¶7.5 Системы местной власти

лятся на поселения, составляющие второй субрегиональный уровень) и городские округа. Практически ликвидируется институт местной государственной власти.

Городские округа являются аналогом прежних городов регионального под­чинения. Первые версии закона предполагали установление определенных стати­стических критериев (численность населения), в соответствии с которыми город может претендовать на статус не внутрирайонного поселения, а городского округа. Однако от четких критериев было решено отказаться. Решение о создании город­ских округов принимается на уровне самих субъектов федерации. Были отмечены конфликты, связанные с желанием региональных властей понизить статус некото­рых городов до уровня поселений. В обязательном порядке городскими округами являются населенные пункты, имеющие особый статус закрытых административ­но-территориальных образований и наукоградов.

Предусмотрен особый порядок организации местного самоуправления для ряда территорий — городов федерального значения, приграничных территорий, ЗАТО и наукоградов. В трех последних случаях он определяется федеральными законами, а в городах федерального значения — самими городами.

Вопрос организации местного самоуправления в городах федерального зна­чения является одним из самых сложных в российской практике. Городские власти не были заинтересованы в развитии внутригородского местного самоуправления, предпочитая сохранять единую, нерасчлененную власть, функционирующую по принципам властной вертикали. Особенно последовательно этого добивались власти Москвы. В этой связи возник характерный тезис о необходимости сохранить "един­ство городского хозяйства", который был введен в федеральное законодательство.

Действующий закон предполагает, что создание внутригородских муници­пальных образований осуществляется городскими законами с учетом мнения насе­ления. Также региональное законодательство (с целью сохранить единство городско­го хозяйства) определяет вопросы местного значения и источники доходов местных бюджетов. На практике это позволяет властям городов федерального значения огра­ничивать полномочия внутригородских органов местного самоуправления, сохраняя абсолютное доминирование общегородской государственной власти.

В результате муниципальной реформы общее количество муниципальных об­разований увеличилось вдвое — до 24100 (новых муниципальных образований было создано 11612), в основном — за счет создания местного самоуправления на втором субрегиональном уровне — поселений. Выборы органов власти во вновь образованных муниципальных образованиях по закону должны были пройти до 1 ноября 2005 г.

7.5.4

Формирование органов местного самоуправления

Действующее законодательство позволяет регионам и муниципальным образова­ниям сделать выбор одной из нескольких моделей формирования органов местного самоуправления.

639

¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

• Должности главы муниципального образования и главы администрации могут занимать разные люди.

• Глава представительного органа местного самоуправления не может одно­временно быть главой администрации²⁷.

• Глава муниципального образования избирается на всенародных выборах или представительным органом местного самоуправления из своего состава (в по­следнем случае он может быть только председателем представительного органа местного самоуправления и не может быть главой администрации).

• Главой администрации может быть глава муниципального образования (не являющийся при этом главой представительного органа местного самоуправ­ления) или лицо, назначаемое по контракту.

Этим обусловлены наиболее типичные модели формирования местной власти.

1. Выборный глава муниципального образования (он же — глава администра­ции). В этом случае народ избирает главу муниципального образования и предста­вительный орган местного самоуправления²⁸. Глава местного самоуправления од­новременно является главой местной администрации. Эта модель является наибо­лее распространенной.

2. Глава муниципального образования —- председатель представительного орга­на местного самоуправления (избранный народом или депутатами). Глава админист­рации в таком случае — отдельная должность, он избирается представительным органом местного самоуправления или назначается им по контракту. Этот вари­ант рассматривался как предпочтительный с точки зрения сторонников укрепле­ния властной вертикали в центре и регионах. Однако провести его повсеместное внедрение не удалось.

В муниципальном районе возможна ситуация непрямых выборов представи­тельного органа местного самоуправления: в него входят представители органов ме­стного самоуправления поселений. В этом случае глава представительного органа обязательно избирается депутатами.

В целом по ситуации на середину 2005 г. прямые выборы муниципальных глав были предусмотрены в 80% муниципальных образований, т.е. изменили схему немногие регионы и в немногих случаях, касающихся обычно крупных городов. Прямые выборы депутатов предусмотрены в 99,11% муниципальных образований, делегирование депутатов муниципальных районных собраний от поселений — толь­ко в 0,3% случаев, еще в 0,5% случаев выборы проводятся на сходах граждан.

²⁷ Ранее на практике было широко распространено совмещение этих постов. Поэто­му полного разделения ветвей власти на муниципальном уровне часто не наблюдалось.

²¹¹ В населенных пунктах, насчитывающих менее 100 жителей, представительный ор­ган местного самоуправления может функционировать по правилам прямой демократии, представляя собой сход граждан.

640