1.3. Идеи преобразования государственного управления м.М.Сперанского

Идея преобразования государственного управления исходила прежде всего от М.М. Сперанского, директора департамента Министерства внутренних дел, статс-секретаря царя, государственного секретаря. В 1809 г. по поручению Александра I Сперанский составил план реформ – «Введение к уложению государственных законов» (рисунок 1 приложение 1).

В.В. Леонтович называет М.М. Сперанского первым из реформаторов, и считает, что государственный секретарь Александра I по сей день не оценен в полной мере как теоретик государственного управления¹⁷. Его знаменитые проекты времен Александра I свидетельствуют о подходах к усовершенствованию государственной власти в начале XIX в.

В целях предотвращения революции М.М. Сперанский предлагал царю дать стране конституцию. Он считал, что конституция должна «облечь правление самодержавное всеми, так сказать, внешними формами закона, оставив в сущности ту же силу и то же пространство самодержавия», а именно: законностью, выборностью и ответственностью чиновников, разделением властей, буржуазными началами организации суда и государственного контроля¹⁸.

Исходя из приоритета законности в образе правления М.М. Сперанский обосновал необходимость «начертать план конституции», «определить разум коренных государственных законов»¹⁹, права державной власти, образ составления законов, их силу и действие, политические и гражданское права различных групп населения, составить Государственное уложение, издать на этой основе новое «внутреннее политическое бытие России», верховную власть короны сочетать с системой управления из трех вертикалей учреждений, имеющих земский, выборный характер²⁰.

Исполнительная вертикаль: а) вершина исполнительной власти — министерства во главе с министрами, назначенными монархом; б) губернатор в губернии, назначаемый монархом и одновременно чиновник МВД, зависимый от министра, и при нем губернское управление, подчиненное своеобразно Сенату, что обеспечивало двойную подчиненность МВД и Сенату; в) вице-губернатор в округе и окружное управление; г) уездный начальник с канцелярией, при нем полицейское начальство, городничие, исправники; д) волостной начальник — глава волостной администрации, назначаемой, как и уездный начальник, вице-губернатор²¹.

Н.Ю. Хаманева анализируя план преобразований М.М. Сперанского, предлагает проводить исследование по следующему плану:

а. Причины необходимости преобразований власти.

б. Состав показателей измерения состояния системы власти.

в. Механизмы реализации власти.

г. Предложения о непременных и назревших изменениях в организации государственности²².

Коротко остановимся на каждом из этих направлений в работах М.М. Сперанского.

а) Во «Введении к уложению государственных законов» (1809 г.)²³, когда некоторые части проекта Сперанского 1803 г. уже начали осуществляться, причины и обоснование необходимости дальнейших действий он характеризовал следующим образом: «соразмерность степени гражданского образования, на коем стоит государство, сообразность с «духом времени»²⁴. В связи с этим внимания государства требуют, отмечал Сперанский, такие проблемы, как открытие всем свободным состояниям права собственности на землю, учреждение состояния свободных землевладельцев; устройство министерств с ответственностью; лифляндское положение как пример ограничений повинностей крестьянских²⁵; умерение налогов по частным жалобам; неотдача казенных людей в крепость.

Неизбежность преобразований, «назревших в эпохе самодержавия», обосновывалась следующими факторами: а) «прямое направление к свободе» и «скорость успехов» развития в России, распознавание «цены свободы» и перемен в «предметах народного уважения»²⁶; б) ослабление власти в связи с тем, что «образ мыслей настоящего времени находится в совершенной противоположности с образом правления»²⁷; в) невозможность частных исправлений; г) необходимость основания нового «вещей порядка», ибо «настоящая система правления не свойственна уже более состоянию общественного духа»²⁸.

б) Изменение показателей системы правления М.М. Сперанский характеризовал следующим образом: а) облечение правления самодержавия в форму закона, необходимость «учредить державную власть на законе не словами, но в самом деле», но оставить в существе его ту же силу и то же пространство самодержавия; б) разделение ветвей власти. «Нельзя основать правление, если одна державная власть будет и составлять закон, и его исполнять»²⁹.

Совокупность этих двух исходных условий должна была обеспечить свободу выражения мысли законодательного сословия, отражающего «собою мнение народное», при совершении «своих положений через державную власть; зависимость судебной власти от свободного выбора при надзоре за формой судебной деятельности и «общей безопасности» со стороны правительства; сосредоточение власти исполнительной в правительстве при его ответственности перед властью законодательной для предотвращения «под видом исполнения законов» обезображивания или полного уничтожения последних³⁰.

в). Представление о механизмах реализации власти включало четыре группы вопросов. Сперанским рассмотрен порядок «законодательной державной власти по составлению закона». Он считал, что предложения закона должны исходить от державной власти, а не от правительства; что исполнение закона лежит на правительстве, на ответственности правительства и министров - ответственность перед законодательным сословием за толкование и исполнение законов, издавать уставы и учреждения (положения)³¹. Заметим, что наличие державной власти монарха позволяло говорить о судебной и исполнительной власти, но при этом только о «законодательном сословии», а не о власти.

г) Предложения в сфере законодательного регулирования ориентированы на законы о правах подданных и законы органические.

Первые связаны с «разделением сословий» на три класса (дворянство, купечество, мещанство и прочее, пополняемое из третьего сословия - крепостных людей, и путем установления прав подданных³²).

Вторые законы - органические - об устройстве власти. По Сперанскому, они должны отвечать четырем правилам: 1. Старание, «сколь возможно, все степени сил государственных совместить между собой». Этого требует экономия их деятельности. 2. Исключение раздробленности и обеспечение удобства пользования всеми подданными учреждениями (установлениями). Иначе: доступность правовой информации об органах. 3. Своевременность действий. 4. Участие всех сторон в судебном производстве и единство действий исполнительной власти. Предусмотрен и порядок административно-территориального деления на области и губернии, а последних - на округа и волости в целях соблюдения порядка законодательного, судного и исполнительного во всех «степенях» данного аспекта государственного устройства.

Порядок формирования законодательной власти, предложенный Сперанским, можно охарактеризовать как восходящую снизу, от волостных властей к державной власти, пирамиду. Это система волостных, окружных, губернских дум, созываемых для формирования выборщиков следующего уровня дум и, соответственно, волостного правления, окружного, губернского советов; выборы членов окружного, губернского судов, система решения нужд своей территории. Этот план преобразований так и не был воплощен в жизнь. Однако он позволяет проследить методологию связанности представительной и исполнительной власти в условиях России.

Мыслился переход к державному, но не самодержавному управлению, к правильной и истинной монархии — представительной, но не самодержавной форме правления. Державную, верховную власть М.М. Сперанский толковал как выражение нравственных и физических сил народа, который представляет начало и источник государственности, стремится к достижению политической свободы. Державная власть есть соединение действий законодательных, судных, исполнительных сил, которые к ней восходят и от нее изливаются. Он исходил из необходимости и возможности установления строя с учреждением одинаково обязательных и равных законов для правителей, управляющих, управляемых³³.

В.О. Ключевский считал, что это был изумительно смелый план, который содержал новое устройство управления, отличался удивительной стройностью, последовательностью в проведении принятых начал, но оказался неосуществленным³⁴.

Не рассматривая глубоко функциональных и структурных проблем исполнительной власти, достаточно разработанных автором первого научного проекта преобразования государственного управления в начале XIX в., обратим внимание на включение в механизмы реализации власти таких институтов, как «ответственность» и «регламентация» - учреждение точности в разделении дел.

Попытка применить доктрину разделения властей в условиях самодержавия четко прослеживается на представлении о легитимной основе Государственной Думы. «Государственная Дума государственных сил есть место, равное Сенату и министерству»³⁵. Между всеми ветвями власти - «государственных сил» и державной властью императора должен находиться Государственный совет, через который все действия законодательной, судебной, исполнительной ветвей восходят к монарху. Борение между желанием улучшить систему на основе доктрины разделения властей и сохранить самодержавие привело к модели не трех, по сути, четырех ветвей власти; к тому эклектизму, который и сегодня проявляется в умах людей, причастных к проектированию в области государственного строительства.

Достаточно известны предложения Сперанского об устройстве системы министерств, организации их деятельности, о департаментах и об иных органах регионального управления, о достоинствах и недостатках министерств и других реально функционирующих органов исполнительной власти России первой четверти XIX в. Реальность и утопизм, скажем - идеализация предлагаемой схемы и механизмов управления в тех условиях, оценивались и современниками, и государствоведами России в более позднее время по-разному³⁶.

Таким образом, проект М.М. Сперанского был реализован лишь фрагментарно - по «мере возможности», а опубликован только в начале XX в. Это значит, что оценить его эффективность современники не могли. Под давлением российской действительности преобразования в системе государственного управления происходили медленно.

Сравнение системы государственных структур управления в первое десятилетие XIX и первое десятилетие XX в. показывает, что существенных изменений в этом плане здесь не произошло (Приложение 2)

Таким образом, часть своих планов Сперанский осуществил. В 1810 г. был создан «законовещательный» Государственный совет, в 1811 г. – «Общее учреждение министерств», в 1810 – 1812 гг. проведены финансовые реформы. В результате реализации планов Сперанского должны были расшириться политические права дворян и буржуазии, ограничено самодержавие. Но даже дворянство не было готово к этому. Деятельность Сперанского вызвала недовольство, его отстранили от должности и в 1812 г. выслали из Петербурга.³⁷