4. Социальное планирование

Сущность социального планирования

Исторический парадокс состоит в том, что идея плано­вости, выдвинутая социалистической моделью, в условиях нашей страны претерпела такие изменения, которые к на­чалу 90-х годов привели к полной ее дискредитации. Если кратко проанализировать итоги теории и практики плани­рования в СССР, то можно сказать, что это отвержение планового начала было следствием постепенного отхода практики планирования от нужд человека, что выразилось в торжестве технократизма, в потере даже тех скромных находок, которые были характерны для теории и практики в 20-х — начале 30-х годов; доведены до абсурда идеи рас­пределения всех ресурсов, что выразилось в мелочной рег­ламентации всего и вся; сыграли свою роль абсолютизация методов директивного командования и пренебрежение к методам косвенного регулирования, игнорирование необ­ходимости создания области свободы для развития потен­циальных возможностей людей.

Долгое время в СССР планомерное изменение общест­венных отношений выступало в значительной мере как воз­можность, пределы реализации которой были жестко огра­ничены достигнутым уровнем развития общественного про­изводства и политическими установками. Самым пагубным образом на разработку теории и практики социального пла­нирования влияли командно-административные методы ру­ководства, не желавшие считаться ни с чем, кроме технико-экономических показателей. Человеческое начало в плани­ровании игнорировалось. Практически все пятилетние планы до 60-х годов в качестве первостепенной задачи имели рост и увеличение объемов производства и лишь при ее выполне­нии предполагалось удовлетворение потребностей людей.

Но жизнь не стояла на месте. Более того, она неумолимо требовала привести в соответствие экономические и соци­альные параметры развития. Характерно, что такая объек­тивная потребность, как учет человеческого фактора, стала пробивать себе дорогу снизу, в трудовых коллективах.

Первые попытки научной разработки планов социально­го развития и их реализации были осуществлены в начале 60-х годов по инициативе ленинградских предприятий. Вслед за распространением социального планирования в промышлен­ности и строительстве попытки составления планов социаль­ного развития были предприняты в сельском хозяйстве, где тесно переплетались территориальные и производственные интересы коллективов и живущих в этой местности людей.

Это мощное давление снизу постепенно переросло в не­обходимость осуществления плановости социального разви­тия и на следующем уровне социальной организации обще­ства — в районах и городах, а затем в областях, краях, рес­публиках. Ради справедливости следует сказать, что планы социального развития на всех этих уровнях были скорее пред­метом заботы немногих руководителей, которые не по фор­ме, а по существу занимались социальными проблемами.

Когда под давлением объективной логики развития, прак­тики планового решения социальных проблем «внизу» идея социального планирования была закреплена в Конституции СССР 1977 года, то от этого юридического закрепления тео­рия и практика социального планирования проиграли. Со­ставление планов стало делом формальным. Госплан СССР к своим традиционным разработкам добавил «социальный ап­пендикс». За показатели социального развития никто не нес никакой ответственности: по-прежнему торжествовал план, вал, технико-экономические показатели, которые нужно было достигнуть любой ценой, в том числе и за счет социального благополучия людей. И пример в пренебрежении потребнос­тями и интересами человека показывало само государство.

Вместе с тем этот нелегкий путь теории и практики соци­ального планирования принес свои результаты. Практика планирования социальных процессов постепенно охватывала и другие страны. Во многих из них появились государствен­ные органы планирования, которые занимались широким кругом вопросов и особенно поддержанием соответствия меж­ду экономическим и социальным развитием.

Получила распространение практика планирования со­циальных процессов и на других уровнях социальной орга­низации общества. Так, в США осуществлялись социологи­ческие исследования, которые были нацелены на совершен­ствование социального планирования развития городов [2]. Если же обобщить имеющийся в нашей стране и за рубе­жом опыт, то сущностные характеристики социального пла­нирования сводились к следующему.

Во-первых, планирование должно ориентироваться на цели, которые вытекают из объективных тенденций органи­зации жизни людей и предусматривают удовлетворение теку­щих и перспективных потребностей людей, их согласование между собой и меры по активизации созидательной деятель­ности как самого человека, так и социальных институтов об­щества. Один из парадоксов XX века состоял в том, что стра­на, провозгласившая себя олицетворением идей социализма, сделала для человека меньше, чем страны капитализма, логи­ка развития которых привела к воплощению социальных идей, создала предпосылки для свободы выбора и социальной за­щиты.

Во-вторых, решение как общих, так и локальных проблем не может происходить стихийно или хотя бы «на глазок», при­близительно в рамках социального планирования должны ис­пользоваться показатели, по которым можно судить об эф­фективности достижения поставленной цели. Такими показа­телями или ориентирами могут быть сроки, а также объемы, уровни, степень достижения намеченных рубежей, которые позволяют осуществить сравнение с предшествующим этапом развития или с аналогичными объектами планирования.

В-третьих, социальное планирование предусматривает разработку, а затем исследование средств достижения постав­ленных целей — материальных, финансовых, косвенных ры­чагов в виде льгот или, наоборот, ограничений, или создания условий, при которых наиболее рационально и оптимально развивался бы планируемый социальный процесс.

И, наконец, социальное планирование представляет со­бой непрерывный процесс познавательной и преобразующей деятельности, которые постоянно взаимно дополняют и обо­гащают друг друга, что позволяет находить новые резервы, открывать новые возможности для более полной реализации сформулированной цели.

Итак, можно сделать вывод, что социальное планирова­ние представляет собой научно обоснованное определение целей, показателей, заданий (сроков, темпов, пропорций) развития социальных процессов и основных средств их пре­творения в жизнь в интересах всего населения.

Уровни социального планирования

Объектами социального планирования выступают все уров­ни социальной организации — от общества до конкретного производства.

Что касается общества, то в его рамках разрабатываются перспективные планы решения значимых социальных про­блем, которые определяют его жизненность и устойчивость. Неумение найти целевые ориентиры, постепенно обновлять их, корректировать и сопоставлять их между собой в значи­тельной мере характеризуют практику социального планиро­вания в СССР, когда провозглашаемые цели не состыковы­вались с реальной практикой. В то же время в тех странах, где осуществлялся внимательный учет социальных парамет­ров развития (ФРГ, Франция, а затем Италия, Греция), добились серьезных успехов в решении всех без исключения об­щественных проблем.

На уровне отдельных сфер общественной жизни — эко­номической, социальной, политической, духовной — предус­матривается планомерное решение таких проблем, как улуч­шение условий и содержания труда, профессионально-ква­лификационная подготовка, престижность сфер приложения труда, структура рабочего и свободного времени, удовлетво­рение материальных и духовных потребностей, участие в по­литической жизни и т.д. Плановое их решение — залог обес­печения рационального взаимодействия человека и общества.

На региональном уровне социальное планирование пред­ставляет собой особую форму целенаправленного регулиро­вания социальных процессов в республике, области (крае) и других административных единицах. Для эффективного функ­ционирования общества огромное значение приобретает вы­равнивание уровней социального развития в территориаль­ном разрезе и особенно регулирование миграционных пото­ков, рациональное использование трудовых ресурсов, развитие национальных отношений, распределение и потребление куль­турных ценностей. Как показал опыт, главной целевой уста­новкой для регионального социального планирования явля­ется создание благоприятных условий для трудовой и повсе­дневной жизни.

При анализе особенностей планирования по экономи­ческим районам необходимо иметь в виду, что каждый из социальных процессов — развитие национальных и межна­циональных отношений, повышение уровня жизни наро­дов, миграция населения, совершенствование культуры и образования — требует определения его сущности и специ­фики в данном регионе. Кроме того, при изучении соци­ального процесса уточняется, что отличает его от анало­гичных процессов в других районах страны. Одним из ос­новных условий становится оптимальное сочетание проблемного и регионального планирования в интересах эффективного функционирования общества. Особенностью регионального планирования по экономическим районам является также соблюдение принципа системности, опре­деляемого совокупностью показателей. Следует иметь в виду, что проблемы, стоящие перед республикой или об­ластью, не всегда по своей актуальности совпадают с об­щегосударственными.

И, наконец, уровень производственных организаций, тру­довых коллективов предполагает реализацию ведущей целе­вой установки — пробуждение человека к творческой работе, обеспечение максимума благоприятных условий для его тру­довой и повседневной жизни.

Накопленный опыт свидетельствует, что на этом уровне наиболее действенными оказались планы, которые базирова­лись на следующих принципах. Первый из них может быть выражен следующей формулой: что и в какой степени работ­ник способен сделать для успешного развития своей органи­зации и как он сам будет изменяться под влиянием происхо­дящих глобальных и локальных изменений.

Второй заключается в том, что действенность планов со­циального развития зависит от условий, которые создаются для человека, конкретных преимуществ, которые он может получить в процессе распределения материальных и духов­ных благ. Суть вопроса — в обеспечении единства усилий, предпринимаемых государством по повышению уровня жиз­ни людей, и возможностей, которыми располагает конкрет­ное производство или регион. Важнейшим аспектом реали­зации этого принципа является совершенствование матери­альной заинтересованности людей в конечных результатах труда.

Третий принцип заключается в том, чтобы процессы взаи­модействия человека с организацией, городом или районом (а, следовательно, и со всем обществом) не протекали стихийно, а направлялись его осознанной деятельностью, его соучастием в управлении делами общества и производства.

Формы социального планирования

Формы социального планирования представлены, во-пер­вых, адресным планированием, во-вторых, планированием с помощью косвенных (экономических и социальных) рычагов.

Адресное планирование включает разработку и обосно­вание системы заданий, которая доводится до сведения различных государственных или общественных организа­ций. Устанавливаются задания по достижению определен­ного уровня общественного развития. Прежде всего, это касается рационального соотношения, пропорциональнос­ти в развитии социальных процессов. Подобные соотно­шения отражают реальное их состояние, тенденции изме­нений, уровень использования науки и техники, потреб­ности людей.

Социальное планирование связано с определением сроков, необходимых для выполнения поставленной задачи. Чем слож­нее цель, тем больше требуется времени не только для все­стороннего научного обоснования принимаемого решения, но и для его осуществления. Длительность планового периода не может быть задана априорно и должна строиться на основе единства качественных и количественных показате­лей. Вместе с тем опыт адресного планирования во многом дискредитировал себя, ибо он давал простор командным ме­тодам, игнорируя научные основы определения ориентиров социального развития.

При планировании социальных процессов с помощью косвенных рычагов подробно изучаются конкретные условия, возможности и потребности. Затем определяется, какие эле­менты, составные части не поддаются государственному и общественному регулированию. Применительно к ним ста­вится задача их количественного измерения и прогнозирова­ния для принятия соответствующих решений в целях ослаб­ления или нейтрализации отрицательных последствий.

В процессе планирования выявляются также те перемен­ные, на которые можно воздействовать и которые, собст­венно говоря, и являются объектами социального планиро­вания и регулирования. Чтобы сократить объем труда, не требующего квалификации, или тяжелого физического тру­да помимо планирования технического прогресса регулиру­ется рост квалификации рабочих. Планы повышения их про­фессионального уровня предполагают, прежде всего, ликви­дацию некоторых видов труда. Затем в них должно найти отражение изменение содержания труда многих профессий. И, наконец, — это является особенно важным — многим из специальностей предстоит сохраниться только как этапу в трудовой деятельности человека.

Ряд социальных процессов имеют ограниченные усло­вия в своем развитии. Исследование этих условий необхо­димо для определения области свободы, ведь социальное пла­нирование, с одной стороны, опирается на наличие матери­альных, финансовых, трудовых ресурсов. С другой стороны, любой социальный процесс взаимосвязан с другими явле­ниями, и поэтому нельзя не учитывать, какое воздействие окажут принимаемые меры на смежные области обществен­ного развития.

Существенный момент — учет интересов социальных групп. Если при решении экономических задач интересы в основном совпадают, то этого нельзя сказать о других сфе­рах общественной жизни. Так, целью в сфере производства является минимум затрат при реализации поставленной за­дачи. Добиваться же минимизации затрат при планирова­нии социальных процессов — значит, сознательно идти на ущемление интересов некоторых социальных групп. Макси­мум социального результата не всегда достигается миними­зацией затрат.

Необходимо отметить, что эти две формы планирования в чистом виде не существуют. Однако планирование посред­ством косвенных рычагов получило особую актуальность в связи с осуществлением экономических реформ.

Методы социального планирования

Так как планирование является и наукой, и деятельнос­тью, то методы нужно понимать и как способы осуществле­ния, и как способы разработки программ или задач.

Общие методы планирования характеризуются тем, на какие объективные законы развития общества опираются воз­можные способы реализации целей, на что они направлены и в каких организационных формах воплощаются.

Долгое время ведущим методом планирования являлся балансовый, который возник как способ обеспечения связей между потребностями общества и его возможностями при ограниченности ресурсов. В настоящее время на первый план выходят методы, связанные с существованием рыночных от­ношений, когда особенно важно видеть социальные послед­ствия принимаемых решений, уметь согласовывать интересы всех участников преобразований, предоставив им благопри­ятные условия для проявления творческой активности.

Научность социального планирования во многом зависит от использования нормативного метода. Его требования слу­жат основой для составления показателей социального раз­вития на различных уровнях социальной организации обще­ства. Именно нормативы позволяют осуществить расчеты и обосновать реальность плановых заданий, определить ориен­тиры для развития многих общественных процессов.

Аналитический метод соединяет в себе анализ и обобще­ние. Его сущность сводится к тому, что в ходе планирования социальный прогресс расчленяется на составные части, и на этой основе определяются направления реализации намечен­ной программы.

Все большее значение приобретает метод вариантов, суть которого заключается в определении нескольких возмож­ных путей решения социальных задач при наличии возмож­но более полной и достоверной информации. Его разно­видностью является метод вариантных приближений: вна­чале на базе имеющихся исходных данных определяется возможный путь в порядке первого приближения, а затем производятся последовательные уточнения. Применение этого метода связано с поиском оптимального варианта решений той или иной социальной задачи, с правильным выбором приоритетов.

Комплексный метод представляет собой разработку програм­мы с учетом всех главных факторов: материальных, финансо­вых, экономических и социальных, — а также с определением исполнителей и сроков. Его применение предполагает соблю­дение следующих требований: определение темпов и пропор­ций развития социального процесса, его статической и дина­мической модели и выработка основных показателей плана.

В социальном планировании все шире стал применяться проблемно-целевой метод, который обычно связан с решени­ем ключевых неотложных задач общественного развития вне зависимости от ведомственной их принадлежности.

Широкое признание получил социальный эксперимент, в ходе которого уточняются механизм действия объективных законов и особенности их проявления в условиях деятельности одного или нескольких социальных институтов. Полу­ченные выводы помогают скорректировать ход развития пла­нируемого процесса, проверить на практике прогнозируемые положения и выводы.

Важное место в социальном планировании занимают ма­тематические методы. Такое название в известной мере ус­ловно. В действительности речь идет о количественном ана­лизе при использовании уже перечисленных выше методов планирования. Математические методы не отменяют соци­альный анализ, а опираются на него и, в свою очередь, влия­ют на дальнейшее его совершенствование.

В настоящее время количественный анализ опирается на такие методы, как линейное программирование, моделиро­вание, многофакторный анализ, теория игр и т.д. Всем этим - формально-логическим количественным процедурам отводит­ся роль специфического инструмента, необходимого для ре­шения различных задач.

В теории и методологии планирования важно уметь при­менять количественные характеристики. Ведь формальная ло­гика (и математика соответственно) — средство получения новых знаний. Но практическая реализация этих знаний тре­бует не только истинности в математическом значении, но и правильной интерпретации результатов. Только на основе ком­плексного использования этих методов планирования с помо­щью количественного анализа возможна выработка оптималь­ного решения. Количественный анализ всегда необходимо со­поставлять со здравым смыслом, чтобы не было абсолютизации количественных характеристик. Таким образом, количествен­ный анализ и математический инструментарий играют важ­ную, но не самодовлеющую роль в планировании. Они нужда­ются в постоянном развитии и совершенствовании, соотнесе­нии их результатов с социальными целями общества.