в процессе своей реализации поставленную перед ними задачу по процессуальному обеспечению производства по делам об административных правонарушениях, они способны самостоятельно достигать либо существенным образом способствовать достижению и иных целей: предупреждения и пресечения правонарушения, привлечение правонарушителя к ответственности, наложения на него административного взыскания. Это достигается за счёт проведения ряда процессуальных действий, которые в целом и составляют группу мер обеспечения производства.

Таким образом, меры обеспечения производства можно определить как деятельность уполномоченных должностных лиц органов исполнительной власти по применению установленных мер административного принуждения на основании и в порядке, предусмотренном нормами административного права, в целях пресечения административных правонарушений и создания необходимых условий для ведения юрисдикционного производства, рассмотрения дел и их разрешения в соответствии с законом.

Меры обеспечения производства, как один из видов административного принуждения имеют все присущие ему признаки, однако, наряду с этим они обладают своими специфическими чертами, которые характеризуют их как самостоятельную группу института административного принуждения. Основными из них являются:

– установление мер обеспечения только законодательным путём;

– использование их исключительно в рамках производства по делам об административных правонарушениях;

– применение только при совершении правонарушения или получении достаточных данных о событии административного правонарушения;

– реализация только в рамках административно-юрисдикционной деятельности уполномоченных должностных лиц и органов исполнительной власти;

– обязательное процессуальное оформление применения мер обеспечения в соответствии с нормами действующего законодательства;

– ограничение в ряде случаев прав, свобод и имущественных интересов физических и юридических лиц только в случаях прямо предусмотренных законом.

Сущность этих мер заключается в том, что они представляют собой урегулированные нормами административного права процессуальные действия компетентных органов и их должностных лиц принудительного характера, а также способы реализации процессуальных прав и исполнения процессуальных обязанностей граждан и иных должностных лиц. Их применение осуществляется субъектами административно-процессуальных отношений, им присуща общая процессуальная форма.

Под такой формой принято понимать законодательно установленный порядок деятельности участников производства по делам об административных правонарушениях. Основания применения данных мер, как правило, включают в себя три составляющие: юридическую, фактическую и процессуальную. Нормативным основанием является правовая норма, которая определяет возможность применения каждой конкретной меры при наличии обстоятельств и условий при которых она может реализовываться. Фактическим основанием применения мер обеспечения производства, является совершение правонарушения или подозрение в его совершении. Процессуальным – наличие возбуждённого производства по делу об административном правонарушении. Следует отметить, что роль и значение мер обеспечения производства в системе мер административного принуждения обосновывается многими учеными.

Как отмечает В.Д. Сорокин «меры обеспечения производства об административных правонарушениях реализуются в рамках административного процесса, то есть при разрешении индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления исполнительно - распорядительными органами, в рамках деятельности, в ходе осуществления которой возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно – процессуального права»¹⁹². Это вызвано тем, что они, во-первых, осуществляются в большинстве случаев по факту административного правонарушения; во-вторых, связаны со стадиями производства по делам об административных правонарушениях; в-третьих, затрагивают права и законные интересы лиц, участвующих в этом производстве; в-четвёртых, создают необходимые организационные и правовые предпосылки для назначения административных наказаний правонарушителям; в-пятых, относятся к разновидностям действий и операций, составляющих административную юрисдикционную деятельность.

Таким образом, в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления уполномоченное лицо вправе в пределах своих полномочий применять меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

В настоящее время к мерам обеспечения производства, по делам об административных правонарушениях, в соответствии с гл. 27 КоАП РФ относятся: доставление (ст. 27.2 КоАП РФ), административное задержание (ст. 27.3 КоАП РФ), личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице (ст. 27.7 КоАП РФ), осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов (ст. 27.8 КоАП РФ), досмотр транспортного средства (ст. 27.9 КоАП РФ), изъятие вещей и документов (ст. 27.10 КоАП РФ), отстранение от управления транспортным средством и медицинское освидетельствование на состояние опьянения, освидетельствование на состояние алкогольного опьянения (ст. 27.12 КоАП РФ), задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации (ст. 27.13 КоАП РФ), арест товаров, транспортных средств и иных вещей (ст. 27.14 КоАП РФ), привод (ст. 27.15 КоАП РФ), временный запрет деятельности (ст. 27.16 КоАП РФ), залог за арестованное судно (ст. 27.18 КоАП РФ); помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации (ст. 27.19 КоАП РФ).

Рассмотрев понятие, сущность и классификацию административного принуждения, нами определено место и роль мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в системе административного принуждения. Наряду с этим, следует отметить, что данные меры производства являются самостоятельной группой института административного принуждения и имеют определённые признаки, цели и содержание и используются при производстве по данным делам. Их виды и порядок применения устанавливается законодательными актами РФ.

К административно-юрисдикционной деятельности налоговых органов относятся только некоторые меры обеспечения производства, но их юридическая природа и назначение входят в общую классификацию. Наряду с этим, применение мер обеспечения производства за административные правонарушение в области финансов, налогов и сборов, страхования и рынка ценных бумаг имеет свои определенные основания и специфические особенности.