Глава 7. Взаимодействие с органами государственной власти

субъектов Российской Федерации в 1995-99 годах

Одной из важных задач Минюста России является обеспечение единства правового пространства на территории Российской Федерации. Эта задача реализуется путем проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Функция по проведению юридической экспертизы возложена на Министерство юстиции Российской Федерации и предусмотрена в Положении о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 года № 954 [101].

Во исполнение Послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию «Порядок во власти – порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» в части повышения контроля за качеством управления, исполнительской дисциплиной, соблюде¬нием законов и других нормативных актов и в соответствии с личным указанием Президента Российской Федерации Минюст России ежемесячно представлял ему информацию о соответствии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

В целях обеспечения полноты и достоверности информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, направлении их на юридическую экспертизу и реагировании на заключения Минюста России руководство Министерства неоднократно обращалось к главам органов государственной власти субъектов Федерации с предложениями о принятии мер по организации направления в установленный срок законов и иных нормативных правовых актов, принятых в субъекте Федерации, на юридическую экспертизу в Минюст России на предмет определения соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам, обеспечении ежемесячного направления в Минюст России и орган юстиции в субъекте Российской Федерации перечней принятых нормативных правовых актов, обращалось внимание на необходимость организации работы по проведению юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов в территориаль¬ных органах юстиции.

В феврале 1999 года Минюстом России в соответствии с поручением Президента Российской Федерации был проведен анализ состояния этой работы и представлены предложения по ее совершенствованию.

Как показал анализ, в 1998 году наметилась тенденция снижения количества нормативных правовых актов субъектов Федерации, поступивших на юридическую экспертизу в Минюст России, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральным законам (в 1997 году примерно по 30% нормативных правовых актов субъектов Федерации были даны заключения о несоответствии Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а в 1998 году они составили около 15 %).

В 1998 году в Минюсте России была проведена юридическая экспертиза более чем по 5000 нормативным правовым актам органов государственной власти субъектов Российской Федерации и дано около 700 заключений о несоответствии их Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Минюст России по результатам проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Федерации на предмет соответствия их Конституции Российской Федерации и федеральным законам представляет мотивированное заключение в орган государственной власти субъекта Федерации, принявший акт, а также – в соответствующие федеральные органы государственной власти. Заключение Минюста России носит рекомендательный характер, то есть не обязывает орган государственной власти субъекта вносить соответствующие изменения в нормативный акт, содержащий положения, не соответствующие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Тем не менее, в Минюст России поступают ответы из органов государственной власти субъектов Федерации о результатах рассмотрения заключений Минюста России. В случае согласия с заключением Минюста России нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации отменяются, признаются утратившими силу или в них вносятся изменения и дополнения. Информация о результатах реагирования органов государственной власти субъектов Федерации на заключения Минюста России заносится в автоматизированный журнал учета нормативных правовых актов субъектов Федерации, прошедших юридическую экспертизу в Минюсте России.

Схема взаимодействия Минюста России с субъектами Федерации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам приведена на рис. 2.5.1.

Наиболее типичными недостатками в нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации являются:

издание субъектами Российской Федерации правовых актов по предметам ведения Российской Федерации в нарушение ст. 71, 72, 76 Конституции Российской Федерации;

искажение в правовых актах субъектов Российской Федерации смысла федеральных законов или переписывание их с поправками;

издание актов, в которых представительные и исполнительные органы государственной власти нарушают конституционный принцип разделения властей;

установление положений, ограничивающих закрепленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами права и свободы человека и гражданина;

недостатки в юридической технике, которые приводят к многочисленным противоречиям между правовыми актами субъектов Российской Федерации, Конституцией Россий-ской Федерации и федеральными законами.

Однако Минюст России не располагает полной информацией о нормотворческой деятельности субъектов Федерации. На юридическую экспертизу не поступали нормативные правовые акты из Республики Башкортостан, Чеченской Республики, Эвенкийского и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономных округов. Практически не направлялись правовые акты из Кабардино-Балкарской Республики, Республики Саха (Якутия), Республики Северная Осетия – Алания, Республики Тыва, Еврейской автономной области, Агинского Бурятского и Коми – Пермяцкого автономных округов. Из Республики Ингушетия только в ноябре 1998 года поступили сборники законов за 1994–1996 годы. Из Республики Калмыкия направлялись отдельные нормативные правовые акты.

В целях реализации функции Минюста России по обеспечению правовой информацией о законодательстве субъектов Российской Федерации и во исполнение приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 23 декабря 1996 № 19-01-189-96 [151] Минюстом России осуществляется автоматизированный учет и ведется работа по созданию баз данных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, прошедших юридическую экспертизу в Министерстве.

Органами юстиции субъектов Российской Федерации, а также 44 центрами правовой информатизации Минюста России в тех субъектах Федерации, где они созданы, ведется автоматизированный учет правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствии с технологией, разработанной Научным центром правовой информации при Минюсте России, и осуществляется передача указанных баз данных в актуальном состоянии в центральный узел распределенной информационно-вычис-лительной системы юстиции (НЦПИ) по каналам модемной связи в виде файлов, а при отсутствии модемной связи – почтой на машиночитаемых носителях.

НЦПИ круглосуточно осуществляет обмен правовой информацией с 80 регионами и имеет возможность предоставле¬ния информационных ресурсов в режиме удаленного доступа, а также ведет интегрированную базу данных 32 субъектов Российской Федерации.

В настоящее время Министерством юстиции Российской Федерации проводится работа по совершенствованию механизмов, позволяющих оперативно устранять допущенные противоречия Конституции Российской Федерации и федеральному законода¬тель-ству и формировать единые принципы и направления развития законодательства. В этой работе Минюст России постоянно взаимодействует с Генеральной Прокуратурой Российской Федера-ции.

В целях реализации функции обеспечения соответствия нормативных актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству представляется необходи¬мым расширить круг субъектов, имеющих право обращения в суды с требованием о признании недействительными нормативных правовых актов субъектов Федерации. Изменение процессуального законодатель¬ства могло бы предусмотреть возможность привлечения территориальных органов юстиции к рассмотрению в судах таких категорий дел.

Обеспечение единства правовой системы требует устранения всех противоречий между Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, принятыми по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения, и конституциями и законами субъектов Федерации. Главной целью в этой области должна стать эффективная система контроля за законодательством субъектов Федерации и его учета и усиление государственно-правовой ответственности глав субъектов Федерации за неисполнение или ненадлежащее исполнение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.

Основой системы государственного учета и контроля за законодательством субъектов Российской Федерации могло бы стать ведение Минюстом России Федерального регистра нормативных правовых актов, в который необходимо включать нормативные правовые акты, принятые органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В этих целях в рамках реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Россия на рубеже эпох» (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) [68] Минюстом России разработан проект федерального закона «О Федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», который, по мнению Министерства, позволит закрепить систему инструментов федерального контроля за законностью нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Проект федерального закона «О Федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», разработанный Минюстом России, согласованный с Министерством финансов Российской Федерации и Министерством по делам федерации и национальностей Российской Федерации, внесен в Правительство Российской Федерации. Данный законопроект предусматривает ведение учета всех нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации путем помещения их текстов в электронном виде в Федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Обеспечение направления необходимой информации для ведения регистра предлагается возложить на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Предполагается, что сведения, содержащиеся в Регистре, будут предоставляться бесплатно федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.

На основе Регистра возможно проведение анализа имеющихся противоречий с федеральным законодательством с направлением полной информации в Генеральную прокуратуру Российской Федерации для применения мер прокурорского реагирования.

По нашему мнению, существующая система учреждений правовой информатизации, включающая в себя НЦПИ и центры правовой информатизации в субъектах Российской Федерации, уже сейчас позволила бы осуществлять ведение Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В настоящее время существует настоятельная необходимость правового закрепления обязанности законодательных (предста-вительных) органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации представлять в органы юстиции все принимаемые нормативные акты. Это в определенной степени будет способствовать обеспечению единства правового пространства России.

Следует также отметить, что важным аспектом проблемы взаимодействия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации является необходимость согласованной законопроектной работы в информационной сфере. Об этом свидетельствуют как принятые в данной области нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, так и соответствующие предложения, связанные с правовым регулирова-нием вопросов, касающихся информационной сферы. Например, на заключение в Совет Безопасности Российской Федерации из Свердловской области поступил проект Основ федеральной политики в сфере региональной информационной безопасности. Однако вопросы регионального законодательства непосредственно должны согласовы¬ваться с разрабатываемой в настоящее время и одобренной Межведомственной комиссией по информационной безопасности Концепцией совершенствования правового обеспечения в области информационной безопасности и протоколом Доктрины информационной безопасности.

К основным направлениям федеральной политики в сфере региональной информационной безопасности можно отнести такие, как формирование единого правового пространства в сфере обеспечения информационной безопасности на территории Российской Федерации и создание правовой базы функционирования региональных систем обеспечения информационной безопасности, согласование федеральных и региональных программ, содействие осуществлению регионами собственной региональной политики. Об актуальности данной проблемы свидетельствуют результаты обсуждения указанных вопросов на Межрегиональной конференции по информационной безопасности, проходившей в октябре 1999 года в г. Санкт-Петербурге.