Тема 3: Державна стратегія управління місцевим і регіональним розвитком

І. Обґрунтування необхідності прийняття Державної стратегії

ІІ. Основні напрями вдосконалення системи територіальної організації державної влади та системи місцевого самоврядування

ІІІ. Зміцнення матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування та ресурсне забезпечення місцевого та регіонального розвитку

IV. Етапи реалізації Державної стратегії та її нормативно-правове забезпечення

І. Обґрунтування необхідності прийняття Державної стратегії

Протягом 1999 – 2003 років в Україні намітилася стійка тенденція до зростання валового національного продукту, загального покращання економічної ситуації. В той же час це не призвело до суттєвого підвищення якості життя переважної більшості громадян України, подолання негативних процесів у соціально-економічному та культурному розвитку територіальних громад і регіонів, що свідчить про неефективність існуючої системи управління на місцях.

Після прийняття Конституції України Верховна Рада України, Президент України та Кабінет Міністрів України здійснили ряд заходів, спрямованих на формування організаційно-правових, матеріальних та фінансових основ системи територіальної організації влади. Так, за період 1997 – 2003 років ратифіковано Європейську хартію місцевого самоврядування, прийнято базовий Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” та біля десяти інших законів України з питань місцевого та регіонального розвитку, Бюджетний та Земельний кодекси України. Указами Президента України затверджені Концепція адміністративної реформи, Концепція державної регіональної політики та Програма державної підтримки розвитку місцевого самоврядування України.

Це дозволило закласти певну законодавчу базу організації управління місцевим і регіональним розвитком, сприяло вдосконаленню бюджетних та міжбюджетних відносин на місцевому та регіональному рівнях, становленню таких важливих інститутів місцевого самоврядування, як комунальна власність, місцеві фінанси, муніципальна служба (служба в органах місцевого самоврядування), територіальна громада тощо.

Однак, здійснені заходи не забезпечили належної ефективності системи управління місцевими та регіональними справами і, як наслідок, кардинального покращання умов життя громадян України. Їх результатом стало формування такої системи територіальної організації влади, яка продемонструвала неспроможність в умовах ринкової економіки результативно та ефективно впливати на процеси соціально-економічного і культурного розвитку територій, забезпечити якісний рівень надання громадських послуг населенню, що відповідав би європейським стандартам. Ця система виявилася не здатною до самовдосконалення і саморегуляції в умовах постійної трансформації економічної та політичної систем.

В цілому, сучасний стан місцевого та регіонального розвитку характеризується відсутністю належного матеріального, фінансового, кадрового та іншого ресурсного забезпечення, необхідного для виконання завдань і повноважень місцевого самоврядування, кризою житлово-комунального господарства, систем енергопаливоводозабезпечення і соціальної інфраструктури, поглибленням диспропорцій у соціально-економічному стані територіальних громад та регіонів, невирішеністю нагальних питань реформування системи адміністративно-територіального устрою України.

Зокрема, з року в рік можна спостерігати катастрофічну нестачу коштів місцевого самоврядування (наприклад, бюджетна забезпеченість із розрахунку на одного жителя села, селища, міста складає 50 – 700 грн. на рік, в той час, наприклад, як стандарти ЄС передбачають 2000 євро), а бюджетна система України спрямована на підтримку не самодостатніх (тих, що володіють власною фінансовою базою), а дотаційних територіальних громад та регіонів, оскільки діє правило – чим більше надходжень до місцевого бюджету поступає за рахунок внутрішніх джерел, тим більше вилучень слід чекати в наступному бюджетному році. І навпаки, чим менше таких надходжень, тим більше поступає до місцевого бюджету коштів з Державного бюджету України за рахунок міжбюджетних трансфертів з метою фінансового вирівнювання.

Реконструкції потребують більшість об’єктів комунальної власності, що забезпечують надання комунальних послуг населенню. Так, вкрай незадовільним є технічний стан мереж і споруд, які експлуатуються підприємствами житлово-комунального господарства. Зокрема, в аварійному стані перебуває 30% в водопровідних та 27% каналізаційних мереж, майже 14 тис. кілометрів теплових мереж. Постійно погіршується стан житлового фонду України, близько 40 тис. будинків (4% житлового фонду України) належать до категорії аварійних, а всього потребує ремонту кожний третій будинок.

Неврегульованою залишається проблема розмежування повноважень між органами виконавчої влади на місцях та органами місцевого самоврядування, між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня (село, селище, місто, район у місті, район, область) та забезпечення виконання делегованих повноважень, що постійно призводить до виникнення конфліктних ситуацій при вирішенні питань місцевого і регіонального розвитку. В окремих регіонах посилюється адміністративний тиск на посадових осіб органів місцевого самоврядування з боку керівників місцевих органів виконавчої влади.

Сформована в тридцяті роки двадцятого сторіччя система адміністративно-територіального устрою України не дозволяє сформувати такі територіальні громади, які б володіли достатніми матеріальними, фінансовими ресурсами, територією та об’єктами соціальної інфраструктури, необхідними для ефективного виконання завдань та повноважень місцевого самоврядування, делегованих повноважень. Юрисдикція органів місцевого самоврядування багатьох міст України поширюється на територіальні громади сіл та селищ, які згідно з Конституцією України виступають самостійними суб’єктами місцевого самоврядування.

Зазначене свідчить про те, що в Україні спостерігається криза системи управління місцевим та регіональним розвитком, всієї системи територіальної організації влади. Причини цієї кризи носять багатоплановий характер і в значній мірі пов’язані з наступним:

1. Законодавство про управління місцевим та регіональним розвитком в Україні формувалося спонтанно, за умови відсутності єдиної законодавчої бази та без необхідної взаємоузгодженості законодавчих актів, прийнятих в різні часи та з різних питань організації місцевого самоврядування і виконавчої влади на місцях. Це призвело до наявності суттєвих суперечностей та неврегульованості багатьох питань місцевого та регіонального розвитку в чинному законодавстві.

2. Закріплена в Конституції України модель організації влади на місцевому та регіональному рівнях з позиції сьогодення є архаїчною, вона не в повній мірі відповідає європейським стандартам та принципам Європейської хартії місцевого самоврядування.

Зокрема, ця модель передбачає:

запровадження місцевого самоврядування лише на низовому територіальному рівні – рівні населеного пункту (села, селища, міста), а на регіональному рівні (район, область) продовжує існувати централізована система прямого державного управління;

дуалізм влади на регіональному рівні (“районна, обласна рада” – “районна, обласна місцева державна адміністрація”), на якому одночасно функціонують органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації, наділені близькими функціями в сфері соціально-економічного розвитку території, а їх повноваження чітко не розмежовані;

невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування оскільки не встановлено просторових меж територіальної громади.

Семирічний досвід функціонування цієї моделі продемонстрував її безперспективність, неможливість адаптації до сучасних європейських моделей організації влади на місцях, забезпечення сталого місцевого та регіонального розвитку, реальної організаційної та фінансової самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування.

На порядок денний постала необхідність розробки Стратегії управління місцевим і регіональним розвитком, предметом якої, передусім, є реформування місцевих органів виконавчої влади та системи місцевого самоврядування, що передбачає вирішення наступних основних завдань:

• вдосконалення системи адміністративно-територіального устрою України;

• конституювання територіальної громади як дієздатного суб’єкта місцевого самоврядування, низової самоврядної адміністративної одиниці, визначення порядку створення територіальних громад, їх державної реєстрації;

• стимулювання становлення територіальної громади як соціальної спільності, розвитку форм прямої демократії, активного залучення членів громади до участі у здійсненні завдань та функцій місцевого самоврядування, забезпечення прозорості в діяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб;

• запровадження повноцінного місцевого самоврядування на районному та обласному територіальних рівнях з такими його інститутами, як регіональне співтовариство, регіональна власність, регіональні податки;

• зміну статусу, функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій;

• перерозподіл повноважень між місцевим самоврядуванням та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування різного територіального рівня на засадах децентралізації державного управління та субсидіарності, розширення повноважень територіальних громад та органів місцевого самоврядування щодо регулювання питань організації і функціонування системи місцевого самоврядування;

• укрупнення територіальних громад з метою забезпечення їх самодостатності;

• вдосконалення порядку формування представницьких органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів;

• створення умов для належного матеріального, фінансового та іншого ресурсного забезпечення виконання завдань та функцій місцевого самоврядування, визначення статусу комунальної власності, стимулювання зусиль органів місцевого самоврядування щодо розширення доходної частини бюджетів місцевого самоврядування, районних та обласних бюджетів за рахунок внутрішніх джерел;

• реформування житлово-комунального господарства, створення такої соціальної інфраструктури територіальних громад та регіонів, що могла б забезпечити надання громадських послуг в системі місцевого самоврядування на рівні, що відповідає європейським стандартам;

• запровадження ефективних механізмів стимулювання розвитку депресивних територіальних громад та регіонів, державної підтримки місцевого і регіонального розвитку в цілому;

• встановлення дієвих гарантій організаційної та фінансової самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, чітке визначення порядку судового захисту прав та законних інтересів місцевого самоврядування;

• вдосконалення системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб органів місцевого самоврядування, працівників комунальних установ та підприємств, широке запровадження в практику місцевого самоврядування новітніх технологій муніципального менеджменту;

• підвищення ролі асоціацій органів місцевого самоврядування як представників територіальних громад у їх взаємовідносинах з вищими та центральними органами державної влади, сприяння консолідації асоціацій органів місцевого самоврядування, координації їх зусиль з метою більш ефективного здійснення повноважень місцевого самоврядування, захисту прав та законних інтересів територіальних громад.

Метою Державної стратегії є визначення основних напрямів, рівнів, етапів реформування територіальної організації влади в Україні та формування необхідної ресурсної бази місцевого та регіонального розвитку, забезпечення узгодженості та послідовності дій глави держави, органів законодавчої та виконавчої гілок влади, органів місцевого самоврядування щодо формування нової нормативно-правової основи місцевого самоврядування і виконавчої влади на місцях.

ІІ. Основні напрями вдосконалення системи територіальної організації державної влади та системи місцевого самоврядування

Державна стратегія управління місцевим і регіональним розвитком передбачає наступні напрями вдосконалення системи територіальної організації державної влади та системи місцевого самоврядування:

1) запровадження місцевого самоврядування на районному та обласному рівнях з відповідними інститутами – регіональне співтовариство (яке має становити населення регіону – області, району), органи місцевого самоврядування на регіональному рівні (представницькі – районні та обласні ради і виконавчі – виконавчі комітети районних та обласних рад), регіональна власність, регіональні фінанси, регіональні бюджети, регіональні податки тощо;

2) реформування системи адміністративно-територіального устрою України та конституювання територіальної громади як низової самоврядної адміністративної одиниці з метою формування територіальної основи місцевого самоврядування, що в свою чергу передбачає:

• забезпечення територіальності місцевого самоврядування, тобто воно має здійснюватися на територіях, які відмежовані одна від одної. На одній території не може бути кількох територіальних громад, які б виступали самостійними суб’єктами права на місцеве самоврядування. Зокрема, в ході адміністративно-територіальної реформи мають втратити статус самостійних адміністративно-територіальних одиниць такі населені пункти, які перебувають під юрисдикцією органів місцевого самоврядування інших адміністративно-територіальних одиниць. Відповідно, статус самостійного суб’єкта місцевого самоврядування втрачають територіальні громади цих населених пунктів;

• запровадження повсюдності місцевого самоврядування – воно має здійснюватися на всій території України. Повне або часткове обмеження права територіальної громади на місцеве самоврядування в межах окремих територій не може бути пов’язане з їх місією (наприклад, виконання столичних функцій тощо), а можливе лише у виключних випадках – необхідність захисту конституційного ладу, екологічна катастрофа, забезпечення оборони країни тощо – і лише на підставі закону (наприклад, Чорнобильська зона);

• територіальна громада як низова самоврядна адміністративна одиниця має включати територію відповідного населеного пункту та прилеглі до населеного пункту землі;

3) формування самодостатніх територіальних громад – громад, які б володіли матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами в обсязі, достатньому для ефективної реалізації завдань та повноважень місцевого самоврядування, надання соціальних послуг населенню на рівні загальнодержавних та європейських стандартів. При цьому доцільно виходити з наступного:

• просторові межі територіальної громади визначаються централізовано (Верховною Радою України) з врахуванням волевиявлення населення та на підставі встановлених Верховною Радою України критеріїв. Так, з одного боку, територіальна громада як територіальна одиниця не повинна бути надто великою – населення, яке проживає в її межах та становить територіальну громаду як соціальну спільність, має бути об’єднане спільними інтересами щодо питань, вирішення яких віднесено законом до відання місцевого самоврядування. З другого, – ця територія має бути достатньою з точки зору можливості ресурсного забезпечення завдань та повноважень місцевого самоврядування: формування комунальної власності та соціальної інфраструктури, бюджету місцевого самоврядування, представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування. На цій території мають перебувати об'єкти соціальної та комунальної інфраструктури, необхідні для виконання завдань місцевого самоврядування щодо надання передбачених законом громадських послуг населенню;

• при визначенні адміністративних меж територіальної громади слід враховувати принцип територіальної доступності громадських послуг, що надаються населенню в системі місцевого самоврядування;

4) вдосконалення системи місцевого самоврядування, що передбачає:

• законодавче визначення статусу територіальної громади, її внутрішньої організації, державної реєстрації, підвищення самостійності територіальної громади щодо розподілу самоврядних повноважень в системі місцевого самоврядування;

• зміну статусу і порядку формування обласних та районних рад. При цьому, районні, обласні ради мають набути статусу представницьких органів районного, обласного територіального колективу (співтовариства) і обиратися населенням району, області на основі рівного виборчого права громадян;

• зміну порядку формування сільських, селищних, міських рад, складу та порядку формування їх виконавчих органів. Зокрема, до складу виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад доцільно включати лише заступників сільського, селищного, міського голови, керівників відділів та управлінь і керуючого справами, які одноосібно призначаються відповідним головою;

• законодавче визначення місця та ролі територіальної громади в системі місцевого самоврядування, її виключних повноважень, активне запровадження в практику місцевого самоврядування різних форм прямої демократії, безпосередньої участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування, підвищення ролі органів самоорганізації населення у вирішенні питань надання громадських послуг населенню;

• створення в системі місцевого самоврядування спеціальних правоохоронних формувань – муніципальної міліції, яка б забезпечила виконання рішень органів місцевого самоврядування та повноважень місцевого самоврядування у галузі забезпечення законності, правопорядку, охорони прав і законних інтересів громадян;

5) чіткий розподіл сфер компетенції та повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, а також органами місцевого самоврядування різного територіального рівня на основі:

• законодавчого розмежування понять «повноваження виконавчої влади (органу виконавчої влади)», «повноваження місцевого самоврядування». При цьому до повноважень виконавчої влади мають бути віднесені повноваження, наслідки виконання яких (в першу чергу – правові, організаційні та соціально-економічні) пов’язані з інтересами населення України в цілому, в той час, як наслідки виконання повноважень місцевого самоврядування спрямовані на безпосереднє забезпечення життєдіяльності територіальної громади та пов’язані з наданням громадських послуг її членам;

• дотримання принципів децентралізації державного управління і субсидіарності, що передбачає формування компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування знизу догори, тобто починаючи з низового рівня (територіальна громада) – до відання місцевого самоврядування слід віднести всі публічні справи, які спроможна вирішувати територіальна громада та її органи місцевого самоврядування. Відповідно, до компетенції органів місцевого самоврядування більш високого територіального рівня мають бути віднесені лише ті питання, які зачіпають інтереси населення району, області в цілому або не можуть бути вирішені на низовому рівні, а до компетенції органів виконавчої влади включаються питання, які вимагають централізованого керівництва, виходять за межі можливостей органів місцевого самоврядування або не відповідають їх завданням та функціям. Зокрема, до відання місцевих державних адміністрацій доцільно віднести функції щодо контролю та нагляду за додержанням Конституції і законів України, прав і свобод громадян, управління об’єктами державної власності, координації виконання повноважень виконавчої влади, що не можуть бути децентралізовані – передані до компетенції місцевого самоврядування. При цьому суттєво зміниться співвідношення “самоврядних” і “делегованих” повноважень місцевого самоврядування на користь перших, що сприятиме зміцненню правової та організаційної самостійності місцевого самоврядування;

• фінансового, матеріального та іншого ресурсного забезпечення виконання органами місцевого самоврядування делегованих їм окремих повноважень органів виконавчої влади. При цьому, слід законодавчо визначити принципи, умови та порядок делегування окремих повноважень органів виконавчої влади, форми контролю за виконанням делегованих повноважень, а також відповідальність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб за невиконання або неналежне виконання делегованих повноважень. Для кожного територіального рівня влади законом має бути встановлено перелік повноважень, які не можуть бути вилучені, передані або делеговані до іншого рівня.

6) зміцнення гарантій місцевого самоврядування, вдосконалення процедури судового захисту прав та інтересів територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування;

ІІІ. Зміцнення матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування та ресурсне забезпечення місцевого та регіонального розвитку

Невід’ємною складовою реформування системи територіальної організації влади та системи місцевого самоврядування є кардинальне зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування та вдосконалення ресурсного забезпечення місцевого і регіонального розвитку. Зазначені проблеми будуть розв’язуватись у кількох стратегічних напрямах.

По-перше, це передбачатиме внесення серйозних змін у законодавство, що регламентує відносини власності, бюджетну та податкову системи, функціонування комунальних підприємств, житлово-комунального господарства, здійснення муніципальних запозичень, земельні відносини, систему державного фінансового контролю тощо. В зазначених сферах правового регулювання є серйозні прогалини, що стримує розвиток місцевого самоврядування в Україні, значною мірою роблять цей інститут декларативним, оскільки він не спирається на відповідну матеріальну і фінансову базу, не володіє достатніми ресурсами для забезпечення покладених на нього функцій.

По-друге, подальша трансформація системи територіальної організації влади та місцевого самоврядування має супроводжуватись не лише законодавчим врегулюванням проблем матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування та ресурсного забезпечення місцевого і регіонального розвитку. В ході реформи системи територіального управління в Україні має відбутися серйозний перерозподіл повноважень між центральними та місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на користь останніх з метою наближення надання державних та громадських послуг безпосередньо до їх споживачів, а також розвантаження центральних органів виконавчої влади від невластивих для них функцій оперативного господарського та соціального управління і створення умов для проведення більш ефективної політики у розв’язанні питань загальнодержавного значення, здійснення цілеспрямованої стратегії соціально-економічного розвитку країни, яка б забезпечила конкурентні переваги нашої держави у міжнародному співтоваристві.

По-третє, реформування системи територіальної організації влади та системи місцевого самоврядування в частині зміцнення матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування, ресурсного забезпечення місцевого та регіонального розвитку передбачає також серйозну зміну системи державного управління соціально-економічним розвитком країни в цілому. Передбачається значне обмеження втручання органів державної влади та органів місцевого самоврядування в господарську діяльність суб’єктів підприємницької діяльності, створення умов для широкого залучення бізнесу та третього сектору до надання послуг у сфері життєзабезпечення громадян у місцях їх проживання, налагодження партнерських стосунків між органами державної влади та органами місцевого самоврядування з однієї сторони та діловими колами і громадськими організаціями, з іншої, у сфері забезпечення місцевого і регіонального розвитку.

По-четверте, реформування територіальної організації влади та місцевого самоврядування в частині зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування має супроводжуватись серйозними інституційними перетвореннями у фінансовій системі України, які будуть спрямовані на залучення небюджетних джерел фінансування соціального розвитку та соціального забезпечення. Мова, зокрема, йде про створення недержавних пенсійних фондів та запровадження системи пенсійного страхування, утворення лікарняних кас та системи медичного страхування, розвиток інших недержавних систем соціального забезпечення.

По-п’яте, реформування територіальної організації влади та системи місцевого самоврядування в частині зміцнення матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування в стратегічному плані передбачатиме значне підвищення ролі територіальних колективів, зокрема, територіальних громад, обласних та районних територіальних колективів у розв’язанні соціально-економічних проблем, перетворення цих колективів у реальних суб’єктів господарської діяльності, спрямованої на розв’язання проблем місцевого значення.

По-шосте. Ця реформа також передбачатиме докорінне підвищення ролі у вирішенні проблем місцевого значення таких суб’єктів як члени територіальних колективів, розвиток ініціативи громадян, спрямованої на самостійне розв’язання проблем власного життєзабезпечення, обмеження споживацьких настроїв та очікувань на патронат з боку держави та з боку органів місцевого самоврядування.

Цьому сприятиме створення умов для підтримки підприємницької ініціативи громадян за рахунок радикальної реформи існуючої системи оподаткування, реформування житлово-комунального господарства, докорінне здешевлення кредитів, розвиток системи іпотечного кредитування та індивідуального житлового будівництва, створення приватних закладів соціальної сфери.

У першочерговому порядку до площини практичного розв’язання мають бути віднесені такі проблеми.

Завершення процесів розмежування об’єктів права державної та комунальної власності та процесів приватизації цих об’єктів протягом найближчих двох-трьох років.

Законодавче врегулювання статусу об’єктів права комунальної власності та об’єктів спільної власності територіальних громад.

Запровадження власності територіальних колективів областей та районів як різновиду комунальної спільної власності територіальних громад.

Законодавче врегулювання статусу об’єктів права власності територіальних колективів областей та районів.

Визначення об’єктів права комунальної власності та власності територіальних колективів областей і районів на землю.

Розмежування земель, що знаходяться у державній власності, та земель, що передані до комунальної власності та власності територіальних колективів областей та районів.

Законодавче врегулювання статусу комунальних підприємств та комунальних установ, а також статусу підприємств та установ, що знаходяться у власності територіальних колективів областей та районів.

Реформування системи менеджменту на комунальних підприємствах та підприємствах, що перебувають у власності територіальних колективів областей та районів, запровадження сучасних технологій управління такими підприємствами шляхом створення відповідних господарських товариств, а також залучення представників нової ділової еліти та висококваліфікованих фахівців.

Визначення статусу обласних та районних бюджетів як бюджетів місцевого самоврядування.

Запровадження обласних та районних бюджетів місцевих державних адміністрацій, як складових частин Державного бюджету України.

Зміна порядку формування обласних і районних бюджетів місцевого самоврядування шляхом переведення їх на власну доходну базу.

Зміцнення ролі місцевих податків і зборів шляхом віднесення до місцевих податків податку на нерухомість, податку на землю, а також прибуткового податку з громадян з одночасним скороченням чисельності місцевих зборів.

Запровадження обласних та районних податків як різновиду місцевих податків і зборів.

Запровадження механізму зацікавленості органів місцевого самоврядування у збільшенні надходжень доходів до Державного бюджету України на відповідних територіях шляхом зарахування 50% понад планових доходів до цього бюджету на збільшення доходної бази відповідних місцевих бюджетів.

Подальше реформування системи міжбюджетних відносин шляхом створення прозорої системи взаємовідносин між територіями донорами та реципієнтами з Державним бюджетом України.

Запровадження нової системи трансфертів з Державного бюджету України до місцевих бюджетів, зокрема, субвенцій територіям, що мають статус депресивних, територіям, що постраждали внаслідок катастрофи на Чорнобильській АЕС, інвестиційних субвенцій тощо.

Зміцнення місцевих бюджетів розвитку, припинення практики проїдання коштів місцевих бюджетів лише на поточні потреби.

Запровадження програмно-цільового методу формування та виконання місцевих бюджетів, а також практики п’ятирічного фінансового планування на місцевому та регіональному рівнях.

Розробка та реалізація спільних інвестиційних програм за участю органів місцевого самоврядування, центральних органів виконавчої влади, а також суб’єктів підприємницької діяльності та з використанням кредитних ресурсів.

Розширення доступу органів місцевого самоврядування на ринок внутрішніх та зовнішніх запозичень.

Законодавче врегулювання системи муніципальних запозичень.

Реформування житлово-комунального господарства шляхом демонополізації надання житлово-комунальних послуг, залучення приватного сектору до надання цих послуг, створення конкурентного середовища на ринку цих послуг, формування об’єднань співвласників багатоквартирних будинків як реальних суб’єктів господарювання на ринку житлово-комунальних послуг, передачі у власність об’єднань співвласників багатоквартирних будинків житлово-комунального фонду, що перебуває у комунальній та державній формах власності, а також відповідних прибудинкових територій, передача повноважень щодо встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги органам місцевого самоврядування із збереженням функцій органів державної влади щодо визначення принципів тарифної політики та контролю за рівнем тарифів та цін на житлово-комунальні послуги з метою недопущення їх необґрунтованого зростання, реформування житлово-комунальних підприємств та установ, забезпечення їх прибуткової та бездотаційної роботи, впровадження ресурсо- і енергозберігаючих технологій в житлово-комунальному господарстві, систем обліку наданих послуг та використаних ресурсів, модернізація матеріально-технічної бази цього сектору.

Розвиток фінансово-кредитних установ, що перебувають у власності органів місцевого самоврядування різних рівнів.

Створення комунальних банків, які забезпечують обслуговування місцевих бюджетів, а також рахунків підприємств та установ, що перебувають у комунальній власності та у власності територіальних колективів областей і районів.

Створення сприятливих умов для розвитку іпотечного кредитування, широкого залучення громадян до такої системи кредитування і розв’язання на цій основі житлової проблеми в містах та інших населених пунктах України.

Розвиток земельної іпотеки і сприяння на цій основі розв’язанню аграрних проблем та соціально-економічних проблем сільських територіальних громад.

Створення іпотечних банків та ощадно-будівельних асоціацій і кас з метою залучення до іпотечного кредитування широких верств населення.

Звільнення на перші три роки діяльності новостворених суб’єктів підприємницької діяльності від оподаткування за поданням і під контролем органів місцевого самоврядування, і на цій основі створення умов для розвитку підприємницької діяльності, подолання бідності, ліквідації безробіття.

Запровадження лікарняних кас та інших форм небюджетного фінансування охорони здоров’я на місцевому рівні і на цій основі значне підвищення якості медичних послуг, зміцнення матеріальної бази закладів охорони здоров’я, що перебувають у комунальній власності та власності територіальних колективів областей і районів.

Запровадження спеціальних органів державного фінансового контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування – регіональних рахункових палат в системі виконавчої влади.

IV. Етапи реалізації Державної стратегії та її нормативно-правове забезпечення

Реформування системи територіальної організації влади, вдосконалення управління місцевим та регіональним розвитком – це довгостроковий процес, він охоплює різні напрями державної діяльності та передбачає координацію зусиль глави держави, органів законодавчої і виконавчої гілок влади. Цей процес має здійснюватися поетапно і супроводжуватися формуванням нової нормативно-правової бази місцевого та регіонального розвитку на всіх рівнях нормативно-правового регулювання – конституційному, законодавчому та підзаконному – на засадах єдиної законодавчої ідеології, що має базуватися на незмінних концептуальних засадах та принципах. Саме це і обумовлює необхідність розробки та затвердження Державної стратегії управління місцевим і регіональним розвитком.

На І етапі (2004 – 2006 роки) пріоритетними напрямками реалізації Державної стратегії мають стати:

1. Вирішення нагальних, найбільш болючих питань місцевого та регіонального розвитку в межах чинної Конституції України, зокрема:

• завершення передачі об′єктів права державної власності в комунальну власність територіальних громад та спільну власність територіальних громад;

• розмежування земель права комунальної та державної власності;

• законодавче визначення порядку різних способів відчуження комунального майна та встановлення переліку об’єктів права комунальної власності, що не можуть бути відчужені в будь-який спосіб;

• розробка Типового статуту комунального підприємства та типових положень про організацію, установу комунальної форми власності;

• законодавче визначення статусу об’єктів спільної власності територіальних громад;

• законодавче визначення стабільних внутрішніх джерел формування місцевих бюджетів всіх територіальних рівнів та вдосконалення законодавчого регулювання міжбюджетних трансфертів, що сприятиме становленню реальної фінансової самостійності територіальних громад та органів місцевого самоврядування;

• законодавче визначення мінімального переліку громадських послуг, що мають надаватися населенню в системі місцевого самоврядування та фінансування яких гарантується державою;

• вдосконалення механізмів державної фінансово-матеріальної допомоги депресивним регіонам та територіальним громадам;

• створення організаційних, правових та фінансово-матеріальних передумов реформування і розвитку житлово-комунального господарства;

• визначення територіальної основи місцевого самоврядування шляхом запровадження самоврядної адміністративної одиниці – територіальної громади;

• визначення статусу територіальних громад населених пунктів, що перебувають в межах юрисдикції органів місцевого самоврядування територіальних громад інших населених пунктів

• визначення кола питань, віднесених до виключної компетенції територіальної громади, вдосконалення механізмів розподілу повноважень між елементами системи місцевого самоврядування;

• визначення порядку створення та реорганізації територіальних громад, зокрема, механізмів об’єднання територіальних громад на основі створення об’єднаних територіальних громад, а також створення асоціацій, агломерацій територіальних громад;

• визначення статусу ”внутрішніх” територіальних громад (громад районів у містах, а також громад сіл та селищ, що не мають власних органів місцевого самоврядування) та засад їх взаємовідносин з територіальними громадами – самостійними суб'єктами права на місцеве самоврядування;

• законодавче врегулювання питань прямої демократії на місцевому та регіональному рівнях (місцеві вибори, місцеві референдуми тощо);

• законодавче врегулювання порядку створення міліції місцевого самоврядування та її статусу;

• законодавче визначення порядку делегування повноважень органам місцевого самоврядування та органам виконавчої влади і виконання делегованих повноважень;

• законодавче врегулювання порядку проведення державно-правових експериментів з метою пошуку та відпрацювання нових моделей та технологій місцевого і регіонального розвитку;

• вдосконалення організаційно-правового механізму судового захисту прав місцевого самоврядування;

• визначення порядку заміщення сільського, селищного, міського голови у разі неможливості виконання ним своїх обов’язків або у разі дострокового припинення його повноважень;

• вдосконалення системи оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування.

2. Відпрацювання ефективних механізмів забезпечення взаємодії різних гілок державної влади та органів місцевого самоврядування з метою спільного пошуку та узгодження шляхів вдосконалення місцевого і регіонального розвитку.

Підвищення ролі асоціацій органів місцевого самоврядування як представників інтересів місцевого самоврядування у взаємовідносинах територіальних громад з вищими та центральними органами державної влади.

Запровадження інституту Представника Президента України у взаємовідносинах з органами місцевого самоврядування.

3. Проведення незалежної (громадсько-професійної) експертизи відповідності системи територіальної організації влади, що закріплена в Конституції та законах України, стандартам та принципам Ради Європи, а також визначення завдань щодо забезпечення такої відповідності в контексті євроінтеграції України. Створення з цією метою експертної комісії із залученням представників Ради Європи, КМРВЄ та представників органів місцевого самоврядування (їх асоціацій) зарубіжних країн.

4. Запровадження в практику нормотворення організаційно-правових механізмів професійного та громадського обговорення проектів важливих державних документів з питань місцевого та регіонального розвитку (громадські слухання, муніципальні слухання, громадсько-професійні експертизи тощо).

Механізм нормативно-правового забезпечення І етапу реалізації Державної стратегії мають становити:

1. Зміни та доповнення до чинної редакції Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” та Бюджетного кодексу України.

2. Прийняття нової редакції Закону України „Про вибори депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів”.

3. Прийняття законів України:

„Про територіальну громаду”;

„Про міліцію місцевого самоврядування”;

„Про проведення державно-правових експериментів з питань місцевого та регіонального розвитку”;

„Про делегування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування та їх виконання”;

„Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою України”;

„Про комунальну власність”.

4. Укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, акти центральних органів виконавчої влади та акти органів місцевого самоврядування, спрямовані на виконання завдань І етапу.

На ІІ етапі (2007 – 2010 роки) реалізація Державної стратегії передбачає трансформацію системи територіальної організації влади шляхом подальшої децентралізації управління з урахуванням європейських стандартів і принципів та закріплення її нової конституційно-правової моделі. При цьому мають бути вирішені наступні пріоритетні завдання:

1. Запровадження місцевого самоврядування на регіональному рівні (район, область) з такими його інститутами, як регіональний територіальний колектив, регіональна комунальна власність, регіональні податки та збори, регіональні представницькі органи з власними виконавчими структурами тощо.

2. Зміна статусу місцевих державних адміністрацій, формування на їх основі органів виконавчої влади, що здійснюють контрольно-наглядові функції та керівництво на місцях, реалізацію функцій виконавчої влади, що не можуть бути децентралізовані.

3. Перерозподіл повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, органами місцевого самоврядування різного територіального рівня на засадах принципів децентралізації та субсидіарності.

4. Формування самодостатніх територіальних громад шляхом стимулювання процесів об’єднання територіальних громад, що не володіють ресурсною базою, необхідною для виконання завдань і повноважень місцевого самоврядування, ефективного надання визначеного законом мінімуму громадських послуг населенню. Запровадження державної реєстрації територіальних громад та визначення їх статусу як юридичних осіб публічного права.

5. Завершення реформи системи адміністративно-територіального устрою України.

6. Реформування бюджетної системи, надання районним та обласним бюджетам статусу бюджетів місцевого самоврядування, забезпечення формування бюджетів місцевого самоврядування за нормативами, що становлять не менше 30-50% від нормативів Європейського Союзу.

Нормативно-правовий механізм забезпечення ІІ етапу реалізації Державної стратегії має включати наступні рівні нормативно-правового регулювання:

А. Конституційний рівень: внесення змін до Конституції України, необхідних для трансформації системи територіальної організації влади та проведення реформи адміністративно-територіального устрою України.

Б. Законодавчий рівень: формування нової законодавчої основи організації виконавчої влади на місцях та місцевого самоврядування, яку мають становити наступні Закони України:

„Про загальні засади територіальної організації виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні”;

„Про засади матеріального і фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні”;

„Про самоврядування територіальних громад”;

„Про організацію виконавчої влади та місцевого самоврядування в районі”;

„Про організацію виконавчої влади та місцевого самоврядування в області”;

„Про місцеві вибори”.

В. Підзаконний рівень: організація виконання законів України, спрямованих на забезпечення реалізації Державної стратегії шляхом прийняття відповідних указів Президента України, актів органів виконавчої влади та актів органів місцевого самоврядування.