4. Основные положения Федерального закона «Об охране окружающей среды».

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» заменил Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды». Структу­ра Федерального закона «Об охране окружающей среды» практи­чески повторяет структуру Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», однако его содержание принципиально новое.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» в ст. 1 даны основные понятия в сфере нормирования, государственного экологического мониторинга, экологического аудита, наилучшей существующей технологии, экологического риска, экологической безопасности. Изменения коснулись всех определений в области нормирования качества окружающей среды. Дано принципиаль­но новое определение государственного экологического монито­ринга. Также впервые в законе даны определения экологическо­го аудита, наилучшей существующей технологии и экологической безопасности.

Основные принципы охраны окружающей среды, сформулированные в ст. 3, допускают воздействие хозяйственной и иной деятельности на природную среду с учетом требований в области охраны окружающей среды. При этом снижение негативного воз­действия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду должно достигаться на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов. Закон требует обеспечить сочетание интегрированно­го и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности.

Полностью изменены полномочия субъектов РФ в сфере от­ношений, связанных с охраной окружающей среды. Эти полно­мочия включают:

• разработку и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, содержащих соответствующие требования, нормы и правила не ниже установленных на федеральном уров­не;

• организацию и осуществление в порядке, установленном за­конодательством Российской Федерации, государственного эколо­гического мониторинга, формирование и обеспечение функцио­нирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды;

• государственный экологический контроль за объектами хо­зяйственной и иной деятельности независимо от форм собствен­ности, находящимися на территориях субъектов Российской Фе­дерации, за исключением объектов хозяйственной и иной дея­тельности, подлежащих федеральному государственному экологи­ческому контролю.

Существенные изменения претерпел раздел, посвященный методам экономического регулирования в области охраны окру­жающей среды.

К этим методам отнесены:

• разработка государственных прогнозов социально-экономи­ческого развития на основе экологических прогнозов;

• предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наи­лучших существующих технологий, нетрадиционных видов энер­гии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Россий­ской Федерации;

• поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направ­ленной на охрану окружающей среды.

Законом ликвидирована система экологических фондов, но при этом сохранена плата за негативное воздействие на окружа­ющую среду. Определено, что предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды, поддержива­ется государством посредством установления налоговых и иных льгот. Ликвидирован механизм добровольного экологического страхования.

В соответствии с требованиями нового закона в России была полностью изменена система нормирования в области охраны окружающей среды. Законом определено, что нормирование за­ключается в установлении нормативов качества окружающей сре­ды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, а также государственных стандартов и иных документов. Норми­рование осуществляется в порядке, установленном Правитель­ством Российской Федерации.

К нормативам качества окружающей среды Законом отнесены нормативы, установленные в соответствии с химическими, физи­ческими и биологическими показателями состояния окружающей среды.

В целях предотвращения негативного воздействия на окружаю­щую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц устанавливаются следующие нормативы:

• допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;

• образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;

• допустимого изъятия компонентов среды;

• допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду. Законом вводится добровольная и обязательная экологическая сертификация как один из элементов осуществления экологиче­ски безопасной хозяйственной деятельности.

Принципиально изменен раздел, посвященный государствен­ной экологической экспертизе. В него в качестве самостоятель­ной статьи включена оценка воздействия на окружающую среду, проводимая в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воз­действие на окружающую среду. Она осуществляется при разра­ботке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том чис­ле предынвестиционной, и проектной документации, обосновы­вающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с уча­стием общественных объединений. Впервые введена норма пра­ва о том, что порядок проведения экологической экспертизы ус­танавливается Федеральным законом «Об экологической экспер­тизе».

В новый закон включена гл. VIII «Требования в области охра­ны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности». Она содержит принципиально новые статьи: «Тре­бования в области охраны окружающей среды при производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств»; «Требования в области охраны окружающей среды при размеще­нии, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки»; «Требо­вания в области охраны окружающей среды при приватизации и национализации имущества».

Федеральным законом «Об охране окружающей среды» изме­нен порядок осуществления государственного экологического контроля. Теперь государственный экологический контроль осу­ществляют специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъек­тов Российской Федерации, а не только органы государственной власти в области охраны окружающей среды (в структуре бывшей Госкомэкологии России) (см. табл. 1.1). При этом перечень объек­тов, подлежащих федеральному контролю, определяется Прави­тельством Российской Федерации.

Новым законом внесен ряд изменений, касающихся ответ­ственности за нарушение законодательства в области охраны ок­ружающей среды. Так, субъектам хозяйственной деятельности вменена обязанность полного возмещения вреда окружающей среде, в том числе и по проектам, которые имеют положительное заключение ГЭЭ. Вред окружающей среде возмещается в соответ­ствии с утвержденными в установленном порядке таксами и ме­тодиками, а при их отсутствии — исходя из фактических затрат, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение 20 лет.

Также изменен порядок ограничения, приостановления или прекращения деятельности юридических и физических лиц, осу­ществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды. Если раньше надзорные органы своими предписаниями могли приостановить или прекратить деятель­ность хозяйствующих объектов, то теперь требования об ограни­чении, о приостановлении или прекращении деятельности юри­дических и физических лиц, осуществляемой с нарушением зако­нодательства в области охраны окружающей среды, должны рас­сматриваться судом или арбитражным судом.

С 1992 г. после выхода Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» начали эффективно применяться экономиче­ские методы управления антропогенным воздействием на окружающую среду. В Законе 1991 г. был определен порядок уплаты платежей за воздействие на окружающую среду и их распределе­ния по бюджетам разных уровней. Поступающие в экологические фонды деньги служили финансовой основой выполнения приро­доохранных программ на федеральном, региональном и муници­пальном уровнях.

В новом законе порядок платежей вообще отсутствует. Кроме того, ряд природопользователей в 2001 г. оспорили в суде поря­док введения базовых нормативов платежей Правительством Рос­сии. Несмотря на то, что Конституционный суд подтвердил пра­вильность действий правительства, до настоящего времени про­цедура компенсационных платежей за загрязнение окружающей среды не определена.

Кроме платежей за загрязнение окружающей среды, в качестве экономических механизмов управления воздействием на окружа­ющую среду используются штрафные санкции за сверхнорматив­ное воздействие на окружающую среду в результате аварий, вы­званных проявлением природных и антропогенных факторов экологической опасности. Определение ущерба, нанесенного ок­ружающей среде, базируется на специальных методиках, которые, к сожалению, утверждены только на уровне отдельных ведомств.