Тема 2. Історичні аспекти еволюції проблеми управління регіональним розвитком.
Теорії економічного розвитку регіонів
Принципи управління регіональним розвитком
Суть та особливості регіональної аграрної політики
Світовий досвід регіональної політики у сільському господарстві
1. Теорії економічного розвитку регіонів
Пріоритетним напрямом соціально-економічного розвитку України є регіональна стратегія розвитку, в основу якої покладені сучасні теорії регіоналізму, що функціонують в умовах постіндустріального суспільства.
Розробкою регіональних теорій займалися як економгеографи, так і економісти. Класиками регіональної науки є: німецькі вчені Іоганн Тюнен, Альфред Вебер, Вільгельм Кристаллер, Аугуст Льош; російські вчені Н.Н.Баранський, Н.Н.Колосовський та інші. Відзначимо, що в різних країнах пріоритет надавався різним напрямам регіональної теорії. Найсильніші наукові школи склалися в Німеччині, Швеції, Великобританії, США, Франції.
Виділяють такі напрями і теорії регіональної науки:
географічний детермінізм;
енвайронменталізм;
штандортні теорії розміщення;
регіональна наука;
теорія ринків збуту;
геополітика.
Географічний детермінізм — форма натуралістичних учень, де провідна роль у розвитку суспільства та нації відводиться географічному положенню та природним ресурсам (Монтеск'є, Е.Реклю).
Енвайронменталізм — наукове вчення, що пояснює міжнародний поділ праці різницею у природному середовищі (Сміт, Е.Хентингтон). Е.Хентингтон розробив теорію „кліматичних оптимумів", згідно з якою найсприятливіші умови для розвитку виробництва мають країни, розташовані у помірному поясі.
Штандортнітеорії розміщення виникли у XIX ст. і зв'язані з іменами І.Г. фон Тюнена, В.Лаунхардта, А.Вебера. Основними особливостями цих теорій є: розгляд одного, окремо взятого сільськогосподарського чи промислового підприємства; припущення, що дані за всіма факторами розміщення можна зібрати, узагальнити й отримати точну відповідь про оптимальне місце будівництва підприємства (розміщення виробництва).
І.Тюнен вперше обґрунтував наявність об'єктивних закономірностей розміщення товарного виробництва. Перша його праця „Ізольована держава в її ставленні до сільського господарства і національної економіки" з'явилась у 1826р. Вчений відкрив вплив фактора простору на затрати та прибуток сільськогосподарських підприємств і встановив, що таким чином простір впливає на спеціалізацію підприємств. Тюнен запропонував модель розподілу в просторі спеціалізації та способів ведення сільського господарства залежно від відстані до міста, яке водночас є ринком збуту сільськогосподарської продукції і постачальником промислових товарів. Як основний фактор розміщення в моделі є транспортні витрати.
В.Лаунхардт також вважав транспортний фактор вирішальним для розміщення промислових підприємств. Він обґрунтовував мінімізацію транспортних витрат на сировину, допоміжні матеріали і готові вироби правильним вибором місця для їх розміщення.
А.Вебер у праці „Теорія штандорта промисловості" (1909 р.) визначив і проаналізував основні фактори, які впливають на розміщення окремо взятого промислового підприємства та запропонував основний критерій оптимальності розміщення - мінімізацію сумарних витрат виробництва і збуту. Вебер увів поняття „стандартного фактора" або фактора розміщення і визначив його як „...чітко виражену перевагу, що виникає в процесі економічної діяльності, коли така діяльність здійснюється в даній місцевості чи у певному типі місцевості". На думку Вебера, на місцезнаходження підприємства найбільший вплив чинять такі фактори: транспортні витрати (основний), витрати на робочу силу, агломерації. Останній визначається технічною і просторовою концентрацією виробництва, можливістю використання спеціалізованої ремонтної бази, інфраструктури.
Теорія Вебера була побудована на основі спрощених припущень, зокрема в ній розглядається абстрактна ізольована територія, з наявністю усіх необхідних ресурсів, але з ігноруванням взаємозв'язків між галузями зовнішньої торгівлі, з диференціацією цін на ресурси тощо. Саме тому класичні штандортні теорії в 20-і роки XX ст. критикувалися багатьма вченими. У подальших регіональних концепціях спостерігається еволюція поглядів на фактори розміщення виробництва:
перехід від мікроекономічної оцінки розміщення підприємств до макроекономічної;
поява нових факторів (науково-дослідницька база, державне регулювання економіки), розвиток поглядів на фактор агломерації, введення поняття „інфраструктура";
- еволюція методичного апарату для дослідження факторів розміщення виробництва.
Регіональна наука - це напрям зарубіжної теорії розміщення продуктивних сил, що виник у першій половині 50-х років і є синтезом багатьох традиційних наук. Термін „регіональна наука" ввів американський економіст Уолтер Айзард, який вважав, що це поняття є ширшим за регіональну економіку. Регіональна наука має вивчати простір, регіони (райони), локації (місце розташування) та їх системи. Найвидатнішими представниками регіональної науки є: Паггет (Англія), У.Айзард (США), В.Леонтьєв (США), які видали низку праць із регіонального планування й економічного прогнозування.
У. Айзард є автором таких наукових праць: „Розміщення і просторова економіка" (1956 р.), „Методи регіонального аналізу: вступ до науки про регіони" (1961 р.), „Загальна соціальна і регіональна теорія" (1968 р.). П.Хаггетом у працях „Просторовий аналіз" (1965 р.), „Моделі в географії" (1971 р.) розроблена теорія просторової організації суспільства, моделювання процесів на основі мінімізації витрат сил і часу під час переміщення на найкоротші відстані. В. Леонтьєв розробив методи вивчення міжгалузевих зв'язків і міжгалузевого балансу за схемою „витрати-випуск" і є автором „Дослідження структури американської економіки" (1958 р.). Основним недоліком моделей типу „затрати-випуск" для пояснення регіонального росту є відсутність можливості повною мірою враховувати господарську динаміку.
У. Айзард та В. Леонтьєв на початку 50-х років розробили перші багатогалузеві моделі міжрайонних зв'язків.
Теорія ринків збуту пов'язана з працями таких видатних вчених, як: Август Л ьош та Вільгельм Кристаллер. А. Льош розглядав теоретичні проблеми розміщення господарства в цілому, в масштабі всієї країни, а тому багато уваги приділяв економічним районам. Вирішуючи проблеми розміщення виробництва, він сконцентровував увагу на ринках збуту готової продукції. Основними факторами розвитку він вважав: ринок збуту товарів; інтереси національного господарства; максимальний прибуток; транспортний; сировинний. В. Кристаллер створив і обґрунтував теорію „центральних міст", тобто міст, які забезпечують навколишній простір товарами та послугами; визначив роль міст і агломерацій у формуванні ієрархічної територіальної структури країни.
Геополітика - це напрямок, який досліджує політику держави щодо довкілля та розглядає проблеми, які виникають внаслідок просторових відносин. Вперше цей термін увів Р.Челлен ( наукова праця „Великі держави" (1910 р.), а розвинув Ф.Ратцель (наукові праці „Антропогеографія" у 2 т., „Політична географія" (1987р.).
В останні десятиліття розвивалися концепції територіально-виробничого комплексоутворення і „полюсів зростання". В основу теорії територіально-виробничих комплексів, розроблену в працях Н.Н. Колосовського (1969р.), покладено технологію енерговиробничих циклів. Н.Н. Колосовський ще в 40-х роках досліджував систему територіальних комплексів районного масштабу, створив фундамент для розробки теорії ТВК (територіально-виробничих комплексів). Вчений розробив метод енерговиробничих циклів, який став основним для економіко-географічної характеристики районів і дозволив чіткіше виявити структуру господарства та виробничі зв'язки всередині районів.
На початку 50-х років минулого століття на Заході набула розвитку ідея створення „полюсів зростання", що базувалася на теорії інновацій Йозефа Шумпетера. Автор концепції „полюса зростання" французький учений Франсуа Перру виокремлював центр генерації та передавання інноваційних імпульсів від одного сектора економіки до іншого1. Ця концепція пізніше стала пріоритетом регіонального планування. Відзначимо, що цей підхід рекомендується західними економістами для пострадянських держав у вигляді вільних економічних зон, підприємницьких зон у депресивних районах. Разом з тим, у західних країнах ця концепція використовується за умов розвинутої економіки та соціально-виробничої інфраструктури, якщо запровадження режиму преференцій здійснюється без збитків для інших територій.
„Точки економічного зростання" здебільшого створюються на обмежених територіях з метою підтримки малого та середнього бізнесу. При цьому підвищення ділової активності та рівня зайнятості призводить водночас до скорочення витрат на соціальні програми для жителів підприємницької зони й до збільшення бюджетних надходжень за рахунок податків з доходів підприємств та громадян. Але для країн перехідної економіки, де слабо розвинута соціально-виробнича інфраструктура, ця концепція має обмежене застосування.
Посилена увага до регіональних аспектів економічного та соціального розвитку призвела в останні роки до розширення теоретичних досліджень у галузі розміщення продуктивних сил і регіонального розвитку.
Вагомий
внесок у розробку теоретичних і прикладних
проблем регіональної економіки зробили
відомі українські вчені-економісти
Б.М. Данилишин, М.І. Долішній, СІ. Дорогунцов,
1.1. Лукінов, Я.Б.Олійник, В.І. Павлов,
В.М.Трегобчук, М.І.Фащевський, М.А.Хвесик,
Л.Г.Чернюк, Н.Г.Чумаченко та інші, праці
яких є основою для обґрунтування
регіональної стратегії розвитку.
2. Принципи управління регіональним розвитком
Розробка принципів управління регіональним розвитком ґрунтується на науковому пізнанні об'єктивних закономірностей управління в цілому. Методологія управління регіональним розвитком — це сукупність загальних принципів і методів планового регулювання розвитку господарства країни, на основі яких розробляються державні завдання і забезпечується їх виконання.
Розвиток науки і. практики управління регіональним соціально-економічним розвитком потребує дедалі глибшого пізнання його важливих категорій — об'єктивних закономірностей, принципів і чинників. Первинними мають бути об'єктивні закономірності, тобто такі, що існують незалежно від свідомості людини, об'єктивно необхідні взаємозв'язки в регіональному соціально-економічному розвитку. Наука пізнає ці закономірності в результаті вивчення глибинних процесів у регіональному розвитку.
На підставі пізнання об'єктивних закономірностей регіонального розвитку господарства наука розробляє принципи політики регіонального розвитку країни. Якщо закономірності відображують об'єктивну реальність регіонального розвитку господарства, то принципи є відображенням цих закономірностей у регіональній політиці країни.
Суть управління регіональним соціально-економічним розвитком країни виявляється в реалізації його організаційних та методичних принципів.
1. Принцип історизму. Він має універсальне методологічне значення, дає змогу об'єктивно оцінити відносну цілісність, завершеність того чи іншого етапу економічного і соціального розвитку регіонів країни.
2. Принцип єдності регіональної політики суспільства та господарського будівництва. Орієнтує на комплексний підхід до врахування природно-господарських особливостей кожного регіону, завдань його економічного та соціального розвитку;
передбачає поєднання економічних методів управління та місцевої ініціативи, відповідальність місцевих органів управління за комплексний розвиток відповідних регіонів.
В обґрунтуванні рішень соціально-економічного розвитку регіону мають враховуватися економічні, соціальні, екологічні, організаційні та технічні чинники.
Принцип комплексності. Відображує об'єктивні процеси суспільного поділу праці та регіональної інтеграції виробництва, орієнтує на забезпечення комплексно-пропорційного розвитку господарства регіонів. Комплексність спрямована на піднесення суспільного виробництва на якісно новий ступінь, посилення соціальної спрямованості його розвитку, забезпечення повної збалансованості виробничих ресурсів з потребами господарського комплексу, істотне підвищення продуктивності праці, задоволення на цій основі потреб виробництва і населення.
Принцип природно-господарської збалансованості та оптимальності. Означає дотримання обґрунтованої економічної відповідності між нарощуванням виробничого потенціалу галузей господарства країни та розробкою і реалізацією заходів щодо охорони природного середовища, орієнтує на забезпечення найбільш раціонального регіонального розвитку з використанням прогресивних норм і нормативів, диференційованих за районами.
Принцип пріоритетності. Сприяє ранжуванню цілей і завдань соціально-економічного розвитку регіону відповідно до просторової стратегії його комплексного розвитку та реальних виробничо-економічних і ресурсних можливостей, орієнтує на дотримання соціальної спрямованості використання рекреаційних, матеріальних та фінансових ресурсів, а також засобів подальшого розвитку соціальної інфраструктури.
Принцип варіантності. Передбачає необхідність вибору шляхів досягнення цілей і розв'язання завдань управління регіональним розвитком, певні зрушення у галузевій і територіальній структурах господарства регіону, використання його природних та економічних ресурсів. Варіанти регіонального розвитку складаються на основі альтернативності проектованих темпів і пропорцій розвитку галузей, гіпотез інвестиційної політики, технічних і технологічних рішень в організації виробничих процесів, змін у забезпеченні сировиною, матеріалами, комплектуючими виробами, паливно-енергетичними і трудовими ресурсами.
7. Принцип узгодження інтересів місцевих органів управління з комплексним розвитком регіону з госпрозрахунковими інтересами підприємств на основі єдиної відомчо-територіальної системи стимулювання і відповідальності. Передбачає взаємну економічну відповідальність і взаємні зобов'язання щодо комплексного розвитку та функціонування адміністративно-територіальної одиниці.
8. Принцип пропорційності забезпечення фінансовими ресурсами за рівнями адміністративно-територіальної ієрархії та розширення фінансово-економічної самостійності територіальних одиниць нижнього рівня. Ґрунтується на поєднанні територіального бюджету з позабюджетними фондами комплексного розвитку, що формуються за рахунок діяльності підприємств і коштів населення.
3. Суть та особливості регіональної аграрної політики
Регіональна аграрна політика – тонкий інструмент, який треба застосовувати дуже обережно. Держава не може займатися благочинністю і брати на себе всі витрати на регіональний розвиток. Але й регіони не можуть вирішувати свої проблеми повністю самостійно. При визначенні пріоритетів розвитку, цілей і завдань регіональної політики основна увага повинна приділятись не стільки вибору між принципами справедливості й ефективності, скільки пошуку оптимального їх співвідношення, а також розумному розподілу функцій між центром і регіонами. Історія регіональної аграрної політики держав світу показує, що територіальні диспропорції в агропромисловому виробництві дуже стійкі, а їх усунення вимагає тривалого часу, значних зусиль і узгодженої дії органів влади усіх рівнів.
Слід підкреслити, що економічною основою сучасної аграрної політики повинно бути не лише кількісне нарощування темпів виробництва сільськогосподарської продукції і прибутковості сільськогосподарських підприємств, а комплексне задоволення зростаючих потреб суб’єктів регіонів у якісних умовах життєдіяльності, безпеці для навколишнього середовища, соціальному розвитку (рис. 1).
Саме комплексний системний підхід до розробки державної аграрної політики у регіоні у постреформений період дозволить подолати диспропорції у його економічному, соціальному та екологічному розвитку, сприятиме зростанню рівня життя сільського населення.
Рис. 1. Класифікація загальнодержавних і регіональних потреб та інтересів
Реалізація цього підходу можлива у тому випадку, якщо основоположними принципами регіональної аграрної політики будуть визначені:
орієнтація на основні потреби та інтереси регіону у напрямку забезпечення стабільного соціально-економічного і екологічного розвитку;
органічна взаємодія внутрішньорегіонального та міжрегіонального механізмів регулювання розвитку аграрної сфери з урахуванням місцевих особливостей і цілей загальнодержавної політики;
створення координаційних органів, наділених функціями реалізації основних положень аграрної політики на рівні регіону;
дієвість механізму диверсифікації інтеграційних процесів і управління інноваціями у регіоні;
наявність чітко визначених пріоритетів, що забезпечують економічний, екологічний і соціальний розвиток регіону;
забезпечення відкритості і гласності, відпрацювання техніко-економічного обґрунтування здійснюваних заходів;
узгодження загальнодержавної і регіональної політики.
Здійснення регіональної політики в умовах обмеженості фінансових і матеріальних ресурсів повинне ґрунтуватися на вибірковому підході – визначенні регіональних пріоритетів і послідовності у вирішенні регіональних проблем 12, с. 11. Призначення регіональної аграрної політики визначається тим, яку структуру економічної діяльності сільського господарства державні органи управління вважають оптимальною і які методи вони визначають як найбільш ефективні для зміни існуючої ситуації.
Метою регіональної аграрної політики повинно бути покращення економічного стану у депресивних районах, зменшення розриву між регіонами. Практична реалізації її повинна здійснюватись через управління економічними процесами на регіональному рівні з урахуванням тактичних цілей територіальної організації сільського господарства, з одного боку, і аграрної стратегії країни на перспективу – з іншого.
Найбільш рельєфно регіональна аграрна політика проявляється на рівні обласних і районних АПК. На цьому рівні важливо обґрунтувати принципи і напрями розвитку міжрегіональних продовольчих і сировинних зв’язків, у тому числі за видами продукції, оскільки необхідною умовою успішного функціонування, наприклад, обласних АПК є встановлення тісних економічних зв’язків з іншими обласними АПК.
В Україні реалізація регіональної аграрної політики на рівні адміністративно-територіальної одиниці (області та району) здійснюється місцевими державними адміністраціями у межах повноважень, визначених законодавством України.
Відповідно, пріоритетною функцією держави є раціональне управління регіоном, тобто регулювання його галузевого виробництва з метою оптимального задоволення матеріальних, соціальних і духовних потреб громадян. Реалізація даної функції ускладнюється протиріччями між цілями галузевого і територіального управління. Галузеве управління спрямоване на задоволення потреб національної економіки у окремих видах продукції, а територіальне – передбачає створення умов для комплексного розвитку основних територіальних складових регіону, ефективного використання природно-ресурсного потенціалу, максимальне задоволення потреб місцевого населення. Усунення такого протиріччя можливе за чіткого визначення структурних підсистем регіону, його виробничих галузей, функціонально об’єднуючих елементів інфраструктури, органів управління і місцевого самоуправління.
Регіони як основні складові народногосподарського комплексу України утворюють його регіональну структуру, розвиток якої відповідає законодавчим актам адміністративно-територіального рівня, формам і методам управління. У рамках даного дослідження використано принцип розмежування регіонів як адміністративно-територіальних одиниць (область та район).
Основним призначенням регіональної аграрної політики є узгодження загальнодержавних цілей і цілей адміністративно-територіальних одиниць з урахуванням структурних, часових та інших факторів. Серед структурних факторів економічного розвитку більшості регіонів України особливе місце належить аграрному сектору, у якому після тривалого періоду занепаду поступово проявляються тенденції економічного зростання, що свідчить про підвищення результативності сучасної аграрної політики.
Проте процеси реформування аграрної сфери економіки України за більш ніж 10-ти річний період не лише не зменшили, а навпаки, посилили диспропорції між регіонами за рівнем соціально-економічного розвитку, що може мати незворотні наслідки як для людини, так і для навколишнього середовища, а також ускладнить трансформаційні процеси. Необхідно врахувати, що саме ринкові перетворення значно розширюють можливості регіонального самоуправління, формують основу для вільного аграрного підприємництва на місцевому рівні, створюють базу для розробки регіональної аграрної стратегії і реалізації власної моделі державної регіональної аграрної політики.
Таким чином, лише раціональна регіональна аграрна політика може сприяти ефективному поєднанню галузевого і територіального принципів управління, створенню умов для всебічного розвитку територіальної складової національної економіки, найбільш повного використання природних ресурсів і трудового потенціалу, максимального задоволення регіональних потреб.
Враховуючи світовий досвід, а також специфіку регіональної аграрної політики в Україні, її основними методами на сучасному етапі повинні бути: нормативно-правове забезпечення, адміністрування, фінансово-економічне і соціальне регулювання, які створять тимчасові сприятливі умови переважно для новостворених, стратегічно важливих для сільського господарства регіону підприємств, забезпечать їх реструктуризацію. У поєднанні з дієвими інструментами регіональної аграрної політики ці методи сприятимуть реалізації основних функцій держави [177, c. 43) і забезпечать соціально-економічний розвиток регіону (рис. 1.2).
Рис. 2. Роль інструментів державної регіональної аграрної політики у забезпеченні соціально-економічного розвитку регіону
4. Світовий досвід регіональної політики у сільському господарстві
У цьому зв’язку доцільно звернутися до досвіду регіональної політики у сільському господарстві розвинених країн.
Перші дослідження ролі і значення державної регіональної політики відносяться до періоду Великої депресії у США 1929-1933 рр. Відомий американський вчений-регіоналіст того часу С. Денісон був прибічником адміністративних методів регулювання депресивних регіонів.
Інший відомий авторитет у цій області, А. Леш, навпаки, був противником адміністрування і відстоював необхідність лібералізації господарської діяльності в регіонах.
У результаті розвитку регіональної науки в США у середині 30-х років була розроблена програма прискореного розвитку депресивного регіону у басейні р. Теннессі, завдяки реалізації якої у наступні 30 років обсяг сільськогосподарського виробництва у регіоні подвоївся, площа пасовищ розширилась на 25%, поголів’я великої рогатої худоби збільшилось на 55%. Середній доход на душу населення зріс у 8 разів [101, с. 2].
У наступні періоди регіональні дослідження проводились у Англії, Німеччині, Франції, Японії, Канаді, Бельгії та інших країнах.
У 60-х роках підвищена увага приділялася соціальному і екологічному розвитку територій, у результаті чого виник специфічний напрям національних політик практично усіх держав – регіональна політика, яка оцінювалась як сектор роботи у сфері державного регулювання, державного планування і економічного програмування.
Протягом останніх десятиріч у більшості країн світу триває процес регіоналізації управління агропродовольчою сферою, який проявляється у формуванні системи регулювання територіального розвитку АПК за рахунок розширення прав, можливостей та відповідальності регіонів: [22, с. 4]:
послідовному здійсненні державної регіональної політики центральними органами влади;
врахуванні в рішеннях центральних органів влади територіальних аспектів; переважанні консенсусу між центром і регіонами над централізованим диктатом у прийнятті рішень;
наданні регіонам самостійності у вирішенні власних проблем;
формуванні місцевого самоврядування;
забезпеченні регіонам правових і ресурсних можливостей для здійснення соціально-економічного розвитку і проведення ринкових перетворень.
Крім того, досвід розвинених країн свідчить, що активізація регіонального аграрного управління сприяє практичній реалізації наукового положення, відповідно до якого у аграрній політиці визначальними повинні бути інтереси аграріїв, а інтереси держави – похідними від них. Проте навіть найбільш радикальні західні регіоналісти бачать межі можливостей регіональної політики і визначають перелік актуальних загальнодержавних аграрних проблем, що не можуть бути вирішені лише зусиллями окремих груп підприємств і громадськості регіонів і, таким чином, повинні бути прерогативою загальнодержавного регулювання.