2. Система адміністративного права і його джерела

Адміністративне право як галузь права України – це цілісна система правових норм, що має чітку внутрішню організацію, побудову. Від адміністративного права, як галузі права України, слід відрізняти адміністративне законодавство, що є складовою частиною законодавства України. Якщо адміністративне право – це система правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері державного управління, то під адміністративним законодавством розуміють систему правових актів, в яких ці норми знаходять свій зовнішній вираз. Поняття адміністративного права як галузі права ширше поняття адміністративного законодавства.

В основі побудови системи адміністративного права є масштабність дії адміністративно-правових норм. Відповідно, виділяються норми, які дозволяють поєднати єдині основи публічного управління (загальне) і специфіку функціонування апарату управління в рамках окремих галузей чи сфер управління (особливе).

Система адміністративного права – це внутрішня єдність цієї галузі, яка відображає послідовне розміщення і взаємозв’язок її структурних елементів (частин) – підгалузей права і правових інститутів, що складаються із певних сукупностей однорідних норм.

Якщо брати до уваги предмет правового регулювання даної галузі, то, традиційно, можна розглядати її систему, як об’єднання її правових інститутів у загальну і особливу частини адміністративного права.

Загальна частина включає норми та принципи, що мають загальний характер для всієї системи публічного управління, для всіх його галузей і сфер. Це – адміністративно-правові норми , які закріплюють:

-          основні принципи адміністративного права та державного управління;

-          адміністративно-правовий статус суб’єктів адміністративного права (органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, державних службовців, підприємств, установ, організацій і громадян);

-          форми і методи здійснення управлінської діяльності (видання юридичних актів, переконання і примус тощо);

-          державну службу;

-          адміністративно-правові режими (надзвичайний, воєнного стану, митний);

-          відповідальність за вчинення адміністративних правопорушень та адміністративний примус;

-          порядок адміністративно-процесуальної діяльності;

-          порядок забезпечення законності в державному управлінні.

Особлива частина включає норми, які діють в масштабі галузей і сфер державного управління. Це – адміністративно-правові норми, які визначають організацію управління економічною, соціально-культурною, адміністративно-політичною сферами та окремими галузями суспільного життя держави.

Кожна із вказаних сфер державного управління регулюється як в цілому, так і по галузях. Наприклад, економічна сфера включає такі галузі управління: промисловість; сільське господарство і агропромисловий комплекс; капітальне будівництво і житлово-комунальне господарство; транспорт і дорожнє господарство; торгівля і зовнішні економічні зв’язки; зв’язок тощо.

Особлива частина адміністративного права конкретизує норми Загальної частини виходячи із специфічних умов їх застосування, наприклад, в рамках певної галузі державного управління.

Особливу частину складають норми, що регулюють:

-          управління економікою, промисловістю, агропромисловим комплексом;

-          управління в соціально-культурній галузі (освіта, наука тощо);

-          управління в сфері адміністративно-політичної діяльності (внутрішні справи, юстиція, зовнішні відносини);

-          міжгалузеве управління (статистика, стандартизація, ціноутворення).

Різноманітні управлінські відносини, що регулюються адміністративним правом, можна згрупувати в однорідні блоки. Йдеться про виділення певних груп адміністративно-правових норм за ознакою регулювання однорідних адміністративно-правових відносин, тобто правових інститутів. Так, в адміністративному праві виділяються такі правові інститути:

–суб’єкти адміністративного права,

–акти управління,

–адміністративна відповідальність,

–контроль і нагляд,

–державна служба,

–правовий статус громадян та ін.

Кожний такий правовий інститут може включати в себе одночасно норми як із Загальної так і з Особливої частини адміністративного права.

Норми вказаних адміністративно-правих інститутів регулюють відносини, які мають спільний характер для всіх напрямів управлінської діяльності. Разом з тим, норми адміністративного права групуються шляхом виділення норм, що регулюють відносини в певних сферах державного управління (наприклад, господарська, адміністративно-політична сфери), або в окремих його галузях (наприклад, промисловість, торгівля, охорона здоров’я).

Адміністративне право поділяється також на матеріальну і процесуальну частини.

Норми матеріального адміністративного права закріплюють систему органів виконавчої влади держави, їх компетенцію, структуру, а також права і обов’язки громадян, підприємств, установ, організацій, посадових осіб у сфері державного управління.

Процесуальні норми визначають порядок реалізації матеріальних норм, процедуру їх здійснення у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності. Процесуальні адміністративно-правові норми часто встановлюють порядок реалізації матеріальних норм не тільки адміністративного, а й інших галузей права (трудового, екологічного, фінансового та ін.).

В адміністративному праві немає єдиного універсального процесу, як це має місце в кримінальному та цивільному праві (кримінально-процесуальне та цивільно-процесуальне право). Адміністративний процес має дуже багато різновидів, що визначається широтою і розмаїттям суспільних відносин, які регулюються нормами адміністративного права. Наприклад, навіть у сфері вирішення індивідуальних справ, одна процедура встановлена стосовно надання житла, інша – щодо видачі дозволу на придбання мисливської рушниці, третя – для вирішення питання про прийом на навчання до навчальних закладів, четверта – для вирішення справ про адміністративні правопорушення. У той же час, і наведені вище і інші процеси мають певні спільні риси, що є підставою, на наш погляд, для виділення особливої галузі права – адміністративно-процесуального права і його кодифікації окремо від адміністративного права. У наш час ця точка зору має як своїх прихильників так і противників серед учених-юристів. Питання не вирішене, і поки що у багатьох джерелах адміністративного права містяться одночасно і матеріальні і процесуальні норми.

В окремих літературних джерелах інколи виділяють третю частину адміністративного права – Спеціальну. Спеціальна частина адміністративного права, на думку авторів, включає в себе норми, що регулюють адміністративно-правову діяльність суб’єктів управління конкретними сферами. Наприклад, адміністративна діяльність органів внутрішніх справ, адміністративна діяльність органів митного контролю тощо.

На нашу думку, Спеціальну частину складають процесуальні норми Особливої частини адміністративного права і виділення окремо Спеціальної частини є недоцільним.

Ми розглянули систему адміністративного права, тобто його внутрішню побудову і взаємозв’язки між окремими нормами, частинами та адміністративно-правовими інститутами. Тепер необхідно розглянути, які ж є конкретні форми вираження норм адміністративного права, тобто які є його джерела.

Джерела адміністративного права – це зовнішні форми встановлення і вираження адміністративно-правових норм – акти правотворчості державних органів та організацій, органів місцевого самоврядування, прийняті в межах їхньої компетенції, а також міжнародні угоди (договори) і міжнародно-правові акти, ратифіковані Україною

Джерелом адміністративного права є правотворчий акт вищезазначених суб’єктів, який містить адміністративно-правові норми, що регулюють виконавчо-розпорядчу діяльність.

Адміністративно-правових актів у чистому вигляді досить мало. Це, наприклад, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Кодекс адміністративного судочинства, Закон «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі».

Зрозуміло, якщо в правовому акті, поряд з нормами адміністративного права містяться норми інших галузей права (цивільного, кримінального та ін.), то для адміністративного права він буде джерелом у тій частині, яка наповнена адміністративно-правовими приписами.

Сьогодні до значення джерел права поступово наближаються рішення Конституційного Суду України. Щоправда, вони безпосередньо норм права не містять, але їх положення є підставами для встановлення, зміни чи припинення дії правових норм, у тому числі адміністративно-правових. Наприклад при скасуванні чи зміні правових актів ВРУ, Президента, КМУ, ВРАРК.

Норми адміністративного права містяться в різних за своїм походженням і значенням нормативних актах. Основою для класифікації джерел адміністративного права є їх юридична сила.

Головним джерелом адміністративного права є Конституція України, яка визначає основи суспільного ладу і політики держави, закріплює основні права, свободи і обов’язки громадян, регулює основні принципи організації і діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади держави. Проте, Конституція України не завжди може прямо регулювати суспільні відносини. Деякі конституційні норми передбачають прийняття окремих законів, що деталізуватимуть конституційні положення. Сьогодні це закони «Про громадянство», «Про звернення громадян», «Про КМУ», «Про місто-герой Київ», тощо.

На другому місці, за юридичною силою, є закони України. Вони, в свою чергу, поділяються на конституційні закони і закони, прийняті в порядку поточного законодавства. Конституційні закони, наявність яких передбачена Конституцією України, містять норми, які встановлюють систему органів виконавчої влади, принципи їх діяльності, визначають коло основних прав і обов’язків громадських організацій та громадян у сфері управління та ін. Наприклад, закони України “Про громадянство”, “Про місцеве самоврядування в Україні”.

Конституційні закони мають вищу юридичну силу і є, як і Конституція України, юридичною основою для поточного законодавства.

Закони, які приймаються в порядку поточного законодавства, регулюють різні сторони соціально-політичного, господарського, культурного життя країни. Вони деталізують і конкретизують основні положення Конституції України та конституційних законів. Такими є, наприклад, закони “Про основи містобудування”, “Про оперативно-розшукову діяльність”, “Про попереднє ув’язнення”.

Серед законів України особливе місце посідають комплексні закони, які називають кодексами. У кодексах зібрані за певними критеріями, узгоджені і розміщені у визначеному порядку правові норми, що регулюють окрему сферу чи галузь управління. Наприклад, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Повітряний кодекс, Митний кодекс та ін. Всього в Україні розроблено і прийнято 17 кодексів.

Наступними, за юридичною силою, нормативно-правовими актами є укази Президента України, Постанови Кабінету Міністрів України, різні положення, правила, інструкції, статути та інші документи, затверджені постановами Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України (наприклад, Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ). Вони містять значну кількість норм адміністративного права і регулюють окремі питання державного управління в господарській, соціально-культурній і адміністративно-політичній сферах державного управління.

Особлива роль, як джерелам адміністративного права, належить нормативно-правовим актам міністерств, державних комітетів, інших центральних відомств. Такими нормативними актами є накази, положення, інструкції, статути, правила, які містять адміністративно-правові норми, що регулюють суспільні відносини у відповідних галузях і сферах державного управління. Деякі з цих джерел містять норми адміністративного права, обов’язкові не лише для підвідомчих органів і посадових осіб, але й для інших органів, відомств, підприємств, установ, організацій і громадян. Наприклад, Інструкція МВС України щодо порядку придбання мисливської вогнепальної зброї тощо.

Значна кількість норм адміністративного права міститься в нормативних актах, що приймаються місцевими органами виконавчої влади (розпорядження голів МДА, накази керівників їх структурних підрозділів) і місцевого самоврядування України (рішення місцевих рад).

Окрему групу складають накази керівників державних об’єднань, підприємств, установ і організацій. Норми адміністративного права є в спільних актах управління, виданих державними і недержавними органами (наприклад, адміністрацією підприємства і професійними спілками, громадськими організаціями і т.д.).

Нормативні акти громадських організацій, якщо вони затверджені, або санкціоновані державними органами і містять правила, які регулюють будь-які сторони державного управління.

Окремим видом джерел є міжнародні угоди України, що ратифіковані ВРУ, оскільки вони є частиною законодавства України.  Наприклад, угода України і Польщі «Про правовий режим українсько-польського кордону, співпрацю та взаємодію у прикордонних питаннях».

На завершення висвітлення даного питання слід коротко зупинитися на проблемі систематизації адміністративного права.

Систематизація адміністративного законодавства – це впорядкування і вдосконалення чинних нормативно-правових актів шляхом їх опрацювання, перегляду і викладу в певному порядку у формі збірників (довідників)актів (предметних, системно-предметних, хронологічних) чи зведених кодифікованих актів.

 Систематизація здійснюється у двох формах: у вигляді інкорпорації та кодифікації.

Інкорпорація – це впорядкування нормативно-правового масиву, шляхом його опрацювання і викладу у вигляді хронологічних, предметних, алфавітних збірників. Інкорпорація передбачає зібрання окремих нормативних актів, витягів із них і розміщення їх у певній послідовності. Підставою інкорпорації є певний напрям діяльності, окреме питання чи коло споріднених питань. Наприклад, приватизація майна, земельна реформа тощо. Інкорпорація може проводитися будь-якими органами і носить неофіційний характер. Вона покликана полегшити користування нормативною базою різними категоріями громадян, у тому числі й неюристами.

Кодифікація – це складніша і досконаліша форма систематизації, яка передбачає переосмислення, творчу переробку і якісне поліпшення існуючого законодавства. Результатом виступає новий зведений акт кодифікованого типу (кодекс, статут, положення), який комплексно врегульовує окрему галузь суспільних відносин, відзначається логічною послідовністю, чіткістю структури.

Кодифікація означає не тільки зібрання нормативно-правового матеріалу та його розміщення у певному порядку, але й перегляд нормативних актів з метою усунення протиріч між ними, внесення змін до існуючих, створення нових і ліквідацію застарілих правових норм.

Кодифікація носить тільки офіційний характер. Кодекси – це є комплексні закони, які приймаються Верховною Радою України.

Консолідація – передбачає об’єднання виданих у різний час актів, що регулюють однорідні суспільні відносини в один зведений нормативний акт, але без зміни їх змісту.

У зв’язку з тим, що норми адміністративного права регулюють дуже широку і багатогранну сферу суспільних управлінських відносин, їх кількість дуже велика, переважає всі інші галузі права. Ця обставина викликає необхідність систематизації: інкорпорації, а де можливо, – і кодифікації адміністративно-правових норм. Проте, це неможливо зробити в одному нормативному документі. На сьогодні, ми можемо сказати, що адміністративне право кодифіковане лише частково. Прикладом є Кодекс України про адміністративні правопорушення, Повітряний, Митний кодекси та ін .

У науковій юридичній літературі піднімається питання про кодифікацію норм адміністративного права за його інститутами.

У сучасних умовах ведеться робота по підготовці нового Кодексу України про адміністративні правопорушення, розробляється Податковий кодекс. Назріла необхідність проведення в Україні адміністративної реформи, а це потребує докорінної зміни чинного адміністративного законодавства.

Таким чином, система адміністративного права складається з двох частин Загальної і Особливої. Норми Загальної частини регулюють питання, спільні для всіх галузей і сфер державного управління. Норми Особливої частини регулюють управлінські відносини в окремих галузях чи сферах суспільного життя.

Крім того, всі норми адміністративного права поділяють на матеріальні і процесуальні, групують в окремі правові інститути.

Щодо джерел адміністративного права, то слід сказати, що практично всі нормативно-правові акти, які приймаються чи видаються органами законодавчої та виконавчої влади держави, містять адміністративно-правові приписи. Найважливішими джерелами адміністративного права є Конституція та закони України, інші нормативно-правові акти Верховної Ради, Президента та Кабінету Міністрів України. Адміністративно-правові норми містяться в наказах і розпорядженнях міністрів, рішеннях місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, наказах та розпорядженнях адміністрацій підприємств, установ та організацій.

Надзвичайно велике число і розмаїття норм адміністративного права утруднює його систематизацію, унеможливлює його повну кодифікацію. Сьогодні адміністративне право лише частково кодифіковане (Кодекс України про адміністративні правопорушення, Митний, Водний, Повітряний кодекси та ін.). Пошуки вчених-юристів по вдосконаленню чинного адміністративного законодавства, його систематизації, у тому числі й кодифікації, продовжуються.