1. Надзор за законностью постановлений и действий муниципальных органов;

2. Надзор за целесообразностью или правильностью их деятельности.

После революции 1917 года взаимоотношения центра и мест прошли три периода: 1. Октябрь 1917 года - лето 1918 г. - период крайней децентрализации (самостийные города и т.д.); 2. 1918-1920гг. - железный централизм. Местничество и самостийность сменяется воинствующим бюрократизмом и инструкторством. «Главкократия» стремится подчинить местные отделы центру и сделать их независимыми от местных советов; 3. 1920 - 1925гг. - период умеренного централизма, называемый советскими теоретиками «нормальным пролетарским централизмом». Принимаются положения регулирующие взаимоотношения центра и мест. В соответствии со ст. 15 Положения о городских советах от 24 октября 1925 года «городские советы, ответственные перед вышестоящими съездами советов и их исполнительными комитетами, а также перед президиумом ВЦИК, причем (примечание к статье 15), в случае несогласия с постановлением исполнительного комитета, госсовет вправе передать вопрос в вышестоящий исполком, не приостанавливая самого решения исполкома» 4.

Что касается современного состояния данного вопроса, то в статье 8 Европейской Хартии о местном самоуправлении предусматривается, что административный контроль над деятельностью органов местного самоуправления может осуществляться только в тех формах и случаях, которые предусмотрены Конституцией страны или законодательством. Целью же такого контроля, говорится в Хартии, должно быть соблюдение законности и конституционных принципов. При этом административный контроль может включать в себя контроль целесообразностью, который выражается в контроле над исполнением государственных полномочий, делегированных органам местного самоуправления. Административный контроль, гласит Хартия, должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет ввиду защитить.

В Российской Федерации правительственный надзор, как таковой, законодательно не предусмотрен, поскольку органы местного самоуправления, по Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти. Однако на практике действуют различные виды контроля: судебный, прокурорский, финансовый. А также контроль осуществляется с помощью законов, договоров и соглашений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, в частности, по передаче отдельных государственных полномочий. Другой формой может быть включение исполнительного органа местного самоуправления в единую вертикаль субъекта Федерации либо без всяких ограничений, либо только по переданным государственным полномочиям. Еще один вариант - государственное представительство на местах в виде: отдельных представителей (наместников); создания государственных территориальных структур; создания профильных (по сферам государственной деятельности) государственных структур. Это может быть также подконтрольность переданных государственных полномочий только губернатору. А также введение предметов совместного ведения, либо только между исполнительными структурами, либо по всему спектру полномочий.

В странах развитых демократий существуют различные виды контроля. Его могут осуществлять представители президента и правительства при континентальной системе. В Венгрии, например, контроль над соблюдением законов местными органами осуществляется назначаемыми сверху специальными представителями республики, имеющими право опротестовывать в судебном порядке являющиеся, по их мнению, незаконные решения местных властей. В Литве полномочные представители вправе не только опротестовывать, но и приостанавливать действие решений, если они нарушают права граждан и организаций. Во Франции до 80-х годов достаточно жесткий контроль над деятельностью коммунальных и департаментских органов осуществлялся префектом департамента. А при англосаксонской системе - судебный контроль: правительство (министр) обращается в суд с просьбой запретить определенные действия местного самоуправления. Суд вправе объявить незаконными акты местных органов. Контроль может быть финансовым, так как многие общины действуют на основе дотаций из центра. Кроме того, правительство на местах (в крупных общинах, городах) может создавать свои полуавтономные органы: публичные корпорации, занимающиеся жилищным строительством, водоснабжением, здравоохранением и так далее (Колумбия). Такие меры приводят к ограничению полномочий и деятельности органов местного самоуправления. Используется и такая форма как бюджетный контроль над равновесием доходов и расходов. Комиссар (губернатор) следит за тем, чтобы органы местного самоуправления делали ассигнования для развития данной территории 16.

В англосаксонской модели, например, В США контроль со стороны властей штата над местным управлением осуществляется преимущественно на функциональной основе. Иными словами, различные административные подразделения муниципалитета контролируются соответствующими правительственными департаментами штата. В большинстве штатов (Калифорния, Нью-Джерси, Нью-Йорк, Коннектикут, Иллинойс и др.) в настоящее время функционируют также специализированные департаменты, занимающиеся вопросами местного управления, главной задачей которых является контроль над местными финансами, сбор необходимой статистической информации, консультирование муниципальных органов по различным вопросам. Одним из средств контроля является также издание центральными министерствами различных циркуляров рекомендательного характера, устанавливающих стандарты местных служб, разъясняющих законодательство, правительственную политику, а также дающих местным властям те или иные советы. В демократических странах практикуется так называемый административный контроль, в рамках которого решения местных органов по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены лишь по мотивам законности в судебном порядке.

К.А.Пивоваров описывает Иберийскую модель управления (испаноговорящие страны Латинской Америки). Ее обозначают еще и как крайнее выражение усиления роли государства в регламентации организации местной власти. В условиях данной системы местного самоуправления и управления население всех административно-территориальных единиц избирает совет и главное должностное лицо данной административно-территориальной единицы. Избранный становится председателем совета и одновременно утверждается органами государственной власти (центром) как представитель государственной власти в данной административно-территориальной единице. Мэр общины также утверждается государством в качестве такого представителя. Он обладает правом контроля (санкционированного государством) за деятельностью совета. Утвержденный председатель совета сосредоточивает в своих руках значительные полномочия, действуя не только как исполнительный орган совета, но и как представитель государства. Причем предусматривается специфический институт контроля - прямое вмешательство органов государственной власти в сферу местного самоуправления, «как гарантия сохранения целостности государства и обеспечения нормального функционирования конституционных органов власти, демократического режима и системы местного самоуправления». Контроль со стороны государства осуществляется также не только по организационным (общим) вопросам но и финансовым, правовым вопросам. Таким образом, в иберийской модели осуществляется контроль над законностью, эффективностью и целесообразностью, соблюдением нормативно-правовых актов, предписаний государства.

В целом же осуществлением контроля над деятельностью органов местного самоуправления в Великобритании, например, занимается Министерство жилищного хозяйства и местного управления, во Франции и Италии вопросы местного самоуправления курируют Министерство внутренних дел. В Японии создано и действует специальное Министерство по делам местной автономии. В федеративных государствах, например, в США надзором за деятельностью органов муниципального управления занимаются административные органы штатов, в ФРГ – правительство земель.

Итак, для всех указанных моделей характерен контроль, административный надзор государства за деятельностью местного самоуправления, которые отличаются характером, его конкретными формами, степенью вмешательства государства в сферу местного самоуправления. Учет данного опыта полезен при разработке и изменении соответствующего российского законодательства по многочисленным вопросам контроля государственных органов и должностных лиц органов государственной власти за собственными полномочиями органов местного самоуправления, и отдельными государственными полномочиями переданными органами государственной власти органам местного самоуправления на основе закона. В конечном итоге, использование данного опыта будет способствовать выполнению главной задачи, построению единой, эффективной системы управления общества, четкой организации ее работы, отлаженного механизма взаимодействия всех звеньев публичной власти, в том числе и местного самоуправления.

Совет Европы общим принципом организации власти и управления провозглашает принцип субсидиарности. Суть его в том, что «политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин и других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности» 6.

В последнее время в научной литературе выдвигается новая модель взаимоотношений центральных и местных властей, в основе которой лежит «концепция взаимозависимости» (Р.А.В.Родс), Сторонники данного подхода считают, что отношения центральных и местных органов власти характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. Немалую роль в этих отношениях, по мнению ученых, может сыграть личностный фактор, а также правильный выбор конкретной стратегии. Центральное правительство строит свои отношения с местными органами власти на основе переговоров, компромисса и обмена информацией. Британский ученый Т.Бирн, например, отмечает, что «в настоящее время местные органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни как его равноправные партнеры». При этом правительство контролирует парламент и поэтому способно добиваться принятия законов, регулирующих и направляющих тем или иным образом деятельность муниципальных учреждений. Местные советы при этом обладают самостоятельным мандатом, полученным от избирателей, собственными финансовыми источниками, компетенцией, закрепленной за ними законодательством. В итоге не только местные органы оказываются зависимыми от правительства (в плане общей поддержки финансовых субсидий, законодательного регулирования и т.п.), но и правительство попадает в определенную зависимость от местных властей при реализации своего политического и экономического курса на местах 16.

Хотя в научной литературе встречаются различные подходы к анализу взаимоотношений центральных и местных органов, необходимость эффективного контроля центра над местным управлением обычно не подвергается сомнению. Такая необходимость обосновывается, в частности, тем, что «многие функции, осуществляемые местными властями, по своей сути носят общенациональный характер, и поэтому необходимо поддерживать хотя бы некоторые минимальные стандарты их реализации».

Таким образом, спектр форм контроля государства за деятельностью органов местного самоуправления широк. Государственный контроль, в конечном итоге, призван гарантировать такое развитие местного самоуправления, при котором оно бы «не стало государством в государстве, а решало свои задачи в рамках общегосударственных законов». «С точки зрения единства властной конструкции», - отмечает германский ученый Ф.Л.Кнемайер, - «надзор следует рассматривать как естественный противовес правам, которые гарантированы общинам», и данный контроль выступает, прежде всего, «как корректива их права на самоуправление», направленная на обеспечение законности действий коммун и «гарантирование интересов государственного целого в связи с особыми интересами коммун».

В целом же, несмотря на то, что местное самоуправление не входит в систему государственных органов, а является особой властью - властью местного сообщества, оно активно взаимодействует с государственной властью, логично завершая систему государственного управления. Вместе с тем, местное самоуправление является средством укрепления государственности, формирования гражданского общества, а также способом противостояния региональному сепаратизму.