Тема 3: Адміністративне право як галузь права і як наука.

1. Поняття, предмет і метод адміністративного права. Взаємовідношення з іншими галузями права

Приступаючи до вивчення адміністративного права, насамперед необхідно визначитися з походженням та значенням термінів “адміністрація”, “адміністративний”. Походять вони від латинського слова administratio, що в перекладі, дослівно, означає “управління”, “діяльність по керівництву чим-небудь”. Звідси, адміністративне право, – це самостійна галузь права яка регулює однорідні суспільні відносини, здебільшого у сфері державного управління.

Під державним управлінням розуміють організуючу діяльність органів виконавчої влади, яка полягає в забезпеченні виконання законів та інших нормативно-правових актів усіма суб’єктами держави. Адміністративне право інколи називають «правом управління», або «управлінським правом», яке відрізняється від інших галузей права специфікою предмета регулювання, юридичною своєрідністю (особливим методом регулювання) та структурними особливостями (системою розташування нормативного матеріалу).

Адміністративне право створює певний правовий режим для здійснення управлінських функцій, що є найважливішою умовою впорядкованості сфери державного управління. Закріплення в юридичних нормах правил поведінки (що і як слід робити, від чого слід утриматися, що робити категорично заборонено тощо) надає управлінським відносинам юридичного характеру, перетворює неправові відносини на правові.

Суспільні відносини, врегульовані адміністративним правом, пов’язані з виконавчою і розпорядчою діяльністю держави. Адміністративне право чинить регулюючий вплив на такі суспільні відносини, які виникають, змінюються або припиняються безпосередньо в зв’язку із здійсненням задач і функцій державного управління, тобто з практичною діяльністю органів виконавчої влади держави по керівництву господарською, соціально-культурною і адміністративно-політичною сферами. Проте, деякі сторони діяльності органів виконавчої влади можуть регулюватися не тільки адміністративним правом, але й цивільним, трудовим, фінансовим, аграрним та іншими галузями права. Наприклад, набуваючи майно, орган виконавчої влади є лише стороною цивільно-правової угоди. Для визначення предмета адміністративного права необхідна ще одна умова, а саме: суспільні відносини, що підлягають його регулюючому впливові повинні виникати саме з приводу здійснення органами виконавчої влади не будь-яких функцій, а тільки виконавчих і розпорядчих, тобто управлінських.

Характеризуючи предмет регулювання адміністративного права, необхідно зупинитися на видах управлінських відносин, які до нього входять.

Управлінські відносини, що входять до предмета адміністративного права можна поділити за суб’єктним складом. Це:

• а) управлінські відносини між різними органами виконавчої влади по вертикалі, тобто коли один із них організаційно підпорядкований іншому (між вищестоящими і нижчестоящими органами). Наприклад, МВС України і окремі його структурні підрозділи, територіальні органи внутрішніх справ. Це є відносини субординації, підпорядкованості;

• б) управлінські відносини між непідпорядкованими один одному органами виконавчої влади (наприклад, між окремими міністерствами, УМВС України різних областей). Це так звані відносини узгодження, координації;

• в) відносини між територіальними органами виконавчої влади та підприємствами, установами, організаціями місцевого підпорядкування;

• г) відносини між органами виконавчої влади держави і недержавними організаціями (колективними, приватними, громадськими та ін.);

• д) відносини між органами виконавчої влади держави і громадянами.

В усіх цих відносинах однією із сторін завжди є орган виконавчої влади, або уповноважена ним посадова особа, який здійснює від імені держави покладені на нього відповідні функції і наділений з цією метою владними повноваженнями.

Окреслюючи коло суспільних відносин, що регулюються адміністративним правом, необхідно врахувати два моменти: ці відносини виникають не тільки в зв’язку із здійсненням виконавчої і розпорядчої діяльності органами виконавчої влади, але і з приводу практичної реалізації їх функцій.

Слід сказати також, що не будь-які суспільні відносини у сфері державного управління, діяльності його органів регулюються нормами адміністративного права. Для управлінських суспільних відносин, що є предметом регулювання адміністративного права, характерне те, що в них, від імені держави, виступає компетентний суб’єкт виконавчої влади (орган, посадова особа), причому саме з метою виконання законів держави.

Разом з тим, слід зазначити, що вищевказаний пріоритет управлінських відносин був виправданий лише для правового регулювання радянського періоду, оскільки тоді управління з боку держави, дійсно, домінувало фактично у всіх сферах суспільного розвитку. Нині ситуація кардинально змінилася: сфера управлінських відносин істотно звузилася. Хоча ця обставина ще недостатньо враховується представниками пострадянської теорії адміністративного права.

Оцінюючи сукупність суспільних відносин, що підлягають регулюванню адміністративним правом, необхідно мати на увазі наступне.  У сфері регулювання адміністративного права перебуває весь спектр відносин, що формуються в ході діяльності органів виконавчої влади щодо реалізації покладених на них завдань і функцій держави. При цьому пріоритети у діяльності органів виконавчої влади в сучасних умовах суттєво змінилися. Зокрема, перехід до ринкових відносин в економіці України вплинув і на зміст державного управління у цій сфері. Якщо у справі охорони громадського порядку і безпеки та в окремих напрямках адміністративно-політичної діяльності державно-владний вплив посилюється, то економіка потребує більшої незалежності від держави й активнішого використання відповідних важелів ринкової саморегуляції.

Сама державно-управлінська діяльність має перетворюватися з переважно владно-розпорядчої щодо людини на діяльність, що головним чином забезпечує пріоритет прав особи у її відносинах з державою і зорієнтована на надання громадянам адміністративних (управлінських) послуг.

Водночас необхідно посилити адміністративно-правовий захист прав і свобод громадян, а також запровадити повноцінну адміністративну юстицію в Україні.

Певна річ, традиційною складовою цієї галузі права є інститут адміністративного примусу, в тому числі адміністративної відповідальності – засобу державного примусу, який використовується для припинення і попередження неправомірних діянь фізичних і юридичних осіб.

Розглядаючи суспільні відносини, що є предметом адміністративно-правового регулювання, не можна обійти увагою коло можливих учасників цих відносин, щодо яких норми адміністративного права закріплюють права і обов’язки, а також встановлюють заходи юридичної відповідальності.

Отже, до предмета адміністративного права входять групи однорідних суспільних відносин, що формуються:

-          у ході державного управління економічною, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами, а також реалізації повноважень виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого самоврядування, громадським організаціям та деяким іншим недержавним інституціям;

-          у ході діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, щодо забезпечення реалізації та захисту в адміністративному порядку прав і свобод громадян, надання їм, а також юридичним особам різноманітних адміністративних (управлінських) послуг;

-          у процесі внутрішньої організації та діяльності апаратів усіх державних органів, адміністрацій державних підприємств, установ, організацій, а також у зв΄язку з проходженням державної служби або служби в органах місцевого самоврядування;

-          у зв΄язку з реалізацією юрисдикції адміністративних судів і поновлення порушених прав громадян та інших суб’єктів адміністративного права;

-          у ході застосування заходів адміністративного примусу, включаючи адміністративну відповідальність, щодо фізичних і юридичних осіб.

Отже, значна частка даних суспільних відносин є справді управлінською. Проте, управлінські відносини не домінують у змісті предмета адміністративного права. Адже не можна вважати державно-управлінською (владно-організуючим впливом на суспільні відносини) багатоманітну діяльність органів виконавчої влади щодо:

-          розгляду і вирішення індивідуальних справ щодо приватних (фізичних і юридичних) осіб, у тому числі прийняття індивідуальних зобов’язуючих рішень щодо цих осіб у процесі вирішення різних публічних господарських справ (наприклад , будівництво шляхів, енергетичних мереж, відведення земель для будь-яких загальнодержавних потреб тощо);

-          надання різноманітних адміністративних послуг у вигляді дозвільно-ліцензійних, реєстраційних та інших подібних дій;

-          захисту порушених прав і свобод громадян (адміністративний розгляд скарг і судочинство в адміністративних судах);

-          застосування до осіб заходів адміністративного примусу.

Отже, управлінські відносини не можна вважати ключовою характеристикою предмета адміністративного права.

Більше того, із поділом державної влади на законодавчу, виконавчу і судову та запровадженням в Україні місцевого самоврядування управління здійснюється не тільки державними органами виконавчої влади, а й органами місцевого самоврядування. Це, так зване, управління у сфері місцевого самоврядування (самоврядне управління).

Причому, як державному, так і самоврядному управлінню притаманні такі суттєві ознаки, як публічність, організаційна спрямованість, визначеність у законі меж діяльності. Ці сфери управління відрізняються лише за суб’єктами та – частково – конкретними джерелами їх правового регулювання. Водночас, вони стосуються інтересів громадян, спрямованих на реалізацію та захист їх прав і свобод, створення умов для виконання ними своїх обов’язків.

Враховуючи однорідність суспільних відносин, що складаються у сферах державного і самоврядного управління, ці відносини, природно, однаковою мірою підлягають регулюванню саме адміністративним правом.

Отже, адміністративне право – це система правових норм, які регулюють суспільні відносини, що формуються під час забезпечення органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а також у процесі державного і самоврядного управління в економічній, соціально-гуманітарній та адміністративно-політичній сферах.

Окремі вчені відносять до предмета адміністративного права ще й адміністративну юстицію, проте на сьогодні це вже предмет адміністративного процесу.

Крім того, норми адміністративного права, визначаючи міру поведінки особи, встановлюючи її межі, створюють правоохоронний режим, виконують функцію боротьби з адміністративними правопорушеннями.

Таким чином, ми окреслили предмет адміністративного права, тобто відповіли на питання, що підлягає адміністративно-правовому регулюванню.

Як же практично здійснюється це регулювання? Які його особливості? На ці питання відповідь дає поняття “метод правового регулювання”.

Юридична відмінність адміністративного права від інших галузей права – особливий адміністративно-правовий метод регулювання, зумовлений специфікою державного управління та інших видів юридично-владної діяльності, що здійснюється органами виконавчої влади держави.

Адміністративно-правовий метод регулювання – це сукупність загальних і спеціальних засобів і способів (прийомів), які застосовуються органами виконавчої влади держави для забезпечення регулюючого впливу норм адміністративного права на суспільні відносини.

В адміністративному праві використовуються способи регулювання, що властиві обом загальним методам правового регулювання – імперативному та диспозитивному.

Такими є:

- приписи («позитивні зобов’язання»), тобто покладення обов’язку здійснити відповідні дії в умовах, що передбачені адміністративно-правовою нормою. Приписи використовують в різних формах, а саме: встановлення відповідних дій, порядок їх здійснення, забезпечення виконання обов’язків. За допомогою приписів встановлюються також завдання, функції та повноваження органів виконавчої влади, інших суб’єктів.

Наприклад, компетенція податківців щодо здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, надходженням податків (вчасно, у повному розмірі); порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення; матеріально-технічне забезпечення діяльності МДА.

- заборони, тобто покладення на суб’єкта правових відносин прямих обов’язків утримуватися від вчинення в умовах, передбачених нормою, тих чи інших дій або утримуватись від них на свій розсуд.

Наприклад, заборона на здійснення певних видів підприємницької діяльності; заборона переміщувати через митний кордон певних товарів; правила дорожнього руху заборонного характеру.

Право вводити заборони на свій розсуд надається органам виконавчої влади (наприклад, в умовах надзвичайного стану).

-                дозволи – надання можливості вчинити певні дії або ж утриматися від їх вчинення на свій розсуд. Надання дозволів у демократичному суспільстві  має застосовуватися переважно, оскільки це гарантія реалізації прав і свобод людини.

Якщо в адміністративно-правовому регулюванні компетенції органів виконавчої  влади, посадових осіб застосовується принцип загальних заборон (дозволено те, що передбачено законом), то в регулюванні статусу громадян має бути якнайповніше використаний принцип загальних дозволів.

Проте, кожна галузь права, в якості основного, вибирає один із наведених засобів, не відмовляючись від використання й інших, щоправда, у меншій мірі. Так, наприклад, для цивільно-правового регулювання характерне використання дозволів, для адміністративно-правового – приписів і т.д.

Розглянемо тепер, які ж є особливості адміністративно-правового регулювання.

По-перше, адміністративно-правове регулювання передбачає нерівність волі сторін: волевиявлення суб’єкта домінує над волевиявленням об’єкта управління (проте, є приклади і рівноправності сторін, між ОВВ одного рівня).

По-друге, суб’єкт управління, як правило, наділений державно-владними повноваженнями щодо об’єкта управління.

По-третє, суб’єкт управління, як правило, має право видавати юридично-владні приписи, які зобов’язаний виконувати об’єкт управління.

По-четверте, адміністративно-правові відносини – це односторонні відносини, тобто коли право на стороні суб’єкта, а обов’язок – на стороні об’єкта управління ( чи навпаки). Проте це не звільняє суб’єкта управління від обов’язку діяти згідно з приписами чинного законодавства.

Для адміністративно-правового регулювання притаманна не тільки нерівність сторін. Зокрема, в регулюванні управлінських відносин між органами виконавчої влади та у внутрішній організації цих органів широко використовується такий спеціальний спосіб правового регулювання, як встановлення субординації. Він необхідний для організації управлінського процес, визначення співпідпорядкованості суб’єктів адміністративно-правових відносин, та закріплює між керованим об’єктом та керуючим суб’єктом стан підлеглості.

Спосіб встановлення координації полягає в закріпленні можливостей узгодження управлінських дій між кількома органами одного структурного рівня для досягнення загальної мети. Цей спосіб використовується переважно в регулюванні суспільних відносин, учасники яких знаходяться на одному організаційно-правовому рівні. Між цими органами відсутні субординаційні відносини, вони вільні у засобах виконання управлінських функцій, формулюванні мети та постановці завдань.

Спосіб встановлення реординації полягає в наданні керованому об’єкту, зокрема, права вимагати від керуючого суб’єкта створення необхідних для його діяльності умов (матеріальних, організаційних, юридичних). Наприклад, при відкритті нового структурного підрозділу ОВВ, його керівник вправі вимагати від вищестоящої інстанції підтримки в організаційно-штатному, матеріально-технічному забезпеченні. Або, при наявності документів про вихід на пенсію, громадянин вправі вимагати видачі пенсійного посвідчення і призначення пенсії.

Якраз в даному випадку можна говорити про використання реординації у відносинах пов’язаних із реалізацією громадянами їх прав і законних інтересів, суть якої полягає в тому, що:

А) з одного боку, громадянам як підвладним об’єктам надаються права вимагати від суб’єктів влади належної поведінки щодо реалізації прав і свобод громадян (це – ознака диспозитивного методу);

Б) з іншого на зазначених суб’єктів законом покладаються чіткі обов’язки щодо неухильного виконання вищезгаданих вимог з боку громадян (це – ознака імперативного методу).

Водночас забезпечується суворий режим дотримання суб’єктами виконавчої влади взятих на себе обов’язків за допомогою засобів адміністративного оскарження їхніх актів і дій та судового захисту порушених цими актами або діями прав і свобод громадян.

 Таким чином, поряд із переважним застосуванням рис імперативного методу в адміністративно-правовому регулюванні суспільних відносин не виключається використання окремих елементів диспозитивного методу. Зокрема, при укладанні різних форм адміністративного договору в управлінських відносинах. Під адміністративним договором треба розуміти дво- або багатосторонню угоду між суб’єктами управлінських відносин з приводу форм і засобів спільної реалізації покладених на них повноважень (прав і обов’язків).

З огляду на це, сучасна трансформація методу адміністративного права засвідчує його змішану природу, тобто органічне поєднання в ньому типових ознак як імперативного, так і диспозитивного методів правового регулювання.

Переконливою ілюстрацією зміни правового становища сторін в результаті трансформації методу є надання ОВВ адміністративних (управлінських) послуг громадянам і юридичним особам. При цьому, саме держава виконує обов’язки перед приватними особами, а не навпаки. Отже, сторони правовідносин такі ж як і в державному управлінні, а зміст кардинально інший.

 

Взаємозв’язок з іншими галузями.

Адміністративне право тісно пов’язане з багатьма іншими галузями права. Спільно з ними воно чинить регулюючий вплив на однорідні суспільні відносини.

Найтісніший зв’язок адміністративного права з конституційним правом. Конституційне право – це провідна галузь права, яка закріплює правові основи організації державного управління. Норми конституційного права визначають основні принципи організації і діяльності органів виконавчої влади, їх місце в механізмі державного апарату; закріплюють основні ланки їх системи, порядок формування та основи компетенції вищого, центральних і місцевих органів, регламентують взаємовідносини органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування, суду, прокуратури; закріплюють основні обов’язки і права громадян, у тому числі і у сфері державного управління; встановлюють систему конституційного контролю за діяльністю органів виконавчої влади держави і т.д.

Конституція України є найважливішим джерелом адміністративного права. Норми ж адміністративного права деталізують, конкретизують загальні положення конституційного права стосовно системи виконавчої влади і регулюють на цій основі практичну діяльність її органів, визначають їх компетенцію, закріплюють права і обов’язки громадян у сфері державного управління, забезпечують їх практичну реалізацію адміністративно-правовими засобами, включаючи охорону і захист їх від протиправних посягань. Таким чином, ряд практичних сторін державного управління охоплюється одночасно конституційним і адміністративним правом при пріоритеті норм конституційного права, відмінність між ними полягає інколи лише в обсязі регулювання (загальне і детальне).

Цивільне право регулює переважно майнові відносини. Однак, частина майнових відносин регулюється нормами адміністративного права (наприклад, питання щодо перерозподілу державного майна). В окремих випадках захист цивільних прав здійснюється в адміністративному порядку (ст.6 Цивільного кодексу України). Розмежування між нормами цих галузей права проводиться з урахуванням особливостей цивільно-правового (рівності сторін) і адміністративно-правового (нерівності сторін) регулювання, так як за предметом регулювання таке розмежування не завжди можливе. У той же час не можна застосовувати цивільні правові норми для врегулювання майнових відносин між суб’єктами, один з яких знаходиться в адміністративній підпорядкованості щодо іншого.

Зв’язок адміністративного і цивільного права проявляється і в інших випадках. Так, господарські договори між підприємствами укладаються на основі планів виробництва, тобто адміністративних актів управління. Органи виконавчої влади визначають для сторін майнових відносин певні параметри їх діяльності (державні стандарти, технічні умови і т.д.). На основі актів органів виконавчої влади виникають цивільно-правові відносини за участю громадян (наприклад, виконання будівельних робіт приватною фірмою на державне замовлення; договір найму житла укладається за наявності ордера на дане житло, який видається компетентним органом виконавчої влади чи місцевого самоврядування).

Органи виконавчої влади фактично реалізують у своїй діяльності основні повноваження держави – власника загальнодержавної власності (право володіння, користування і розпорядження), не будучи при цьому юридичною особою – основною фігурою цивільно-правового регулювання. Якщо орган виконавчої влади використовує права юридичної особи, то він втрачає при цьому властивості владного суб’єкта держави і стає звичайним учасником майнових відносин, які регулюються нормами цивільного права.

Трудове право також має багато спільних точок дотику з адміністративним правом. Трудові відносини – основний предмет трудового права, виникають, як правило, на підставі односторонніх владних волевиявлень відповідних органів управління (наказ про зарахування на роботу). Значна кількість трудових прав громадян реалізується при допомозі юридичних актів управління: наприклад, для одержання відпустки, заробітної плати, вихідної допомоги необхідно видати адміністративний акт – наказ. Адміністративне право регулює відносини державної служби, відносини між адміністрацією підприємств, установ, організацій та професійними спілками з питань організації виробництва і праці. Адміністративне право закріплює основні організаційні форми участі працюючих в управлінні виробництвом.

Адміністративне право тісно пов’язане з фінансовим правом. Фінансові відносини регулюються адміністративними правовими засобами (приписами), а фінансова діяльність являє собою підвид діяльності виконавчого і розпорядчого характеру. Організація роботи фінансових органів відноситься до предмета адміністративного права, а кредитні, бюджетні, податкові та інші відносини – до предмета фінансового права. Інакше кажучи, адміністративне право, переважно, регулює управлінські відносини у сфері фінансів, а фінансове право – самі фінансові відносини, як особливий різновид економічних відносин, щодо утворення, розподілу і використання фондів фінансових коштів держави.

Очевидний зв’язок адміністративного права з земельним правом, яке має своїм предметом земельні відносини, але в значній мірі використовує адміністративно-правові засоби регулювання. Держава, в особі уповноважених органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування вирішує основні питання організації землекористування, розпоряджається землею, як об’єктом права власності народу, охороняє її, переважно, адміністративно-правовими засобами. Виникають земельні відносини, як правило, на основі адміністративних актів.

Адміністративне право пов’язане і з кримінальним правом. Так, адміністративне право включає в себе численні заборони, порушення яких, у певних випадках, тягне за собою кримінальну відповідальність. Крім того, ряд статей кримінального права має адміністративну преюдицію. Тобто, за певні правопорушення передбачена кримінальна відповідальність, якщо попередньо до правопорушника застосовувалися засоби адміністративного впливу за такі ж або аналогічні правопорушення. Деякі з правопорушень знаходяться на межі зі злочином і тому, щоб дати правильну їх класифікацію, необхідно взаємопов’язувати відповідні норми адміністративного і кримінального права.

Зв’язок кримінального права з адміністративним проявляється також у тому, що кримінальне право передбачає відповідальність за вчинення службових злочинів.

Щодо зв’язку адміністративного права з екологічним, аграрним, господарським, митним, податковим, банківським, підприємницьким та іншими галузями права, то тут основне те, що суспільні відносини в цих галузях врегульовані правовими нормами відповідних галузей права, а правопорушення, які вчиняються у цих сферах, тягнуть за собою адміністративну відповідальність. Робота державних службовців у даних сферах також регулюється адміністративним правом. Прийняття правових актів, що регулюють дані сфери діяльності є роботою державної виконавчої влади.

У цілому ж, зважаючи на те, що основу предмета адміністративного права утворюють відносини, що складаються у зв΄язку з організацією виконання законів органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, практично не може існувати галузі права, яка б не була так чи інакше пов’язана з адміністративним правом.