2. Виды правотворчества

Правотворчество — богатая по содержанию, сверхсложная деятельность по выработке общих правил поведения. В зависимости от субъектов деятельности правотворчество имеет следующие разновидности. Правотворчество народа в процессе выражения непосредственного волеизъявления на референдуме. Правотворчество государственных органов в процессе осуществления законодательной и исполнительной властей. Правотворчество отдельных должностных лиц в процессе осуществления ими своих полномочий. Правотворчество органов местного самоуправления. Локальное правотворчество в процессе внутриорганизационного регулирования отношений. Правотворчество общественных организаций. В зависимости от юридической силы принятого нормативно-правового акта правотворчество тоже имеет деление. Законотворчество - деятельность высших представи­тельных органов государственной власти по созданию законов. Делегированное правотворчество – деятельность, осуществляемая на основе передачи части законодательных полномочий от парламента к какому-либо органу, например исполнительной власти. Подзаконное правотворчество – деятельность различных субъектов правотворчества, не относящих­ся к высшим представительным органам. Подзаконное правотворчество характеризуется большой опе­ративностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей ком­петентностью. Однако ему сопутствует «непрозрачность» процесса принятия подзаконных нормативно-правовых актов, их большое количество, что затрудняет поиск необходимой информации и часто вскрывает противоречие (частичное или полное) одних актов другим.

3. Понятие и стадии законотворчества в рф

Законотворческий процесс – наиболее значимая часть правотворческого процесса, его основа. Характерной чертой данного процесса является принятие законов. Законотворчество состоит из ряда стадий. 1) Законодательная инициатива - право определенных субъектов самостоятельно внести законодательное предложение с целью принятия, отмены, изменения конкретного закона. Такое право принадлежит: Президенту России, Совету Федера­ции, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству России, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, судам (Конституционному, Верховно­му, Высшему Арбитражному). К недостаткам следует отнести отсутствие среди субъектов просто «граждан» РФ. Право инициативы порождает у законодательного органа обязанность начать работу по изучению этого предложения. 2) Работа над законопроектом – предварительная стадия, основная задача которой создать документ. Этой работой обычно занимается профильный комитет государственной думы. 3) Обсуждение – смысл этой стадии - придать документу высокое качество, устранить противоречия, недостатки. Обсуждение законопроекта проходит три чтения. 4). Одобрение закона происходит в две стадии: голосование Советом Федерации и подписание закона Президентом России. 5) Опубликование закона – заключительная стадия, без осуществления которой законы не вступают в юридическую силу.

Цель существования трех чтений на стадии обсуждения - окончательная доработка законопроекта.

В первом чтении заслушивается доклад инициатора законопроекта и содоклад головного комитета. Далее обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта и голосованием допускается возможность внесения в законопроект поправок. Депутаты высказывают предложения по законопроекту, замечания в форме поправок, решают вопрос об опубликовании при необходимости законопроекта для обсуждения. По результатам первого чтения правоустановительный орган имеет право на три формы решений (принять в целом, принять и продолжить работу, отклонить).

Обычно инициаторами являются депутаты ГосДумы – 50%, Правительство, Совет Федерации и региональная власть – по 15 %, Президент 5 %. Обычно в качестве инициативы выступает законопроект, реже предложение о необходимости разработать законопроект или внести изменения в действующий.

Во втором чтении депутаты информируются об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, ответственном за подготовку проекта, поступивших по нему поправках, обсуждаются поправки и принимается решение (голосованием) об их принятии или отклонении. При втором чтении обсуждение проводится постатейно, по разделам или в целом. Поставленная на голосование и принятая (статья, раздел, или глава проекта) принимаются за основу, затем на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки. Первоначально рассматриваются те поправки, принятие или отклонение которых может повлиять на «судьбу» других поправок. По результатам голосования закон принимается, отклоняется, либо возвращается на доработку. Когда обсуждены все поправки, законопроект утверждается в целом.

Третье чтение предназначено для принятия доработанного законопроекта в качестве закона. В третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Только «в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения законопроекта» (С.В. Поленина)¹. Принятие проекта нормативно-правового акта в качестве закона осуществляется методом окончательного голосования составом Государственной Думы в третьем чтении.

Первые два чтения обычно проходят в широких, затяжных дебатах. Поскольку Государственная Дума состоит из депутатов различной политической ориентации, постольку происходит столкновение их позиций. Демократический парламент в правовом государстве предполагает плюрализм мнений и их учет в правоустановительной деятельности. Поэтому, для принятия закона голосованием необходима выработка компромисса.

Консенсус в демократическом парламенте достигается различными способами. Среди них следующие: взаимная уступка в требованиях предъявляемых к законопроекту, совместное голосование ради общезначимой цели, разъяснение неточного смысла в содержании законопроекта. Вероятно, мы вправе говорить и о таких способах консенсуса как факты подкупа депутатов для «нужного» голосования. В случае принципиального несогласия в позициях депутатов и их объединений в Государственной Думе возможны: направление законопроекта на доработку, повторную доработку, голосование за отсутствовавшего депутата по его карточке, и даже байкотирование голосования. Хотя некоторые примеры не согласуются с формированием правовой государственности, однако, имеют место в повседневной деятельности парламента. Поэтому современное состояние законодательной процедуры в Государственной Думе свидетельствует о осуществлении правоустановления как сферы социальной, политической борьбы. Различные фракции, блокируя принятие одних законопроектов, лоббируют принятие других. Следовательно, направление законодательных реформ в формирующемся правовом государстве постоянно отклоняется от демократической цели в стороны усмотрений лидеров политически сильных объединений.

Перечисленные моменты столкновения интересов и способы их возможного разрешения отнимают у законодателей немало времени, которое и так в дефиците при стремительно развивающихся правоотношениях. «С 7 февраля 1996 г. по 5 апреля 1996 г. в повестку дня заседаний Госду­мы было включено 224 вопроса. Из них собственно законодательству было посвящено 97. Разумеется, парламент должен по необходимости заниматься политическими дебатами, принятием различных политических заявлений, обращений, деклараций. Но за сто дней деятельности Думы таких постановлений-заявлений было принято 260. А законопроектов рассмотрено всего 66. Из 30 федеральных законов, принятие которых предусмотрено Конституци­ей, принято только 12»¹. А значит, за рамками правового регулирования остались многие важные вопросы жизнедеятельности общества.

Процесс принятия закона в Государственной Думе проходит по итогам голосования депутатов. Для принятия федерального закона необходимо простое большинство голосов (1/2 + один голос) от общего числа депутатов. Федеральный конституционный закон принят, если набрал квалифицированное большинство - 2/3 голосов. Здесь стоит отметить некоторые трудности, возникающие в работе депутатов. Например, депутаты обращались в Конституционный Суд за получением разъяснений по поводу юридического толкования обнаружившейся неопределенности в понимании следующих понятий: «общее число депутатов Государственной Думы» и «общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы»². Что влекло за собою и понимание «большинства». Вопрос возник в связи с тем, что количественный состав депутатов неодинаков ввиду (например, прекращения полномочий на момент голосования в установленном порядке, преждевременной смерти депутата, отсутствии на голосовании по болезни, невозможность участия в голосовании по иным причинам). И хотя законодательно установленное количество представителей в Думе неизменно, фактическое их число сильно колеблется.

Принятые Думой законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации для утверждения. Часть законов подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации, рассмотрение остальных зависит от усмотрения Совета Федерации³. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты парламента могут создать согласительную комиссию для преодоления разногласий и повторного рассмотрения депутатами Государственной Думы. Если Государственная Дума не согласна с решением Совета Федерации, то Дума может преодолеть решение Совета Федерации числом голосов не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.

Совет Федерации одобрил Федеральный закон, если получено простое большинство голосов (1/2 + 1голос), либо «если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации»⁴. Федеральный конституционный закон принят, если одобрен квалифицированным большинством - 3/4 голосов членов Совета Федерации.

Далее ободренный закон (федеральный, федеральный конституционный) направляется на подписание (председателем палаты, монархом, президентом, иным главой государства в соответствии с конституцией, регламентом). По Конституции Российской Федерации (ч.1 ст. 107) принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту для подписания и обнародования. Президент в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон (ч. 2 ст. 107), федеральный конституционный закон (ч. 2 ст. 108) и обнародует его либо, отклоняет закон и направляет на доработку.

Однако отклоненный закон в той же редакции может быть вновь возвращен на подпись Президенту, если получит одобрение 2/3 голосов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации¹. В этом случае вето Президента считается преодоленным и закон подлежит подписанию и обнародованию в течении семи дней. Только с момента подписания Президентом России закон подлежит опубликованию для непосредственного вступления его в юридическую силу.