2. Рациональное пользование и охрана недр в пределах лицензируемых участков и территории

Задачей государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности. Государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр осуществляется органами государственного геологического контроля и органами государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами. Полномочия органов государственного геологического контроля, права, обязанности и порядок их работы определяются положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации.

Основными требованиями по рациональному и безопасному недропользованию, в соответствии со ст.32 ФЗ РФ “О недрах”, являются:

1. соблюдение установленного порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;

2. обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр;

3. проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

4. проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5. обеспечение наиболее полного извлечения из недр и учета запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;

6. охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;

7. предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод;

8. соблюдение порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

9. предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение порядка использования этих площадей в иных целях;

10. предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения.

3. Порядок лицензирования пользования недрами

Лицензия на недропользование, в соответствии со ст.11 ФЗ РФ “О недрах” – это документ, удостоверяющий право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Лицензия на пользование участком недр представляет собой установленной формы бланк с Государственным гербом РФ, может содержать договорные условия недропользования, другие приложения, являющиеся неотъемлемой частью лицензии и определяющие условия пользования недрами.

Основным нормативным правовым актом, регулирующим общественные отношения по лицензированию хозяйственной деятельности в Российской Федерации, является Федеральный закон РФ “ О лицензировании отдельных видов деятельности”. Однако отношения по лицензированию недропользования он опосредует лишь в самом общем виде. Федеральный закон РФ “О недрах” в статье 11 указывает, что лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых, использованию отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использованию недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образованию особо охраняемых геологических объектов, сбору минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. Тем самым косвенным образом подтверждая, что перечисленные виды недропользования подлежат лицензированию.

Намного более детально вопросы лицензирования отдельных видов недропользования урегулированы в подзаконных актах, в том числе и ведомств, осуществляющих контроль за рациональным использованием ресурсов недр. Положение о порядке лицензирования пользования недрами 1992г. устанавливает перечень видов недропользования, не требующих получения лицензии. К ним относятся: региональные геолого-геофизические работы, геологическая съемка, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга природной среды, контролю за режимом подземных вод, а также иных работ, проводимых без существенного нарушения целостности недр. Разрешение на проведение таких работ выдает федеральный орган управления государственным фондом недр или его территориальный орган, а условия их проведения согласовываются исполнителями работ с органами местного самоуправления. Получение лицензии не требуется на пользование недрами для строительства и эксплуатации зданий и сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, если их фундаменты или подземные части расположены на глубине до пяти метров, коммуникаций электро- газо- тепло-водоснабжения и канализации, транспортных тоннелей и сооружений метрополитена, трубопроводов, оросительных и судоходных каналов. Пользование недрами для указанных целей осуществляется на основании регистрации проводимых работ и объектов в органах государственного горного надзора.

В соответствии с видами недропользования, установленными ФЗ РФ “ О недрах”, лицензии установленного образца выдаются для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых объектов. Постановление Правительства РФ от 11 апреля 2000г. № 326 конкретизирует перечень видов работ, лицензирование которых осуществляется органами государственного горного и промышленного надзора России.

Лицензия на геологическое изучение недр удостоверяет право ведения поиска и оценки месторождений полезных ископаемых и объектов, используемых для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Лицензия на разведку месторождений полезных ископаемых отдельно не предоставляется, право на разведку недр предусматривается в лицензии на их добычу. Такая лицензия дает право на изучение ресурсов недр, указанных в лицензии, и не предоставляет ее владельцу преимущественного права на получение лицензии на право их добычи.

Лицензия на добычу ресурсов недр предоставляет право на разведку и разработку месторождений полезных ископаемых, а также на переработку отходов горнодобывающих и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не предусмотрено в лицензии. Переработка отходов горнодобывающих и связанных с ним перерабатывающих производств может осуществляться по самостоятельной лицензии, предоставляемой владельцу лицензии на право добычи полезных ископаемых, либо иному недропользователю. Лицензия на добычу ресурсов может предоставляться как на разведку и разработку всего месторождения полезных ископаемых, так и его части. Владелец такой лицензии вправе проводить в пределах предоставленного ему горного отвода работы по геологическому изучению недр, связанному с осуществляемой добычей, без дополнительной лицензии, но с согласованием условий изучения недр с органами государственного санитарного, горного надзора и государственного экологического контроля.

Допускается одновременное предоставление нескольких лицензий на право добычи полезных ископаемых по группе близко расположенных месторождений одному заявителю, если экономически рентабельной является только общая разработка указанных месторождений одним предприятием. Лицензии на недропользование могут предоставляться как по одному из видов пользования недрами, так и по нескольким (поиск, разведка, добыча ресурсов недр). Такая лицензия называется совмещенной. При этом добыча полезных ископаемых может производиться как в ходе геологического изучения, так и после его завершения. Совмещенные лицензии могут предоставляться на условиях предпринимательского риска. Заключаемые в этом случае формы договорных отношений закрепляются в лицензии.

Лицензия на право строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, удостоверяет право ее владельца на использование определенных участков недр для подземного хранения нефти, газа, захоронения вредных, радиоактивных веществ и отходов производства, сброса сточных вод, а также для размещения подземных объектов и в иных целях.

Лицензия на право образования особо охраняемых объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, лечебно-оздоровительное и иное назначение, удостоверяет право на открытие научных и учебных полигонов, геологических заповедников, выделение памятников природы, использование в научных, лечебно-оздоровительных или коммерческих целях пещер и иных природных подземных полостей. Предоставление таких лицензий осуществляется после принятия соответствующими органами власти решений, определяющих статус выделенных участков недр.

Пользование недрами невозможно без использования земельного участка. Поэтому для получения лицензии на пользование недрами необходимо предварительное согласие на отвод земельного участка в целях недропользования, даваемое органом управления земельными ресурсами, либо собственником земельного участка. Предоставление лицензий на право пользования недрами осуществляется одновременно с предоставлением права на пользование соответствующими земельными участками. Получение земельных участков во временное пользование или их изъятие, а также отношения между недропользователями и собственниками земельных участков осуществляется в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации. Плата за земельные участки устанавливается в соответствии с Законом РФ “О плате за землю” и другими нормативными актами Российской Федерации и ее субъектов.

В целях рационального и безопасного использования недр должны учитываться интересы не только собственников земельных участков, но и государства как собственника недр. Для предоставления в пользование земель, расположенных над месторождениями полезных ископаемых, необходимо согласование условий землепользования с федеральными органами управления государственным фондом недр и государственного горного надзора или их территориальными органами. Порядок и условия такого согласования предусмотрены “Положением о порядке выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых”. Порядок выдачи разрешений на застройку площадей залегания подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, установленный указанным Положением, обязателен для исполнения всеми организациями, осуществляющими проектирование, строительство населенных пунктов, хозяйственных объектов на территории России и в пределах континентального шельфа РФ, а также при застройке земельных участков для садоводства, животноводства, дачного, жилищного и фермерского строительства.

Застройка площадей залегания полезных ископаемых, размещение в местах залегания подземных сооружений допускается при обеспечении возможности извлечения полезных ископаемых или при наличии экономической целесообразности застройки. В проектах на строительство объектов должны быть предусмотрены меры охраны окружающей среды в соответствии с действующими нормативными актами. При застройке площадей залегания радиоактивных полезных ископаемых необходима разработка санитарно-защитных мероприятий.

Орган, выдающий лицензию на недропользование, определяется основаниями возникновения права пользования недрами. Лицензии на недропользование выдаются:

1. Федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом совместно с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации – в целях использования участков недр, расположенных на территориях субъектов Федерации для разведки и добычи полезных ископаемых, геологического изучения и добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения или технологических нужд промышленности, строительства и эксплуатации подземных нефте- и газохранилищ, захоронения отходов, создания особо охраняемых геологических объектов и при реализации соглашений о разделе продукции. Этими же органами выдается лицензия оператору – лицу, осуществляющему краткосрочное (сроком до 1 года) недропользование на участке недр, право пользования которым было досрочно прекращено.

2. Федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом совместно с органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом государственного горного надзора или его территориальным органом – для использования недр в целях строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

3. Федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом – для использования участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации для различных видов недропользования и при реализации соглашений о разделе продукции.

Лицензии для пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, а также участками недр местного значения, используемыми для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, предоставляются в порядке, установленном органами представительной власти субъектов РФ.

В соответствии с ФЗ РФ “О промышленной безопасности опасных производственных объектов”, ФЗ РФ “О лицензировании отдельных видов деятельности”, “Положением о порядке выдачи специальных разрешений (лицензий) на виды деятельности, связанные с повышенной опасностью промышленных производств (объектов) и работ, а также с обеспечением безопасности при пользовании недрами”, утвержденного Постановлением Госгортехнадзора России от 03 июля 1993 № 20 лицензии за отдельные виды деятельности, связанные с повышенной опасностью при пользовании недрами выдаются Государственным горным и промышленным надзором России.

Порядок выдачи и оформления лицензий устанавливается Госгортехнадзором России.

Лицензия, оформляющая право пользования участком недр, расположенным на территории Российской Федерации, либо в пределах внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации должна содержать:

1. данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, ее предоставивших, а также основание предоставления лицензии;

2. данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;

3. указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование;

4. указание границ земельного отвода или акватории, выделенных для недропользования;

5. сроки действия лицензии и сроки начала работ;

6. условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями;

7. уровень добычи минерального сырья, право собственности на него;

8. соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами;

9. условия выполнения установленных требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ;

10. порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.

Лицензия на пользование недрами на условиях соглашений о разделе продукции должна содержать данные и условия, предусмотренные таким соглашением.

Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

Лицензирование использования участков недр в пределах внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации имеет особенности, определяемые спецификой правового режима морских пространств. При предоставлении лицензии на право пользования недрами, неживыми природными ресурсами континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации определяется площадь морского дна (границы геологического или горного отводов) с указанием координат ее границ, в пределах которых разрешается деятельность, указанная в лицензии. Такая лицензия предоставляется одновременно с правом на пользование акваторией, в пределах которой осуществляет свою деятельность владелец лицензии. В лицензии на право пользования недрами континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации должен учитываться специальный режим ведения работ, который согласовывается с органами, обеспечивающими охрану государственной границы Российской Федерации, регулирующими судоходство, рыбный и иной промысел, экологическую безопасность и другими органами. Лицензия на право пользования недрами континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации может включать дополнительные требования в отношении создания и эксплуатации искусственных островов, установок и сооружений в районе действия лицензии или прилегающих к нему участков, необходимых для осуществления недропользования, предусмотренного лицензией.

Пользование участками недр без лицензии не допускается. Убытки, причиненные при безлицензионном недропользовании подлежат возмещению. Для определения их размеров и обеспечения взыскания территориальными органами Министерства природных ресурсов и Госналогслужбы России с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при установлении фактов пользования ресурсами недр без лицензии составляется акт. В нем указывается срок безлицензионного пользования недрами, объемы извлеченных полезных ископаемых и расчетная сумма убытка бюджетов всех уровней за этот период. Размеров убытков, причиненных государству в результате самовольного недропользования определяются исходя из максимальных уровней платежей за пользование недрами, установленных Постановлением Правительства РФ “Об утверждении Положения о порядке и условиях взимания платежей за право на пользование недрами, акваторией и участками морского дна”. Предприятию, осуществляющему недропользование без лицензии, территориальным органом Министерства природных ресурсов России выдается предписание о приостановлении незаконной деятельности, а материалы о нарушении передаются в правоохранительные и судебные органы. Взыскание убытков, причиненных самовольным недропользованием производится налоговыми органами в бесспорном порядке по решению суда. Взысканные суммы распределяются между бюджетами различных уровней в соответствии со ст.42 ФЗ РФ “О недрах”.

Предоставление недропользователю горного отвода является следующим, после получения лицензии, этапом регулирования отношений по использованию недр. Предоставление горных отводов осуществляется в соответствии с “Инструкцией о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений”. Инструкция устанавливает единый порядок предоставления горных отводов и определения их границ при предоставлении лицензии на пользование недрами для разработки месторождений нефти, газа, газоконденсата и теплоэнергетических вод, а также строительства и эксплуатации подземных хранилищ газа и продуктов переработки углеводородов. При предоставлении недропользователю лицензии на право пользования участком недр устанавливаются предварительные границы горного отвода по согласованию с органами Госгортехнадзора России. Уточненные границы горного отвода устанавливаются после рассмотрения проекта разработки месторождения полезных ископаемых, прошедшего согласование, экспертизу и утверждение. Горноотводный акт, удостоверяющий уточненные границы горного отвода, выдается органами Госгортехнадзора России на основании проекта, предоставленного недропользователем. Решение органа Госгортехнадзора по установлению уточненных границ горного отвода может быть обжаловано недропользователем в Госгортехнадзор России или в суд (арбитражный суд). Проекты горных отводов вправе составлять только организации, имеющие лицензию на составление проектной документации разработки месторождений полезных ископаемых. Документы, удостоверяющие уточненные границы горного отвода, определяют его пространственное положение в плане и включаются в пакет лицензионных документов, являясь их неотъемлемой частью. Разработка месторождений полезных ископаемых, осуществляемая без документов, определяющих границы горного отвода или за его пределами не допускается.

Границы горного отвода устанавливаются в целях: обеспечения рационального и безопасного использования недр при разработке месторождений нефти, газа, теплоэнергетических вод, а также водоносных структур, соляных пластов или иных непроницаемых геологических образований, при их использовании для создания хранилищ; охраны окружающей среды от вредного влияния работ по добыче нефти, газа, теплоэнергетических вод или при эксплуатации подземных хранилищ газа и продуктов переработки углеводородов; защиты интересов недропользователей и государства.

При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождений нефти, газа или теплоэнергетических вод, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с геологическим изучением и использованием недр.

Предоставление участков недр в пользование для разведки и добычи полезных ископаемых осуществляется на основе конкурсов и аукционов за исключением случаев, когда месторождение полезных ископаемых открыто самим недропользователем. Кроме этого, законодатель предоставляет право субъектам Российской Федерации самостоятельно устанавливать основания возникновения и порядок реализации права недропользования в отношении участков недр местного значения и участков, содержащих общераспространенные полезные ископаемые. Все иные права пользования ресурсами недр, не связанные с их добычей (изучение недр, использование в качестве подземных хранилищ, образования особо охраняемых геологических объектов и др.) предоставляются без проведения конкурсов и аукционов, на основании решения уполномоченного государственного органа. Конкурсная (аукционная) основа предоставления права разведки и добычи ресурсов недр, существенно уменьшается возможность монополизации недропользования отдельными пользователями недр.

Основные требования к порядку проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами устанавливаются статьей 13.1 ФЗ РФ “О недрах”. В соответствии с ней решение о проведении конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, определение условий их проведения в отношении участка недр (группы участков), а также решение об утверждении результатов таких конкурсов или аукционов принимается органами, предоставляющими право пользования участками недр.

Победителем конкурса считается лицо, предложившее наилучшие условия использования недр. Условиями конкурсов могут являться величины объемов и сроков работ по поиску, оценке и разведке ресурсов недр, темпы освоения месторождения полезных ископаемых, включая сроки строительства горнодобывающих предприятий и выхода их на проектную мощность, степень извлечения полезных ископаемых из недр (рациональность недропользования), требования к безопасности недропользования и охране окружающей среды, разовые и регулярные платежи за пользование недрами, вклад в социально-экономическое развитие территорий субъектов Федерации, порядок и квоты найма местной рабочей силы и другие.

В отличие от конкурса победителем аукциона считается лицо, предложившее максимальную цену за объект, выставленный на аукцион. Поэтому основными критериями для выявления победителя при проведении конкурса на право пользования участком недр являются научно-технический уровень программ геологического изучения и использования участков недр, полнота извлечения полезных ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, сроки реализации программ, эффективность мероприятий по охране недр и окружающей природной среды, учет интересов национальной безопасности Российской Федерации. Основным же критерием для выявления победителя при проведении аукциона на право пользования участком недр является размер разового платежа за право пользования участком недр. Предметом конкурса (аукциона), проводимого в порядке, предусмотренном законодательством о соглашениях о разделе продукции является право победителя на заключение соглашения о разделе продукции.

Аукционы и конкурсы должны проходить публично, с извещением их потенциальных участников. Это условие обеспечивается требованием закона о том, что информация о предстоящих конкурсах или аукционах на право пользования участками недр, результатах их проведения должна быть опубликована в общероссийских и региональных средствах массовой информации. Аукцион, в котором приняло участие менее двух лиц, считается несостоявшимся и должен назначаться повторный аукцион на тех же условиях. Если объявленный конкурс на право пользования участком недр признан несостоявшимся в связи с поступлением заявки только от одного участника, лицензия на пользование участком недр может быть выдана этому участнику на условиях объявленного конкурса.

Лицу, желающему принять участие в конкурсе или аукционе, может быть отказано в приеме заявки, если заявитель умышленно представил о себе неверные сведения; не представил и не может представить доказательств того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ, а также в случае, если при предоставлении права пользования недрами заявителю не будут соблюдены антимонопольные требования.

Подзаконные нормативные акты в сфере недропользования конкретизируют требования горного законодательства о конкурсах и аукционах. Предусматривается возможность проведения как открытых, так и закрытых конкурсов и аукционов, которые могут быть объявлены по совместному решению органов власти субъектов Федерации и государственным органом управления федеральным фондом недр. Открытый конкурс (аукцион) проводится без ограничений по численности и категориям недропользователей. Закрытый конкурс (аукцион) проводится для определенных категорий недропользователей, в том числе для предприятий Российской Федерации; малых предприятий (типа старательских артелей); оборонных предприятий, осуществляющих программу конверсии; предприятий, зарегистрированных на территории Российской Федерации с целью получения права на разработку месторождений радиоактивных руд или комплексных месторождений, содержащих такие руды в существенных количествах.

Порядок и условия проведения конкурсов или аукционов на право недропользования, в том числе порядок формирования конкурсных или аукционных комиссий и порядок принятия ими решений по каждому участку недр или группе участков недр, определяются федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.