§2. Виды административно-юрисдикционных производств

Административный процесс имеет сложную структуру, которая обусловлена широким его объемом, охватывающего многочисленные сферы государственного управления и различные категории индивидуально-конкретных дел. Административный процесс подразделяется на отдельные виды административных процедур и производств, которые выступают как их составляющие, как части целого.

Административный процесс, как уже говорилось выше, имеет свою структуру и состоит из административных процедур, административной юрисдикции и административной юстиции. Критерием деления административного процесса на отдельные виды административных процедур и производств производств служит характер индивидуальных конкретных управленческих дел, отражающий их наиболее существенные свойства и особенности. Этот критерий обусловливает особенности того или иного вида административных процедур и производств, поскольку каждая процедуры или производство имеют целью установление четкого порядка рассмотрения и разрешения конкретной категории управленческих дел.

Так, административный процесс включает в себя следующие процедуры и производства:

а) правотворчество: включает административные процедуры по принятию подзаконных нормативных правовых актов органами публичной (исполнительной) власти, начиная с постановлений и распоряжений Правительства РФ, издания приказов, постановлений, инструкций и иных нормативных актов федеральных органов исполнительной; по принятию нормотворческих актов органами субъектов РФ и др.;

б) позитивное правоприменение в регулятивной форме включает в себя множественность административных процедур, например, по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления; разрешительные: по комплектованию кадрового состава; административно-договорные; приватизационные, поощрительные, лицензионные и др.;

в) правоприменение в юрисдикционной форме, которое называется институтом административной юрисдикции, включает различные административные (административно-юрисдикционные) производства: исполнительное, дисциплинарное, производство по жалобам, производство по делам об административных правонарушениях.

Несмотря на имеющиеся различия, указанные виды административных процедур и производств осуществляются в сфере государственного управления.

Как правило, административные процедуры и административные производства осуществляют соответствующие органы исполнительной власти и их должностные лица и лишь рассмотрением и разрешением некоторых групп дел в установленных законодательством случаях ведают помимо исполнительных органов иные органы государства, их должностные лица.

Отношения, возникающие в ходе осуществления того или иного вида административной процедуры или производства, регулируются административно-процессуальными нормами. Именно эти факторы объединяют отдельные процедуры и производства в единый административный процесс.

В науке административного права пока еще не существует единого мнения о видах административных процедур и производств.

Разнообразие административных процедур и производств в административно-процессуальной деятельности дает возможность для классификации их по разным основаниям.

Так, например, в зависимости от органов, устанавливающих процедуры и производства, последние можно разделить: основанные на законе и на подзаконных актах.

Все административные процедуры и производства можно классифицировать по объектам воздействия: 1) направленные только для индивидуальных субъектов, в частности кадровые (служебные) процедуры; 2) для коллективных субъектов (смешанные), к примеру, приватизационные процедуры.

По субъекту принятия решения: процедуры или производства, где решение по делу (спору) принимают органы исполнительной власти или судебные органы.

По предмету (объекту) административно-юрисдикционной деятельности: производство по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное производство; производство по жалобам; исполнительное производство.

Рассматривая административно-юрисдикционные производства, необходимо уяснить их специфику.

Термин «юрисдикционное производство» несет различную смысловую и правовую нагрузку.

Во-первых, это определенные правоотношения, охраняемые названным производством, отличающиеся предметной характеристикой и взаимосвязанностью с соответствующими материальными отношениями. Обособленность и завершенность предполагает юрисдикционный (правоохранительный) цикл, обеспечивающий ту или иную совокупность родственных правоотношений с момента возникновения возбуждения административного дела, юридического спора и до их разрешения.

Во-вторых, под термином «производство» понимают и отличный от других производств порядок рассмотрения юридических дел.

В-третьих, он означает принятие по делу решения, не сходного с решением в другом производстве.

В содержательной части юрисдикционное производство состоит из определенных процессуальных действий. Процессуальные действия совершаются в определенной логической последовательности. Эти действия группируются по определенным стадиям, к которым относятся:

• возбуждение административного дела и его расследование;

• рассмотрение дела;

• принятие по делу решения;

• обжалование или опротестование решения;

• исполнение решения.

Возбуждение административного (административно-юрисдикционного) дела и его расследование относятся к компетенции того субъекта административного юрисдикционного правоотношения, который является инициатором возбуждения дела. Соответственно, в качестве инициатора может выступить любой субъект административно-юрисдикционного правоотношения – индивидуальный (гражданин и др.) или коллективный (организация, орган исполнительной власти и др.)³⁰. Возбудивший дело расследует его, то есть собирает необходимые по делу материалы, данные, подтверждающие актуальность и важность возбужденного дела, и направляет дело в компетентный орган. Данный орган выясняет поводы и основания для возбуждения дела, осуществляет подготовку дела к рассмотрению по существу и т.д.

Рассмотрение дела осуществляется уполномоченным на то органом (должностным лицом). В стадии рассмотрения исследуются все обстоятельства, а в случае необходимости собираются дополнительные материалы. Орган, рассматривающий дело, обязан обеспечить установление объективной истины по нему.

Принятие по делу решения. Исследовав все материалы дела, орган (должностное лицо) выносит по делу решение, которое является индивидуальным правовым юрисдикционным актом управления и должно удовлетворять всем требованиям, предъявляемым к документам подобного рода. Законодательством определены порядок и сроки вынесения решения, а также способы доведения его до заинтересованных лиц, органов и организаций.

Обжалование или опротестование решения. Участники административно-юрисдикционного производства, а также иные заинтересованные в деле лица могут в установленном порядке обжаловать вынесенное по делу решение.

В предусмотренных законодательством случаях решение может быть опротестовано прокурором. Орган (должностное лицо) при рассмотрении жалобы или протеста на решение по делу обязан проверить законность и обоснованность вынесенного решения. В результате рассмотрения жалобы или протеста принимается одно из следующих решений:

• решение оставляется без изменения, а жалоба или протест без удовлетворения;

• решение отменяется, и дело направляется на новое рассмотрение;

• решение по делу подвергается изменению;

• решение отменяется, и дело прекращается.

Исполнение решения. Эта стадия является завершающей. Законодательством определены способы и органы, осуществляющие исполнение решений, которые в установленном порядке могут применять меры по принудительному исполнению. Не подлежат исполнению решения, если истек срок давности для приведения их в исполнение.

Указанные стадии присущи, в основном, всем видам административных производств. Вместе с тем, в каждом производстве общие стадии получают специфическое преломление и детализацию.

Все виды административных производств имеют некоторые общие черты. В их числе: преимущественно внесудебный порядок разрешения административных дел; юридически властное начало; урегулированность (однако в разной степени) административно-процессуальными нормами; административно-процессуальные отношения; принципы и т.п.

Законодательство об административно-юрисдикционных производствах состоит из федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, устанавливающих правила рассмотрения и разрешения административных дел коллегиальными органами и должностными лицами.

Называя виды административно-юрисдикционных производств, можно дать основным из них, краткую характеристику.

Производство по делам об административных правонарушениях является важнейшим видом административно-юрисдикционных производств. Задачами этого производства являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. Порядок производства по делам об административных правонарушениях определяется КоАП РФ. Данное производство наиболее полно урегулировано нормами административного права и является основой административно-процессуального права. Круг уполномоченных органов и должностных лиц данного производства административной юрисдикции (как судебной так и внесудебной) достаточно широк: это не только многочисленные федеральные органы исполнительной власти и их должностные лица, уполномоченные на осуществление административной юрисдикции, перечисленные в КоАП РФ, но судьи различных судов, мировые судьи и иные уполномоченные субъекты.

Производство по жалобам, поступившим в органы исполнительной власти на решения органов и действий их должностных лиц, урегулировано федеральным и региональным законодательством.

Правовой базой, регламентирующей данное производство, являются две группы актов: во- первых, это законодательные акты: «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и во-вторых, – ведомственные нормативные акты, регулирующие порядок рассмотрения наряду с предложениями и жалобы граждан, а также рассмотрения жалоб в рамках предоставления органом исполнительной власти той или иной государственной услуги.

Административное производство по жалобам входит в административно-юрисдикционную деятельность всех органов исполнительной власти, хотя эти производства имеют свою специфику по предмету жалоб; органам и должностным лицам их рассматривающим; по процедурам рассмотрения и разрешения жалоб; по ведомственным нормативно-правовым актам регламентирующих порядок их рассмотрения и т.д.

Административная жалоба – это вид обращения субъектов права в органы публичной власти по поводу нарушения их прав, установленных законом.

Задачами административного производства по жалобам являются: своевременное, полное и объективное выяснение обстоятельств каждой жалобы, разрешение ее в точном в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного по жалобе решения, а также выявления причин и условий, способствующих нарушениям, воспитание граждан, служащих государственных органов в духе строгого соблюдения законов и дисциплины.

Спецификой производства является то, что податель жалобы имеет варианты поведения – пути обжалования (административный или судебный). При этом, как правило, бремя доказывания правомерности обжалуемых требований или претензий возлагается на властного субъекта, тем самым, предполагается, что лицо подавшее жалобу изначально право. Административно-юрисдикционную деятельность по рассмотрению жалоб органы исполнительной власти проводят наряду с осуществлением своей позитивной служебной деятельности.

Дисциплинарное производство в органах публичной власти также относится к административно-юрисдикционным производствам, в связи с тем, что основанием его возбуждения является дисциплинарное правонарушение, совершенное государственным или муниципальным служащим. Целью дисциплинарного производства является привлечение лица, совершившего дисциплинарный проступок, к дисциплинарной ответственности. Дисциплинарное производство регулируется как федеральными законами, так и ведомственными нормативными актами. Дисциплинарное производство предусматривает стадийность, где стадии, как и само производство, могут иметь свою специфику в зависимости от вида совершенного дисциплинарного правонарушения и вида деятельности органа публичной власти. Специфика может проявляться в видах и круге дисциплинарных взысканий, применяемых к виновному лицу, видах обстоятельств смягчающих и отягчающих ответственность и других факторах влияющих на степень данного вида государственного принуждения.

В число административно-юрисдикционных производств входит и исполнительное производство, представляющее собой деятельность по принудительному исполнению актов с применением мер государственного принуждения.

Признаки исполнительного производства:

а) данный вид производства охватывает правоприменительную деятельность юрисдикционного (правоохранительного) характера;

б) содержательная сторона исполнительного производства выражена в деятельности по исполнению актов с применением мер принуждения;

в) имеет свою правовую базу;

г) производство, в основном, направлено на осуществление охранительной функции, которая реализуется через применение принудительных мер;

д) осуществляется в административно-процессуальной форме;

е) осуществляется органами публичной власти.

Задачами исполнительного производства являются правильное и своевременное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях исполнение иных документов в целях защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

В сравнении с другими административно-юрисдикционными производствами, исполнительное производство имеет свои особенности:

Во–первых, правовое регулирование отношений исполнительного производства осуществляется с помощью норм ГК РФ (ст. 428-446), АПК РФ (ст. 318—332), федеральных законов: от 21 июля 1997 г. «О судебных приставах», от 2 октября 2007 г. «Об исполнительном производстве», иных нормативных правовых актов.

Во–вторых, специфика исполнительного производства заключается в сфере совместного действия судебных процессуальных и административно-процессуальных норм названных законов: каждая группа процессуальных норм, содержащаяся в вышеуказанных кодексах, регулирует «свои» стороны этой юридической процедуры.

В-третьих, исполнительное производство связано с необходимостью реализации только судебных решений.

В-четвертых, реализация судебных решений осуществляют специально подготовленными государственными служащими - судебными приставами-исполнителями, являющихся должностными лицами территориальных подразделений Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации (ФССП России).

Основными мерами принудительного исполнения в Российской Федерации согласно действующему законодательству являются:

а) обращение взыскания на имущество должника – юридического лица;

б) взыскание по исполнительным документам с физических лиц;

в) обращение взыскания на ценные бумаги;

г) взыскание с предприятий и организаций задолженности по оплате труда;

д) особенности исполнения судебных актов других органов по возмещению ущерба, причиненного органами государственной власти и органами местного самоуправления;

е) исполнение решений иностранных судов и арбитражей в России;

ж) исполнение российских судебных решений за границей;

з) исполнение международных договоров с участием России по вопросам исполнительного производства;

и) исполнение решений арбитражных, хозяйственных и экономических судов на территории государств – участников СНГ.

Исполнительное производство следует отличать от исполнения постановлений по делам об административных правонарушений, представляющего завершающую стадию производства по делам об административных правонарушениях. В исполнительном производстве решается вопрос о быстром и эффективном исполнении предписаний, закрепленных во вступившем в законную силу правоприменительном акте.

Административно-юрисдикционную деятельность по исполнению актов с применением мер принуждения осуществляют судебные приставы-исполнители. Их статус закреплен в Федеральном законе «Об исполнительном производстве».

В процессе принудительного исполнения судебных актов и актов других органов судебный пристав-исполнитель обязан:

• принимать меры по своевременному, полному и правильному исполнению исполнительных документов;

• предоставлять сторонам исполнительного производства или их представителям возможность знакомиться с материалами исполнительного производства, делать из них вы­писки, снимать с них копии;

• рассматривать заявления сторон по поводу исполнитель­ного производства и их ходатайства, выносит соответствующие постановления, разъясняя сроки и порядок их обжалования;

• взять самоотвод, если он заинтересован в ходе исполнительного производства либо если имеются иные обстоятельства, вызывающие сомнения в его беспристрастности.

В соответствии с законом судебный пристав-исполнитель имеет право:

а) получать при совершении исполнительных действий необходимую информацию, разъяснения и справки;

б) проводить у работодателей проверку исполнения исполнительных документов на работающих у них должников и веде­ния финансовой документации по исполнению указанных документов;

в) давать гражданам и организациям, участвующим в исполнительном производстве, поручения по вопросам совершения конкретных исполнительных действий;

г) входить в помещения и хранилища, занимаемые должниками или принадлежащие им, проводить осмотры указанных помещений и хранилищ, при необходимости вскрывать их, а также на основании определения соответствующего суда совершать указанные действия в отношении помещений и хранилищ, занимаемых другими лицами или принадлежащих им;

д) арестовывать, изымать, передавать на хранение и реализовывать арестованное имущество, за исключением имущества, изъятого из оборота в соответствии с законом;

е) налагать арест на денежные средства и иные ценности должника, находящиеся на счетах или на хранении в банках и иных кредитных организациях, в размере, указанном в исполнительном документе;

ж) использовать нежилые помещения, находящиеся в муниципальной собственности, а при согласии собственника — помещения, находящиеся в иной собственности, для временного хранения изъятого имущества, возлагать на соответствующих лиц обязанность по его хранению, использовать транспорт должника для перевозки имущества с отнесением расходов за счет должника;

з) в случае неясности требований, содержащихся в исполнительном документе, на основании которого совершаются исполнительные действия, просить суд или другой орган, вы­давший исполнительный документ, о разъяснении порядка его исполнения;

и) объявлять розыск должника, его имущества или розыск ребенка;

к) вызывать граждан и должностных лиц по исполнительным документам, находящимся в производстве;

л) совершать иные действия, предусмотренные Федеральным законом «Об исполнительном производстве».

Требования судебного пристава-исполнителя по исполнению судебных актов и актов других органов обязательны для всех органов.