Глава II. Публичная администрация

§ 1. Понятие публичной администрации

Понятие публичной администрации (administration publique, administracion publica, public administration и т. д.) играет ведущую роль в административном праве подавляющего большинства зарубежных стран. Администра­тивное право устанавливает границы деятельности публичной администра­ции; закрепляет правовой статус служащих органов публичной админист­рации; определяет формы контроля за ней. Органы и учреждения публичной администрации признаются обязательными субъектами административно-правовых отношений.

Научный термин «публичная администрация» был разработан в странах континентальной системы административного права, главным образом во Франции, а затем был воспринят административно-правовой наукой подав­ляющего большинства стран мира. Так, одно из авторитетнейших изданий США «Энциклопедия Британика» отмечает: «Административное право со­стоит из тех принципов и правовых норм, которые вместе составляют пра­вовую матрицу публичной администрации»¹.

В российской научной литературе сложился устойчивый перевод данно­го термина как «государственное управление». Однако понятие публичной администрации не тождественно понятию государственного управления, оно значительно шире по объему и богаче по содержанию. В связи с этим представляется, что целесообразно использовать буквальный русский экви­валент западного термина - «публичная администрация».

Необходимо отметить, что понятие публичной администрации использует­ся не только административным правом. Являясь общесоциологическим, по своему содержанию оно многозначно, а по объему весьма широко.

1. Характерные черты публичной администрации

Прежде чем дать определение публичной администра­ции, выделим ее характерные черты.

Во-первых, публичная администрация занимает подчиненное положение. Сам термин «администрация», происходящий от латинского «administrare», означает «служить для».

Следует определить, кому служит и кому подчиняется администрация. Общепризнанно, что публичная администрация подчиняется политической власти. Известный французский административист Ш. Деббаш рассматривал публичную администрацию как аппарат управления публичными делами, занимающийся реализацией целей, которые были определены политической властью². Английский ученый Файнер определял администрацию как «правительственную машину, с помощью которой осуществляется политика»³.

Публичная администрация отделяется от политических структур, имеет особый статус и особое предназначение. Политические структуры играют руководящую роль в государственном аппарате, в то время как административные, управленческие учреждения исполняют решения политиков. Полити­ческие деятели получают свои полномочия в результате выборов, и потому они ответственны перед избравшим их народом; решения политических органов не может отменить какой-либо вышестоящий орган, они не включа­ются в систему жестких иерархических связей. Административные органы, напротив, образуются, формируются или назначаются политическими структурами, отвечают перед вышестоящими органами или подконтрольны им. Органы публичной администрации подчинены главе государства, главе правительства, правительству. Хотя разделение политических и управленческих структур в известной мере условно, поскольку нет очевидной резкой границы между политикой и текущим управлением, все же на современном этапе в западных странах правовой статус политических и административных органов различен. Строго говоря, публичная администрация обслуживает политические органы и непосредственно подчинена правительству.

Во-вторых, публичная администрация обеспечивает исполнение и при­менение законов, следовательно, она связана с исполнительной ветвью власти и отделена от законотворчества и судопроизводства.

Ведущий мекси­канский административист А. Каррильо Флорес дает определение публич­ной администрации как организации, «которая осуществляет любую государственную деятельность и которая не находится под руководством ни законодательной, ни судебной власти»⁴.

Ни одна ветвь власти не может функционировать, не опираясь на учреждения публичной администрации. Основной массив административных органов входит в ор­биту исполнительной власти (от министерств до органов местного самоуправления). Однако в аппаратах представительных органов и судов также есть органы и учреждения, занимающиеся административной деятельностью. Они обеспечивают функционирование парламентов и судов, не имея полномочий заниматься законотворчеством или судопроизводством. Эти административные структуры реализуют исполне­ние законов, и потому их деятельность регулируется нормами административного права.

Во многих странах (прежде всего в странах континентальной правовой семьи) понятия исполнительной и административной вла­сти разграничиваются. Понятие «исполнительная власть» рассматривает­ся как конституционно-правовое, а «административная власть» – как ад­министративно-правовое. Считается, что в исполнительной ветви власти, как и в аппарате государства в целом, есть институты политического характера. Они регламентируются нормами конституционного права, например, вы­боры главы государства или ответственность правительства перед парла­ментом. В то же время нормы административного права должны регулировать технико-управленческие вопросы исполнения законов, такие, как порядок назначе­ния на должности государственных служащих, порядок осуществления административных действий в процессе подготовки и принятия решений, ответственность долж­ностных лиц за вред, причиненный ими при исполнении служебных обя­занностей. Исполнительная власть реализуется в тех случаях, когда исполняются законодательные акты прямого действия. Административная деятельность вторична по отношению к исполнительной власти: она реализует не только предписания законов, но и указания исполнительных органов. Администрация не столько ис­полняет закон непосредственно, сколько обеспечивает его исполнение, преобразуя политические предписания в конкретное управленческое действие. Такой подход к определению роли административного права и публичной администрации представляется наиболее корректным. Как прави­ло, он отражает более высокий уровень развития административного права по сравнению с тем, когда исполнительная и административная власти счи­таются синонимами.

Однако следует иметь в виду, что одни и те же органы могут осуществ­лять как исполнительные, политические по своему значению, так и адми­нистративные, управленческие функции. Так, правительство, разрабатывая программу во исполнение закона, выступает в качестве органа исполни­тельной власти; организуя реализацию принятой программы, правительст­во осуществляет административные функции. Так же и министры как чле­ны правительства реализуют политические функции, а как руководители министерства осуществляют наряду с политическими и административные полномочия. Не случайно поэтому научные исследования и учебники по административному праву одних стран (например, Италии или Испании) начинают описание органов публичной администрации с органов, подчи­ненных правительству, а других государств (к примеру, Великобритании) - с министров.

В-третьих, публичная администрация, занимаясь организацией и урегу­лированием публичных дел, действует в публичных интересах. Ее основ­ная цель – воплощение политической воли во всеобщее благо.

Концепция публичного интереса является основополагающей для современного административного права подавляющего большинства стран мира. Но даже во Франции, законодательство которой, пожалуй, наиболее часто апеллирует к публичным интересам, не содержится ни законодатель­ного, ни однозначного доктринального определения этого абстрактного и емкого понятия. Решение проблемы определения публичного интереса в каждом конкретном случае практически взяли на себя политические государственные орга­ны: они сами определяют, в чем состоит публичный интерес, используя лишь общие критерии.

Задача пуб­личной администрации – реализовать публичные интересы во взаимоотно­шениях с частными лицами. Принимая конкретные меры, публичная администрация призвана в каждом правоотношении найти баланс между публичными и частными интересами.

Однако следует иметь в виду, что функционирование публичной адми­нистрации многомерно, и административные учреждения, вступая в право­отношения, не всегда должны представлять публичные интересы. Порой они дей­ствуют не от имени общества, а от собственного имени и в частных интересах (например, в случае приобретения имущества для нужд учреждения, а также пользования и распоряжения им). В таких случаях возникают не публично-правовые, а частноправовые отношения. В связи с этим важно подчеркнуть, что не вся деятельность учреждений публичной администрации подлежит админист­ративно-правовому регулированию, а лишь деятельность, связанная с вы­полнением их основных функций, с реализацией публичных интересов.

В-четвертых, публичная администрация наделяется прерогативами публичной власти, т. е. властными полномочиями, позволяющими от имени общества давать обязательные указания частным лицам.

В связи с этим устанавливается особый порядок предоставления компетенции админист­ративным структурам.

Понятие публичной администрации является одним из самых сложных в современном административном праве, поскольку оно обобщает управ­ленческие понятия на высоком уровне абстракции.

С одной стороны, понятие публичной администрации акцентирует вни­мание на структурных моментах – на организации различных звеньев госу­дарственного аппарата. В таком случае под публичной администрацией понимается совокупность органов, учреждений и организаций, осуществ­ляющих административные функции. Это наиболее часто используемая трактовка данного понятия.

С другой стороны, публичной администрацией считается и сама адми­нистративная деятельность, осуществляемая в общественных интересах. Так, классик германского права А. Меркль определяет публичную админи­страцию как планируемую человеческую деятельность, направленную на достижение определенных общественных целей. А известный специалист по проблемам управления, долгие годы проработавший в ООН, И. Чэпел определяет публичную администрацию как «процесс достижения нацио­нальных целей посредством публичных организаций»⁵.

Кроме того, термином «публичная администрация» обозначают и сферу управления публичным сектором⁶. Такая трактовка данного термина ис­пользуется в законодательстве и науке несколько реже, чем две указанные выше.

Неодно­значность понятия публичной администрации позволяет отразить всю сложность управленческой деятельности, нацеливает на многовариантность решений постоянно возникающих управленческих проблем.

Таким образом, публичную администрацию можно определить как ор­ганизацию и деятельность органов и учреждений, подчиненных политиче­ской власти, обеспечивающих исполнение закона, действующих в публич­ных интересах и наделенных прерогативами публичной власти.