54. Правительство в зарубежных странах

Правительство представляет собой коллегиальный орган исполнительной власти.

Правительство — это коллегиальный орган государственной власти общей компетенции, осуществляющий руководство текущим управлением страной в соответствии с ее законодательством

Отношения правительства с парламентом зависят от формы правления. В президентских республиках правительство, возглавляемое президентом, формируется внепарламентским путем и не несет за свою деятельность ответственности перед парламентом. Законодательная и исполнительная власти действуют независимо друг от друга, но имеют возможность уравновешивать одна другую..

В парламентарных странах правительство несет политическую ответственность перед парламентом, формируется парламентским путем и обязано уйти в отставку в случае выражения ему вотума недоверия, оно фактически контролирует и направляет деятельность парламента.

В некоторых странах правительства как коллегиального органа (т.е. органа, принимающего решения путем голосования) не существует. Например, в президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях все решения в сфере руководства повседневным государственным управлением принимает глава государства единолично, т.е. без голосования министров, которые выполняют при нем лишь совещательные функции.

Состав правительства включает в себя:

главу (в президентских республиках это президент, в дуалистических монархиях — монарх, а в парламентарных странах, полупрезидентских, советских и некоторых суперпрезидентских республиках — премьер-министр);

заместителей главы правительства; министров, т.е. руководителей наиболее значительных органов центральной администрации - министерств;

в некоторых странах - министров без портфеля, т.е. членов правительства, не возглавляющих органы исполнительной власти специальной компетенции;

парламентских секретарей, обеспечивающих взаимодействие правительства с парламентом;

некоторых других должностных лиц, а иногда и представителей нижестоящей администрации.

Порядок формирования и структура правительства

В современных странах в зависимости от формы правления правительства формируются двумя основными способами.

Внепарламентский способ формирования правительства применяется в президентских республиках. Правительство формируется президентом, избираемым посредством непарламентских выборов. Роль парламентов даже юридически невелика.(США, Франция)

Парламентский способ формирования правительства применяется в странах с парламентарными формами правления. Полномочие на формирование правительства в этих странах получает та партия или партийная коалиция, которая победила на выборах и получила большинство мест в парламенте (точнее, в нижней палате).(Италия, ФРГ)

Внутренняя структура правительств очень разнообразна, но ее можно свести к двум основным системам - континентальной и англосаксонской.

Континентальная система характеризуется тем, что в состав правительства входят все главы центральных ведомств с общенациональной территориальной юрисдикцией. Министры, главы департаментов, государственные секретари, возглавляемые премьер-министром, составляют единый коллегиальный орган. Подобный порядок организации правительства неизбежно приводит к увеличению его численности, что снижает его работоспособность. Поэтому во многих странах, имеющих эту систему, создается более узкий орган, состоящий из руководителей важнейших ведомств и министерств.

Англосаксонская система отличается двумя существенными особенностями.

- реально существующий высший исполнительный орган государственной власти конституцией не предусмотрен. Во всех странах, придерживающихся этой системы, кабинет существует на основе конституционного соглашения.

- в состав правительства в собственном смысле слова, т.е. кабинета, входят не все главы центральных исполнительных ведомств, а лишь важнейшие из них.

В настоящее время численный состав правительств колеблется обычно от 6 до 20 членов.

Существенным дополнением каждого правительства является вспомогательный аппарат.

Первоначальной формой вспомогательного аппарата были различного рода комитеты и комиссии, которые создавались при правительстве. По мере усложнения государственных функций и расширения сферы их действия рос и усложнялся вспомогательный аппарат.

Компетенция правительства и его функции

Рассмотрим важнейшие функции правительства.

1)Управление государственным аппаратом. Правительство не только играет решающую роль в деле комплектования всего государственного аппарата, но и руководит его деятельностью.

2) Исполнение законов по букве конституции. Согласно традиционной теории правительству вверяется исполнительная власть, т.е. ему вменяется в обязанность заботиться о должном исполнении законов, принимаемых парламентом.

3) Контроль над законодательной деятельностью парламента. Этот контроль осуществляется по двум главным направлениям.

Во-первых, правительство является главным источником законодательной инициативы..

Во-вторых, правительство контролирует законодательный процесс.. По общему правилу в президентских республиках правительство использует для этого право вето и непосредственные контакты с парламентариями, партийные фракции при этом играют значительно меньшую роль, в то время как в парламентарных странах именно фракции являются главным средством, с помощью которого правительство контролирует законодательный процесс.

Составление и исполнение бюджета. Составление доходной и расходной частей бюджета осуществляется различными административными ведомствами, а окончательный проект представляется на утверждение правительства министерством финансов. Парламент лишь утверждает бюджет, составленный правительством.

Осуществление внешней политики.

Правительство контролирует и направляет деятельность всех органов и институтов, с помощью которых осуществляются внешнеполитические функции государства. Оно комплектует дипломатический и консульский аппарат, определяет контингенты вооруженных сил, руководит деятельностью органов внешней разведки, ведет международные переговоры и заключает международные договоры и соглашения.

Управление национальным государственным аппаратом является важнейшей функцией правительств развивающихся стран. Под непосредственным руководством правительства действуют многочисленные центральные исполнительные органы, управляющие отдельными отраслями промышленности, сельским хозяйством, образованием, здравоохранением и различными социальными службами. Правительство в развивающихся странах осуществляет руководство местной администрацией.

55. Парламентская ответственность правительства характеризу­ется обычно как политическая ответственность. В этом ее глав­ное отличие от судебной ответственности, привлечение к которой связано с совершением уголовно наказуемого или иного противо­правного деяния. Парламентская ответственность предполагает солидарную ответственность правительства за проводимый им политическии курс и осуществляемую управленческую деятельность.

Отказ в дове­рии должен быть выражен в строгой юридической форме и в боль­шинстве случаев - путем применения специальной парламент­ской процедуры.

Вотум недоверия или принятие резолюции порицания пра­вительства влекут за собой лишь политические последствия и сами по себе не могут служить основанием для судебного пре­следования носителей исполнительной власти

Согласно классической конституционной доктрине, министры несут коллективную (солидарную) ответственность за политику и решения правительства, даже если тот или иной министр был против этого решения либо вообще отсутствовал на заседании правительства, и индивидуальную ответственность — за дела своего департамента.

Приведение в действие механизма парламентской ответствен­ности правительства в большинстве стран регулируется консти­туционными постановлениями

Инициатива постановки вопроса о доверии может исходить как от правительства, так и от парламентариев. От имени прави­тельства вопрос о доверии ставит премьер-министр. Резолюция недоверия (порицания), вносимая парламентариями, должна быть, как правило, подписана группой депутатов (во Франции, Ита­лии, Испании они должны составлять не менее чем десятую часть парламентариев). Для при­нятия резолюции недоверия (порицания) требуется, как правило, абсолютное большинство голосов. В случае, если внесенная пар­ламентариями резолюция не соберет такого большинства, она счи­тается отклоненной.

Во всех странах, включая президентские республики, кон­ституционное законодательство предусматривает возможность привлечения главы исполнительной власти или члена правитель­ства к судебной ответственности за совершение преступных дея­ний. Обвинение предъявляется парламентом или нижней палатой по весьма ограниченному кругу оснований

Институты парламентской и судебной ответственности при всех их недостатках в отдельных странах остаются одним из самых ради­кальных средств контроля за деятельностью исполнительной власти.

Юридическая ответственность министров в большинстве стран осуществляется на общих основаниях, т.е. иммунитетом они не обладают. В некоторых государствах к министрам возможно применение процедуры импичмента (США), подобной (Австрия) или совершенно особой (Франция) процедуры ответственности.

В ФРГ используется так называемый "конструктивный вотум недоверия". Для того чтобы решение парламента о недоверии по­влекло отставку правительства, недостаточно голосования за это большинства депутатов. Необходимо избрание абсолютным боль­шинством голосов нового федерального канцлера. При несоблюде­нии этого условия Бундестаг может быть распущен досрочно. Един­ственный случай такого рода имел место в ФРГ в 1982 году при замене социал-либеральной коалиции христианско-либеральной.

56. Глава правительства (премьер-министр, канцлер, председатель совета министров, а в президентских республиках - президент) в современных странах является центральной политической фигурой и обладает огромными полномочиями.

Глава правительства имеет в нем особый статус. Он предлагает парламенту или главе государства кандидатуры министров, ставит вопрос об их освобождении от должности, а в президентских республиках сам прекращает их полномочия. Он руководит деятельностью правительства и по ряду вопросов олицетворяет его.

Например, в президентских республиках президент единолично принимает важные решения в сфере исполнительной власти, а в парламентарных странах премьер-министр может ставить вопрос о доверии правительству. Если премьер-министр уходит в отставку, то в отставку, как правило, должно уйти все правительство. Особый статус премьер-министра в правительстве все чаще получает отражение в конституциях зарубежных стран. Например, в ст. 21 Конституции Франции говорится, что «премьер-министр руководит деятельностью Правительства. Он несет ответственность за национальную оборону. Он обеспечивает исполнение законов и назначает на гражданские и военные должности. Он может делегировать некоторые свои полномочия министрам».

Министры, хотя это не записано ни в одной конституции, обязаны беспрекословно подчиняться главе правительства. Если какой-либо министр не согласен с мнением премьера, то он должен либо отказаться от своего мнения, либо уйти в отставку. Любое заявление премьер-министра считается официальным и не может критиковаться членами правительства. В то же время публичные высказывания министра не могут расходиться с официальной политикой правительства.

При принятии решений мнение премьера является определяющим. Он играет главную роль в разработке политической линии правительства, располагает правом единолично принимать решения по важнейшим государственным вопросам.

В президентских республиках глава правительства - президент - располагает не меньшими, а порою и большими полномочиями, чем парламентарный премьер-министр.

57. Нормоустанавливающая деятельность правительства - одно из основных направлений в его работе.

Можно выделить три основных направления.

1. Правительство издает различного рода нормативные акты на основе и во исполнение парламентских законов. Правительственные акты этой группы носят подзаконный характер.

2. Правительство издает нормативные акты по прямому или косвенному уполномочию парламента. Во Франции и Италии такие законы называются "законами-рамками", в англосаксонских странах - "скелетным законодательством". Правительство, таким образом, получает уполномочие на издание нормативных актов по предметам правового регулирования, относящимся к исключительной компетенции парламента. Парламент в данном случае делегирует правительству свои полномочия прямо либо косвенно.

3. Правительство издает нормативные акты, содержащие общие правила поведения по вопросам, входящим в исключительную компетенцию парламента, без какого бы то ни было уполномочия со стороны последнего. Однако в ряде стран эти акты впоследствии должны быть одобрены парламентом.

Второй и третий виды нормоустанавливающей деятельности правительства - делегированное законодательство - являются главными формами его нормоустанавливающей деятельности.

В Великобритании делегированное законодательство получило широкое распространение и осуществляется всеми звеньями правительственного аппарата. Субъектами этого законодательства являются министры, которые вправе делегировать свое право на издание нормативных актов главам подчиненных им учреждений и ведомств, а те, в свою очередь, могут передавать это право нижестоящим ведомствам, в результате чего возникает многоступенчатая субделегация. К субъектам делегированного законодательства принадлежат и органы местного управления.

В США делегированное законодательство осуществляется как Президентом, так и главами исполнительных департаментов, многочисленных федеральных агентств. Издаваемые в этом порядке указы, приказы, прокламации, военные приказы, директивы, регламенты и т.д. обладают такой же юридической силой, как и акты Конгресса. Пределы делегированного законодательства не установлены.

В V Французской Республике основными субъектами делегированного законодательства являются Президент, премьер-министр и министры, которые издают ордонансы, декреты, решения, постановления, циркуляры, инструкции, регламенты и т.д. Делегированное законодательство во Франции не только по своему объему и значимости превосходит нормоустанавливающую деятельность парламента, но и трудно контролируемо.