Глава 3. Развитие в 1992-94 годах

До 1993 года НЦПИ был единственной организацией, которая обеспечивала высшие органы представительной, исполнительной и судебной власти правовой информацией. В настоящее время Научный центр правовой информации - государственное учреждение, имеющее наибольший в России опыт работы по автоматизированной обработке правовой информации и самые крупные фонды, обладающее квалифицированными кадрами и современной техникой.

В соответствии с Программой правовой информатизации России, принятой 24 июля 1991 года, работы по правовой информатизации осуществлялись в Администрации Президента Российской Федерации, Аппарате Правительства Российской Федерации, в системах органов прокуратуры Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. № 477 «О мерах по ускорению создания центров правовой информации» функции по реализации программы правовой информатизации России возложены на Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации (ФАПСИ). Этим же Указом на Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации было возложено методическое руководство научно- техническим центром правовой информации «Система», который в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 года № 963 является головной организацией по реализации правовой информатизации России, формирующей эталонный банк данных правовой информации и являющейся центральным узлом системы правовой информации.

Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 г. № 963 «О мерах по реализации правовой информатизации России» была введена должность генерального конструктора правовой информатизации. Обеспечение функции генерального заказчика по созданию систем правовой информатизации, а также организация и ведение эталонного банка данных правовой информации Указом Президента Российской Федерации от 3 декабря 1994 г. № 2147 «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации» возложены на Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации.

Кроме того, Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 1993 г. № 1665 на ФАПСИ возложены функции генерального подрядчика межгосударственной системы правовой информатизации. Целый ряд указов Президента Российской Федерации предписывает ФАПСИ выполнение конкретных задач по правовой информатизации и их финансирование.

Однако указанные функции не соответствуют задачам, возложенным на ФАПСИ Законом Российской Федерации «О федеральных органах правительственной связи и информации». Это является одним из обстоятельств, повлиявших на отсутствие должных результатов при выполнении ряда указов Президента Российской Федерации по вопросам правовой информатизации, и поэтому отдельные органы государственной власти создавали свои системы правовой информатизации.

Законодательство Российской Федерации об информации и информатизации - это совокупность правовых норм, регулирующих информационные отношения, то есть общественные отношения, возникающие в процессе производства, распространения и потребления информации, а также обеспечения информационной безопасности.

Некоторые юристы применяют термин «информационное право», однако, по нашему мнению, это некорректно, поскольку по своему статусу и степени развития массив правовых актов представляет собой не отрасль права, а отрасль законодательства. Имеются различные научные точки зрения о состоянии информационного законодательства в целом и законодательства в сфере информационной безопасности в частности - от признания информационного законодательства самостоятельной отраслью права до включения его в качестве подотрасли в административное право.

Необходима выработка общей позиции по данной проблеме, так как отсутствие единого подхода к законодательству в области информации и информатизации, отрицание его комплексного, межотраслевого характера приводит к тому, что работы по созданию проектов нормативных актов в этой области нередко несогласованны, непоследовательны, дублируют друг друга или противоречат друг другу, приводят к коллизиям и зачастую не позволяют устранить имеющиеся пробелы в законодательстве.

Некоторыми учеными выдвигается концепция «компьютерного права». Сторонники этой концепции относят к этой области правовое регулирование общественных отношений, связанных с производством и использованием компьютеров в различных областях государственной и общественной жизни. Очевидно, что такое определение сужает понятие законодательства об информации и информатизации.

В начале 90-х годов в системе российского законодательства имелось лишь несколько законов, которые регулировали отношения в области формирования и использования информационных ресурсов, развития информатизации и информационной безопасности в обозначенной сфере. Среди наиболее значимых нормативных правовых актов следует отметить указы Президента РФ от 19 октября 1993 г. № 1665 «Об информационно-правовом сотрудничестве Российской Федерации с государствами-членами Содружества Независимых Государств» от 31 декабря 1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию», от 23 апреля 1993 г. № 477 «О мерах по ускорению создания центров правовой информации», от 25 июня 1993 г. № 963, «О мерах по реализации правовой информатизации России», от 28 июня 1993 г. № 966 «О концепции правовой информатизации России», от 27 декабря 1993 г. 2293 «Вопросы формирования единого информационно-правового пространства Содружества Независимых Государств» "81 . от 28 января 1994 г. № 223 «Об образовании федеральной комиссии по правовой информатизации при Президенте Российской Федерации», от 29 марта 1994 г. № 607 «О взаимодействии территориальных органов государственной власти Российской Федерации в области информационно-правового сотрудничества с органами власти государств-участников Содружества Независимых Государств», от 5 апреля 1994 г. № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов».

Были приняты законы Российской Федерации: «О государственной тайне», «О федеральных органах правительственной связи и -информации», «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных», «О правовой охране топологий интегральных микросхем», «Об авторском праве и смежных правах», «О федеральных органах правительственной связи и информации», «О средствах массовой информации»; Основы законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах». Частично проблемы информации затрагивались в законодательстве о недрах, о чрезвычайных ситуациях, о налогах и налоговой инспекции, об архивах и др.

Некоторые вопросы организации правовых информационных ресурсов решаются правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, регулирующими устройство системы органов, осуществляющих правовую информатизацию, распределение между ними обязанностей и функций и другие вопросы. Данные проблемы были отражены, в частности, в таких правовых актах, как Положение о Государственном правовом управлении Президента Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 3 декабря 1994 г. № 2147; Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденном постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 4 ноября 1993 г. № 1187, и в новом Положении о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 954.

Важное значение имели постановление Верховного Совета РСФСР от 13 июля 1992 г. «О первоочередных мерах по созданию единой системы обеспечения правовой информацией органов государственной власти и управления республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 января 1993 г. № 59-р о создании в Научном центре правовой информации при Минюсте России банка ведомственных нормативных актов.

С 1991 года начинается активный процесс развития правовой информатизации. При учас­тии Минюста России (в рабочую группу от Ми­нистерства входили директор НЦПИ - Иванен­ко А.И. и заместитель директора НЦПИ Моро­зов В.К.) была разработана Программа право­вой информатизации России, утвержденная 24.07.91 Председателем Комитета по законода­тельству Шахраем С.М., в соответствии с кото­рой работы по правовой информатизации осу­ществлялись в Администрации Президента Рос­сийской Федерации, Аппарате Правительства Российской Федерации, в системах органов про­куратуры Российской Федерации, Минюста Рос­сии и МВД России.

С.М. Шахрай известен исследованиями в сфере правовой информатизации еще в восьми­десятые годы в качестве заведующего лаборато­рией МГУ. Ему и принадлежит заслуга закрепле­ния этого термина в нормативных правовых ак­тах РСФСР и Российской Федерации. Впоследст­вии его идеи были развиты и воплощены в созда­ние государственной системы правовой информа­тизации руководителем Главного Государствен­но-правового управления Президента Российской Федерации Р. Г. Ореховым, еще в аспирантуре МГУ постигнувшего основы правовой информа­тизации. В недрах МГУ сформировались и буду­щие руководители известных организаций, до­стигнувшие значительных успехов в сфере право­вой информатизации. Базами данных правовой информации КОНСУЛЬТАНТ ПЛЮС и ГА­РАНТ пользуются сотни тысяч юристов.

Однако возникшие в этот период разногла­сия между Министром юстиции Н.В. Федоровым и руководителем ГПУ С.М. Шахраем впоследст­вии привели к созданию двух параллельно разви­вающихся систем правовой информатизации Ми­нюста и ФАПСИ.

В начале 1991 года в Минюсте СССР был со­здан отдел внедрения научно-технических средств в составе Планово-финансового управления (Су-етов В.А.), а в Минюсте РСФСР - сектор право­вой информатизации в составе Организационно-контрольного унравления (Аббасов А.С.).

В 1992 году в Российской Федерации были приняты первые ключевые в сфере правовой ин­форматизации законы Российской Федерации от 23.09.92 № 3523-1 «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных» и от 23.09.92 № 3526-1 «О правовой ох­ране топологий интегральных микросхем», в раз­работке которых Минюст принимал участие. На­ряду с Патентным законом Российской Федера­ции от 23.09.92 указанные правовые акты созда­ли основу системы правового регулирования от­ношений, возникающих при создании, правовой охране и использовании топологий интегральных микросхем, программ для электронных вычисли­тельных машин и баз данных.

В Минюсте России в составе Организацион­но-контрольного Управления (Чуганов Е.Г.) в этот период был создан отдел информатизации и в соответствии с решением коллегии Минюста России от 24.12.92 № 16-2 «О мерах по правовой информатизации судов, органов и учреждений Минюста России» в органах юстиции были вве­дены должности специалистов по правовой ин­форматизации.

1993 год занимает особо важное место в раз­витии правовой информатизации в нашей стра­не, поскольку была принята Конституция Россий­ской Федерации, в которой закреплены впервые около 30 правовых норм, касающихся правовой ин­форматизации и составляю­щих основу законодатель­ства в данной области. В статье 29 Конституции Рос­сийской Федерации провоз­глашено право каждого

свободно искать, получать, передавать, произво­дить и распространять информацию любым за­конным способом, являющееся основополагаю­щим в развитии правовой информатизации.

21.07.93 был принят закон Российской Фе­дерации «О государственной тайне», в котором урегулированы отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне,

их засекречиванием или рассекречиванием и за­щитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации.