Глава II. Цели и задачи введения института наблюдения

Институт наблюдателей – это необходимый атрибут для государств с демократическим политическим режимом, к которым, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, относится и Россия. Опыт реализации наблюдения подтверждает, что присутствие на выборах наблюдателей способствует формированию гласности и открытости, что в свою очередь влечет повышение уверенности граждан в справедливом и честном характере выборов, способствует их более активному участию в избирательном процессе. Основной целью мониторинга избирательного процесса (т. е. наблюдения) является контроль над соблюдением законности при подготовке и проведении выборов, который в конечном итоге должен способствовать улучшению избирательных практик.

Наблюдатели выступают в роли представителей общественности, которые осуществляют наблюдение за процессом подсчета голосов. Параллельное подведение ими итогов голосования или использование иных методов контроля, позволяет получить наиболее объективные оценки и заключения относительно подлинности официальных итогов голосования.

Присутствие на участке наблюдателей способно свести к минимуму вероятность как преднамеренных, так и непреднамеренных организационных ошибок со стороны избирательных комиссий и иных участников избирательного процесса, а также предотвратить фальсификации и нарушения процедур проведения выборов. Деятельность наблюдателей позволяет не только предотвратить давление на избирателей, но и привлечь большее число граждан к участию в избирательном процессе и, таким образом, содействует повышению заинтересованности общества к политической жизни страны, что в свою очередь ведет к формированию активного и дееспособного гражданского общества, как неотъемлемой части правового демократического государства. К тому же, опубликование сделанных на основе работы наблюдателей отчетов, может содействовать проведению политических преобразований. Положительные оценки способствуют их признанию большинством граждан и политических партий, а отрицательные оценки и критика выборов могут привести к непризнанию их результатов общественностью и даже пересмотру в судебном порядке.⁵

Задачи наблюдателей на выборах:

1) осуществление контроля над избирательным процессом;

2) содействие повышению доверия к институту выборов;

3) предотвращение нарушения процедур проведения выборов;

4) увеличение политической активности граждан;

5) контроль при подсчете голосов;

6) вскрытие фактов нарушения избирательного законодательства;

7) публичное освещение событий дня голосования;

8) оценка выборов;

9) побуждение власти к поиску и принятию соответствующих мер в случаях фиксации правонарушений;

10) содействие в совершенствовании избирательных практик;

11) соотнесение национального законодательства с международными нормами.

Глава III. Правовой статус наблюдателя

§ 1. Правовой статус наблюдателя – гражданина России

По принадлежности, наблюдатели бывают внутренние (национальные), и внешние (иностранные, международные). Хотя понятие «внутренние» и «внешние» наблюдатели отсутствует в законодательстве, но оно вытекает из его смысла. Также выделяют ещё одно понятие - «наблюдатель Российской Федерации», которое будет верно только в том случае, если российский гражданин будет осуществлять возложенные на него полномочия на территории иностранного государства.

Наблюдатель - гражданин Российской Федерации, уполномоченный осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, референдума, включая деятельность комиссии по проверке правильности установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдума.

Наблюдатель иностранный (международный) (иностранный (международный) наблюдатель) - представитель иностранной или международной организации, наделенный правом осуществлять в порядке, установленном законом, наблюдение за подготовкой и проведением выборов и референдумов в Российской Федерации.⁶

По сроку полномочий наблюдатели делятся на долгосрочных и краткосрочных. Долгосрочные наблюдатели оценивают управление на всех стадиях избирательного процесса. Долгосрочные наблюдатели преследуют двойную цель. Они должны собирать и анализировать связанные с выборами информацию и представлять соответствующие отчеты по своим территориям, а также подготавливать почву для размещения краткосрочных наблюдателей. В то время как краткосрочные наблюдатели прибывают непосредственно в день голосования. Исходя из российского законодательства, любой наблюдатель может быть только краткосрочным, поскольку он исполняет свои функции в ходе голосования и определения его итогов. В то время как до этого проходит много стадий - регистрация кандидатов, предвыборная агитация и т.д. На основе этого, возникает предложение об увеличение полномочий наблюдателей – предоставление им статуса долгосрочных наблюдателей. Исходя из этого, предлагаем дополнить положения законодательства, в частности изложить статью 30 пункт 6 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в следующем виде: «Наблюдатели, иностранные (международные) наблюдатели вправе присутствовать при регистрации (учете) избирателей, участников референдума, при выдвижении и регистрации кандидатов (списков кандидатов), при реализации инициативы проведения референдума, в избирательных комиссиях (в том числе при проведении ими досрочного голосования), установлении итогов голосования, определении результатов выборов, составлении соответствующих протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, а также при повторном подсчете голосов избирателей, участников референдума».

Таким образом, наблюдатель - это, прежде всего, гражданин Российской Федерации. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» указывает на дополнительный признак - возрастной ценз. Статья 36 пункт 2 говорит о достижении наблюдателем восемнадцати лет. Такое правило вполне закономерно, поскольку именно с этого возраста гражданин обладает полным объемом прав и обязанностей, становясь совершеннолетним и полностью дееспособным. Кроме того, данная статья закрепляет невозможность приобретения статуса наблюдателя эмансипированными гражданами.

Кандидат в наблюдатели должен обладать активным избирательным правом, то есть возможностью голосовать. Исходя из этого положения, вытекают вполне конкретные ограничения. Во-первых, лица, признанные судом недееспособными, подобным правом не обладают. Закон определяет дееспособность как способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их⁷. Во-вторых, лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, также не могут стать наблюдателями, так как они не обладают активным избирательным правом. Однако как только лица отбыли свое наказание, они снова приобретают возможность стать наблюдателем, поскольку такое ограничение носит временный характер.

Можно сделать вывод, что исходя из принципа всеобщего избирательного права, закрепленного в Конституции РФ, все без исключения дееспособные и свободные граждане Российской Федерации, вне зависимости от социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, образования и языка, отношения к религии, характера занятий и политических убеждений, и других обстоятельств, обладают избирательным правом, и, таким образом, могут быть наблюдателями.

Итак, наблюдателем на выборах может быть гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом, то есть достигший 18-летнего возраста, полностью дееспособный, не отбывающий наказание в виде лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда.

Кроме того, полномочия наблюдателя должны быть удостоверены в письменной форме в направлении тем лицом, которое его выдало. В направлении указываются фамилия, имя и отчество наблюдателя, адрес его места жительства, номер избирательного участка, участка референдума, наименование комиссии, куда наблюдатель направляется, а также делается запись об отсутствии ограничений. Указание других сведений не требуется. А если наблюдателя направили кандидат, его доверенное лицо, инициативная группа по проведению референдума, то не требуется и проставление печати. Данное направление действительно только при предъявлении паспорта гражданина РФ, или иного документа, его заменяющего.

При проведении выборов наблюдатель может быть назначен зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, выдвинувшим зарегистрированного кандидата, зарегистрированных кандидатов, избирательным объединением, зарегистрировавшим список кандидатов. Законом может быть предусмотрена возможность назначения наблюдателей иными общественными объединениями. При проведении референдума наблюдатель может быть назначен инициативной группой по проведению референдума, общественным объединением, которое должно быть создано и зарегистрировано на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне. Кроме того, статус наблюдателя не может иметь доверенное лицо кандидата.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», под избирательным объединением понимается политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня. При проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам, глав муниципальных образований избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, или соответствующее структурное подразделение указанного общественного объединения. При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее, чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий - не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования. Указанные сроки не распространяются на иные изменения и дополнения, вносимые в устав общественного объединения.

Закон также определил круг лиц, которые не могут стать наблюдателями в силу своих профессиональных обязанностей. Наблюдателями не могут быть назначены выборные должностные лица, депутаты, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), главы местных администраций, лица, находящиеся в их непосредственном подчинении, судьи, прокуроры, члены комиссий с правом решающего голоса.⁸ К выборными должностным лицам относятся: Президент Российской Федерации, а также избираемый непосредственно гражданами Российской Федерации, проживающими на территории муниципального образования, глава муниципального образования. Депутатами являются лица, избранные избирателями соответствующего избирательного округа в представительный (законодательный) орган государственной власти или в представительный орган муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Не дозволяется также осуществлять полномочия наблюдателя лицам, находящимся в непосредственном подчинении вышеуказанным представителям. Под непосредственным подчинением понимаются служебные отношения между руководителем и подчиненным, при которых руководитель обладает в отношении подчиненного властно-распорядительными полномочиями, то есть имеет право приема на работу и увольнения, вправе отдавать ему приказы и распоряжения, обязательные для исполнения, поощрять и применять дисциплинарные взыскания. К ним можно отнести многочисленных заместителей, помощников.

Не допускается одновременное осуществление полномочий наблюдателя в помещении комиссии, помещении для голосования двумя и более наблюдателями, представляющими интересы одного зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, общественного объединения, инициативной группы по проведению референдума. При этом в каждую участковую комиссию инициативная группа по проведению референдума, инициативная агитационная группа, политическая партия, иное общественное объединение могут назначить несколько наблюдателей, которые имеют право поочередно осуществлять наблюдение в помещении для голосования. Установление иных, кроме указанных в законе, ограничений, касающихся присутствия наблюдателей в помещении избирательной комиссии, помещении для голосования, наблюдения за голосованием, подсчетом голосов избирателей, составлением протоколов об итогах голосования, а также выдачи копий этих протоколов, не допускается. Всем членам избирательной комиссии и наблюдателям должен быть обеспечен доступ в помещение участковой избирательной комиссии, сформированной на избирательном участке, который образован в воинской части, закрытом административно-территориальном образовании, больнице, санатории, доме отдыха, месте содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых или в другом месте временного пребывания, а также в помещение для голосования на этом избирательном участке и помещение, в котором проводится подсчет голосов избирателей.