Типологія урядових кабінетів

Після посади прем'єр-міністра уряд є найвпливовішим³⁰⁹ інститутом на політичній сцені країни. Уряд виступає як орган, який має право приймати загальнообов'язкові рішення щодо держави, або як сукупність індивідумів, що відповідають за проведення політики у конкретній сфері/сферах державного життя. Вважається, що вперше доктрина урядового кабінету була сформульована в опублікованій у 1867 р. праці Уолтера Бейджхота, де він, аналізуючи Конституцію Великобританії, зазначив, що сполучною ланкою між законодавчою та виконавчою владами є кабінет: "Під цим новим словом ми маємо на увазі комітет законодавчого органу, вибраний для того, щоб бути виконавчим органом...Законодавчий орган, обраний з метою прийняття законів, насправді знаходить свою основну роботу у виробленні та здійсненні виконання...Кабінет, одним словом, є органом, який складається з осіб, яким він довіряє і яких знає, який покликаний керувати нацією"³¹⁰.

Особливою властивістю парламентських демократій країн Західної Європи є те, що уряд, будучи залежним через процес свого формування і подальшого функціонування від законодавчого

⁴¹⁸ Ьаілтепсе К. Сго55тап. Тпе Еіесігоппіс КериЬііс: Ке$Ьаріп§ Оетосгасу іп йіе Іпіогтаііоп А§е. Реп§иіп Сгоир.- №\у Уогк, 1995.

¹⁰⁹ Див. детальніше сутність поняття "політична могутність": Романюк А. Політична могутність// Основи політології/ За ред. Б.Кухти. Частина Н.-Львів.: Вид-во "Кальварія", 1997.- С.65-69.

¹¹⁰ \Уа1іег Ва§еЬоі. ТЬе Еп§1І5Іі Соп§іііиііоп. 1963.- Ьопсіоп. Ропіапа.- Р.66-67.

165

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

органу, має широкі можливості зворотного впливу на парламент, враховуючи можливість його дострокового розпуску. Парламент контролює діяльність уряду переважно шляхом голосувань довіри або недовіри уряду,³" в окремих країнах шляхом голосувань під час затвердження на посаду міністрів, затвердження державного бюджету та урядової доповіді про загальні напрями діяльності кабінету міністрів на певний період часу. В інших випадках уряд не потребує додаткової згоди законодавчого органу на свої рішення, крім окремих компетенцій, які чітко регламентуються національними конституціями. Внаслідок цього кабінет міністрів має значний рівень автономії у своїй діяльності.

Загальна вимога для членів уряду - бути громадянами власної держави. У Швеції вводиться ще додаткова вимога - мати громадянство не менше десяти років³¹². У парламентських демократіях членів уряду здебільшого обирають з депутатів парламенту. Така норма однозначно закріплена у конституціях Греції³¹³, Ірландії³¹⁴, Іспанії,³¹⁵ також властива Німеччині, Сполученому Королівству, Фінляндії та Швейцарії. В Австрії діє протилежна вимога - член уряду не може бути депутатом парламенту³¹⁶. Подібна норма передбачена Конституцією Франції (стаття 23)³¹⁷ та у Нідерландах³¹⁸. У Бельгії члени уряду на час свого перебування у ньому повинні відмовитись від депутатського манадата, який передають наступному представникові у партійному списку, після завершення свого перебування в уряді

'" Пропозиція щодо "довіри" вноситься на розгляд парламенту прем'єр-міністром, або урядом; пропозицію щодо "недовіри" уряду вносить у парламент переважно опозиція.

³¹² Конституция Швеции// Конституции государств Европейского Союза.- С.711.

³¹³ Конституция Греции// Конституции государств Европейского Союза.- С.275.

³¹⁴ Конституция Ирландии// Конституции государств Европейского Союза.- С.342.

³¹⁵ Конституция Испании// Конституции государств Европейского Союза.- С.392.

³¹⁶ Конституция Австрійской Республики// Конституции государств Европейского Союза.- С.50.

³¹⁷ Конституция Французской Республики// Конституции государств Европейского Союза.- С.669.

³¹⁸ Конституция Королевства Нидерландов// Конституции государств Европейского Союза.- С. 486.

166

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

вони мають право повернути собі депутатський мандат. Крім того, діє обмежувальна норма - жоден з членів королівської родини не може бути міністром уряду³¹⁹.

Існуючі у країнах парламентської демократії уряди можуть бути структуровані за критерієм кількості політичних партій, з яких вони складаються у такі групи: однопартійні та коаліційні. Однопартійні поділяються на однопартійні уряди більшості та меншості. Відповідно коаліційні уряди представлені коаліційними урядами більшості та меншості.

Однопартійні кабінети більшості. До цієї групи передусім належить уряд Сполученого Королівства, досвід якого ми розглядаємо як базовий для цієї категорії урядів. Як ми вже зазначали, право формувати уряд отримує партія, яка має більшість у парламенті. Членів уряду призначає монарх за пропозицією прем'єр-міністра, або самостійно призначає прем'єр-міністр. Члени уряду, яких затверджує монарх, називаються "міністрами Корони" і власне з них створюється урядовий кабінет. Такий кабінет охоплює найближчих співпрацівників прем'єра та найвпливовіших лідерів партії, які є членами уряду. Кабінет складається приблизно з двадцяти осіб, причому кількість міністрів кабінету не є постійною і зазнає змін в урядах різних прем'єр-міністрів (див. табл. 23). Одночасно існує суттєва відмінність між статусом міністра - члена Кабінету і просто міністра. Міністр-член Кабінету є керівником певного напряму і йому підпорядковуються міністри та інші керівники державних органів. На відміну від уряду кабінет регулярно збирається на власні засідання, де розглядаються ключові питання життя країни.

Уряд несе політичну відповідальність перед Палатою громад. Програма уряду представляється у тронній промові монарха під час відкриття парламенту, що завжди відбувається у приміщенні Палати лордів. Члени уряду повинні мати депутатський мандат до однієї з двох палат парламенту, при цьому обов'язковою нормою є вимога, що певна частина членів уряду повинна бути членами Палати лордів. Щодо членів уряду існує солідарна

³¹⁹ Конституция Бельгии// Конституции государств Европейского Союза.- С.124.

167

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

відповідальність, яка передбачає, що міністри та інші члени уряду повинні публічно підтримувати урядові рішення і не критикувати їх. У разі незгоди з політичною лінією міністр має змогу добро­вільно піти у відставку, що зробив у березні 2003 р. міністр закордонних справ і лідер лейбористів у Палаті громад - Роберт Кук, не погодившись із рішенням прем'єр-міністра щодо участі військ Сполученого Королівства у війні проти Іраку. Вважається, що Кабінет має підтримку парламентської більшості доти, доки депутати нижньої палати не оголосять йому вотум недовіри, або не проголосують проти пропозиції уряду з принципового питання. Протягом XX ст. уряд два рази змушений був достроково йти у відставку у зв'язку з втратою довіри парламентарів: у 1924 та 1979 рр. В обидвох випадках при владі був уряд лейбористів. Кабінет на чолі з прем'єр-міністром має змогу передчасно розпускати парламент, оголосивши дострокові вибори. Досить часто подібне рішення визначається прагненням правлячої партії скористатися власною популярністю та підтвердити, або збільшити попередній свій успіх на парламентських виборах. Показовим у цьому плані був період з 1950 до 2001 рр., коли відбулося дев'ятнадцять парламентських виборів. Тобто, в середньому вибори відбувалися кожні два з половиною роки, хоча термін дії парламенту - п'ять років.

Таблиця 23

Партійна характеристика урядових кабінетів у Сполученому Королівстві у 90-х роках³²⁰

Рік	Назва партії більшості	% голосів	К-сть депутат, місць	% деп. мандатів	К-сть міністер. посад	% міністер. посад
1992	Консервативна	41,9	336	51,6	23	100
1997	Лейбористська	43,3	419	63,58	22	100

Як видно з таблиці 24, однопартійні уряди більшості, наприкінці 2000 р. були властиві також Греції, Іспанії та Португалії. У післявоєнній історії країн Європи їхня частка становить 15 % усіх урядів і вони були у десятьох країнах континенту (див. табл. 25).

³²⁰ Еіекіогаї 5іисііе$. Ап Іпіегпаііопаі Іоитаі. 1999. МагсЬ. Уоі. 18. # 1.- Р. 151. 168

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

О днопартійні уряди меншості В радянській суспільство­знавчій та сучасній українській політологічній літературі ми не натрапили на ґрунтовний аналіз урядів меншості. Незважаючи на формальну парадоксальність їх існування та перспективи стабільності, уряди меншості протягом післявоєнного періоду активно створювались і фунціонували у багатьох країнах Західної Європи. За період з 1945 до 1987 р. Галлахер, Лейвер і Майр нарахували сімдесята один уряд меншості в Австрії, Бельгії, Данії, Ірландії, Італії, Нідерландах, Норвегії, Фінляндії та Швеції³²¹.

Таблиця 24

Кількість партій в урядах і тип урядових кабінетів на 31.12.2000 ³²²

Ном. за пор.	Країна	К-сть членів кабінету	Число партій у кабінеті	Тип кабі­нету	Число жінок	% жінок у кабінеті	Вік членів кабінету
1	Австрія	12	2	МС\У323	4	33,3	46,2
2	Бельгія	18	6	ОС	4	22,2	49,2
3	Греція	21	1	ЗРМА	2	10,0	51,9
4	Данія	21	2	МС	8	40,0	48,8
5	Ірландія	15	2	МС	3	20,0	50,3
6	Іспанія	16	1	ЗРМА	3	17,6	47,4
7	Італія	25	8		4	16,0	55,8
8	Нідерланди	15	3	ОС	4	26,7	54,2
9	Німеччина	15	2	мж:	5	33,3	53,9
10	Норвегія	19	1	ЗРМІ	8	42,1	44,1
11	Португалія	19	1	ЗРМА	2	10,5	49,3
12	Сполучене Королівство	22	1	ЗРМА	5	22,7	51,7
13	Фінляндія	18	5	ос	7	38,9	47,1
14	Франція	16	4	ос	5	31,2	53,8
15	Швейцарія	7	4	ос	2	28,6	53,4
16	Швеція	20	1	ЗРМІ	10	50,0	49,2

³²¹ СаііаЬег, М., Ьауег, М.& Р.Маіг. Кергезепіаііуе Ооуегптепі іп \Уе5іегп Еигоре. 1992.-Р. 189.

³²² Киті Кооїе & КісЬагсі 3. Каи. Роіііісаі Оаіа іп 2000// Еигореап .Іоигпаі оі Роіііісаі Кезеагсп. Уоі. 40 , # 3-4, 2001.- Р.225.

³²³ У цій графі подано англійську абревіатуру типу кабінету: ЗРМА ($іп§1е рагіу пгаІогііу «оуегптепі) - однопартійний кабінет більшості; ЗРМІ (зіп§1е рагіу тіпогігу) - однопартійний кабінет меншості; М\УС(тіппітит \уішііп§ соаііііоп) - мінімально-переможна коаліція; МС (тіпогігу соаііііоп) - коаліційний уряд меншості; ОС (оуегеігесі соаііііоп) - коаліційний уряд більшості.

169

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

Я к видно з табл. 24, у 2000 р. однопартійні уряди меншості були властиві Норвегії та Швеції. У практичному контексті це виглядало так: Норвегія - у 2000 р. однопартійний уряд меншості створила Норвезька партія праці (35,0 %) на чолі з прем'єр-міністром Й.Столтенбергом, який проіснував до 2001 р.; Швеція - у 1998 р. Соціал-демократична робітнича партія після парламентських виборів, на яких отримала 36,6 % голосів, самостійно сформувала уряд меншості; у 2002 р. після чергових виборів ця сама партія з результатом 39,9 % голосів знов сформувала уряд меншості³²⁴.

Певною мірою ми можемо відносити й уряди Сполученого Королівства до однопартійних урядів меншості, якщо за основу братимемо лише кількість голосів, які отримала партія на виборах, що сформувала уряд. Як вже зазначалось, особливість виборчої системи відносної більшості у Сполученому Коорлівстві здатна цю меншість у голосах виборців перетворити у більшість місць у Палаті громад.

Каар Стром, який спеціально досліджував такий тип урядів у парламентських демократіях світу, вважає, що практика існування урядів такого типу довела, що однопартійний уряд меншості треба розглядати як нормальний результат політичного змагання і він властивий багатьом країнам Західної Європи³²⁵. На підставі проведеного дослідження урядів меншості він дійшов висновку, що партії в ситуації, яка передбачає альтернативу: влада або опозиція, досить часто обирають опозицію, тому що існують сприятливі можливості реалізовувати партійний курс, підтриманий виборцями, не лише при владі, айв опозицції. Сприйняття такого аргументу, як і в цілому політичного процесу у країнах Західної Європи, передбачає звернення до існуючих підходів щодо сутності політики. Домінуючий у Радянському Союзі підхід до політики як до відносин і діяльності, спрямованої на завоювання та

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

утримання влади, дуже добре відображав розуміння політики комуністичними партіями³²⁶. Використання такого підходу не дає нам змоги зрозуміти мотивацію "опозиційної більшості", яка дає змогу "меншості" прийти до влади і керувати державою. Якщо ж ми відійдемо від цього спрощеного та вульгаризованого розуміння сутності політики, то базовою парадигмою щодо політики розглядатимемо можливість обстоювати інтереси певних груп і реалізовувати власну партійну програму, тоді нам стане зрозумілим, що цю програму можна реалізувати і з крісел опозиції, а не лише з урядових кабінетів.

Повертаючись до формування уряду меншості, зазначимо, що згода політичних партій, які представлені у парламенті на його формування, може грунтуватися на існуванні широких можливостей парламентських комітетів і комісій впливати на внутрішнє та міжнародне життя держави. Для партій, які мають власні партійні фракції у парламенті, цілком припустимо зосередити свій вплив на діяльності парламентських комісій. До держав, де парламентські комітети мають значний обсяг повноважень не лише з контролю за діяльністю уряду, а й щодо проведення державної політики належать: Швеція, Іспанія, Італія та Португалія. У Швеції згідно з конституційним законом "Акт про Ріксдаг", прийнятим 28 лютого 1974 р., парламентські комісії отримують широкі можливості контролю за діяльністю уряду та законодавчою реалізацією власних ініціатив³²⁷. В Іспанії Постійні законодавчі комісії мають право остаточного прийняття законів і законодавчих пропозицій за згодою палат³²⁸. Конституція Італії, закріпивши за парламентом вагомі можливості контролю діяльності уряду у статтях 76 та 77, суттєво обмежує законодавчу ініціативу уряду. Зокрема зазначено: "...здійснення законодавчих функцій може бути делеговане Уряду, зазначивши керівні засади та критерії подібного делегування, лише на обмежений час і з

324 Результати подано за матеріалами сайта: \у\у\у.є1єсііоішог1сі.ог§/$№Є(Ієп.Ьйп ¹²⁵ Зігоет, К. Міпогііу Соуегптепіз іп Рагіатепіагу Оетосгасіев: ТЬе Каііопаіііу оп №)п-\уіппіп£ СаЬіпеІ Зоіиіиіопх// Сотрагаііуе роіііісаі Зіікіієї. УоІ.17. # 2. 1984.-Р.212-215.

170

³²⁶ Философский знциклопедический словарь.- М.: Изд-во "Советская знциклопедия", 1983.- С. 507.

³²⁷ Конституционньїй Закон "Акт о Риксдаге'У/ Конституции государств Европейского Союза.- С.780-792.

³²⁸ Конституция Испании/7 Конституции государств Европейского Союза.- С.388.

171

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

певного кола проблем...Уряд не може без делегування палат видавати декрети, які б мали силу звичайного закону. У разі особливої необхідності та терміновості Уряд під свою відповідальність приймає тимчасові розпорядження, які мають силу закону. Вони у той самий день мають їх надати для затвердження до палат, які, навіть якщо вони розпущені, спеціально скликають"³²⁹.

На інший чинник, який зумовлює існування урядів меншості, звернув увагу Грег Люберт³³⁰. Він, зокрема, пов'язав частоту їх формування із діяльністю груп інтересів у країнах, де значно поширився корпоративізм. Коли політичні партії мають добрі зв'язки з групами інтересу, то через ці групи цілком можливо натискати на уряд і одержати бажані для себе результати, дотримуючись формально проголошених у партійних деклараціях позицій. Автор вважає, що соціал-демократичні партії подібним чином використовують профспілки; буржуазні партії - федерації (об'єднання) підприємців власників; аграрні партії- фермерські організації тощо. Наведений чинник Г.Люберта не варто розглядати як самодостатній, а лише у взаємодії з іншими чинниками. Тобто, партії, які обирають опозицію, маючи більшість у парламенті, усвідомлюють, що вони можуть впливати на політичний розвиток держави через формальні законодавчі інституції та через неформальні механізми політичного пресингу. Зазначимо, що, незважаючи на високий рівень розвитку корпоративізму в Австрії та Німеччині, у цих країнах немає практики створення урядів меншості.

Третій чинник, який пояснює існування урядів меншості, наводять Лаувер та Шофілд³³¹. На їхню думку, важливу роль у створенні урядів меншості відіграє характер взаємовідносин, що склалися між самими політичними партіями. З цього розрахунку

³²⁹ Конституция Итальянской Республики// Конституции государств Европейского Союза- С.435.

³³⁰ ЬиеЬЬеП, О. Сотрагаііуе Оетосгасу: Роіісу такіп§ апсі Ооуеттепіаі Соаііііопз іп Еигоре апсі Іїгаеі. СоіитЬіа Ііпіуегзііу Рге5$.- Ке\у Уогк, 1986.

³³¹ Ьауег, М. & ЗсііоГіеісі N. МиіііраПу Ооуеттепі: ТЬе Роіііісх оГСоаііпоп іп \¥е5іегп Еигоре. Охґогсі Ііпіуегзііу Ргєбк.- ОхГогсі, 1990.

172

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

у ряди меншості стають можливими за умови, коли між політичними партіями, які гіпотетично можуть становити більшість, існують переважно конкурентні взаємовідносини у сфері ідеології. Внаслідок цього надання права формувати уряд меншості якійсь одній партії буде для решти партій найменшим злом і вони будуть зацікавленими у збереженні міжпартійного статусу. За таких умов цей тип урядів може бути цілком життєздатним і стабільним. Зокрема, зазначена позиція цілком логічна, коли право формувати уряд меншості надається центристській партії, а більшість у парламенті мають партії, які належать до різних частин ліво-правого партійного спектра. До цього варто додати, що більшість партій центристського спрямування у країнах Західної Європи є найпотужнішими, що виявляється у проведенні ними значного відсотку депутатів до законодавчого органу власної країни. Це можна простежити на прикладі урядів меншості, сформованих Соціал-демократами у Норвегії, Швеції, Данії та Християнськими демократами в Італії. Щодо Італії, то значення зазначеного чинника протягом значного періоду актуалізувалося наявністю потужної Комуністичної партії Італії, яка реально могла претендувати на формування уряду в складі коаліції, тому що протягом 70-80-х років регулярно займала за результатами виборів другу позицію у парламенті, отримуючи близько ЗО % голосів³³². Тобто, формування уряду меншості стає закономірним виходом з ситуації за умови наявності у парламенті протистояння між партіями з ідеологічних позицій. Уряд у подібній ситуації може отримати гостру критику своєї діяльності з обох сторін, але ідеологічне протистояння виступатиме стримуючим чинником щодо об'єднання представників невладних партій задля повалення уряду. У подібних ситуаціях навпаки існує досить багато прикладів блокування з урядом, щоб протистояти своєму ідеологічному супротивнику. Галлахер, Лаувер і Майер чинником поділеної опозиції пояснюють існування урядів меншості в Ірландії³³³.

^{3 32} \у\у\у.е1есііоп\уог1<1ог£/ііа1у.піт

³³³ Оаііапег, М., Ьауег, М.& Р.Маіг. Кергезепіаііуе Соуегптепі іп \¥е5іегп Еигоре.

1992- Р.192.

173

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

Це положення, як і будь - яке інше, не можна розглядати як абсолютне правило. У Греції (жовтень 1989 р.) помірковано консервативна партія Нової демократії спробувала створити коаліційний уряд з Комуністичною партією на платформі спільної боротьби проти урядової корупції, яка ідентифікувалася на той час із правлячою соціал-демократичною партією ПАСОК. Спроба була не вдалою, але вона свідчить про можливість несподіваних політичних комбінацій за певних умов³³⁴. Кожен з наведених чинників може мати більше або менше значення в кожній конкретній ситуації. Існування урядів меншості може бути зумовлене й іншими чинниками, що є додатковим стимулятором вивчення досвіду існування урядів меншості.

Коаліційні уряди складаються з представників групи двох або більше політичних партій, які об'єднують власні зусилля для формування уряду, коли жодна партія немає більшості у парламенті³³⁵. Коаліційний уряд не виникає сам собою, його свідомо формують політичні партії, які провели своїх представ­ників до парламенту.

Ми вже розглядали роль глави держави і прем'єр-міністра у процесі формування урядів. Оскільки для більшості європейських партій притаманна внутрішньопартійна дисципліна, то завдання формування уряду належить до сфери компетенції вищих партійних керівників. Цей процес вимагатиме залучення до переговорного процесу і самих потенційних претендентів на урядові посади, проте ми повинні враховувати, що претенденти переважно становлять верхівку партійного керівництва.

Особлива система формування уряду існує у Бельгії. Поняття уряд у цій країні має два значення: Рада Міністрів як об'єднання міністрів під керівництвом Короля; Урядова Рада як сукупність міністрів, які працюють під керівництвом прем'єр-міністра. Процес формування уряду складається з декількох етапів. На початковому етапі Король проводить консультації з

^{3 34}ш\у\у.е1есііоп\Уог1с1.ог§/§геесе.Ьіт

³³⁵ Оісііопагу оґ Соуегптепі апсі Роіііісв. Зесопсі есііііоп. Есіііог Р.Н.СоНіп. Ріигоу

.- СЬіса§о. Ьоікіоп, 1998.- Р.50.

174

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

Таблиця 25 Характеристика типів урядових кабінетів у державах Західної Європи з 1990 до 2003 рр.336
Ном. за пор.	Країна	Тер-мін	К-сть кабі­нетів	Одно-парт. біль­шості	Одно-парт. мен­шості	Коалі­ційний біль­шості	Коалі­ційний мен­шості
1	Австрія	4 роки	6	-	-	6	-
2	Бельгія	4	4	-	-	4	-
3	Греція	4	5	5	-	-	-
4	Данія	4	6	-	-	-	6
5	Ірландія	5	5	-	-	2	3
6	Іспанія	4	3	1	2	-	-
7	Італія*	5	9	-	-	5	3
8	Нідерлан ди	4	3	-	-	3	-
9	Німеччи на	4	4	-	-	4	-
10	Норвегія	4	6	-	4	-	2
11	Португал ія	4	4	2	1	1	-
12	Сполуче не Корол-ство	5	4	4
13	Фінлянді я	4	5	-	-	5	-
14	Франція	5	7	-	2	5	-
15	Швейцар ія	4	13**	-	-	13	-
16	Швеція	3	5	-	4	-	1

* У1995 р. в Італії діяв уряд "технократів" (Ь.Оіпі).

** Така значна кількість урядів у Швейцарії пояснюється існуванням правила щорічної зміни президента (прем'єр-міністра), хоча сам склад уряду не змінюється.

^{3 16} Обчислення зроблено на підставі різних джерел, серед них: \у\у\у.є1єсііоп\уогі(1.ог£ щодо кожної країни;ТЬе Еигора \УогШ Уеаг Воок. -Ьошіоп, різні роки; СЬап§іп§ ралу 8у5іетз іп ^єїієгп Еигоре. Ьопсіоп & Ие\у Уогк. 1999; Роіііісаі Оаіе іп 2000// Еигореап Тоигпаі оґРоіііісаі КезеагсЬ. Уо1.40, # 3-4, 2001.

175

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

п редставниками політичних партій і суспільно-економічних груп. Наступний крок - визначення "інформатора", який повинен визначитись із пропозицією щодо можливого складу урядової коаліції. На підставі результатів роботи "інформатора" Король призначає "форматора", який веде переговори щодо створення уряду та вироблення програми його діяльності, "форматора" переважно розглядають як майбутнього прем'єр-міністра³³⁷. Подібна система формування уряду передбачена і у Нідерландах. Інститут "форматора" властивий також Італії, де президент доручає "форматорові" вести переговори щодо можливості формування уряду. Такі переговори можуть завершитись безрезультатно, що призводить до зміни "форматора". Якщо він досягне згоди потенційних політичних партнерів, то робить офіційне звернення до президента й отримує від нього офіційне доручення. "Форматор" як головний претендент на посаду прем'єр-міністра повинен представити президентові повний склад уряду, лише тоді уряд представляють у парламенті³³⁸.

Коаліційні уряди в європейських країнах формують з представників різних політичних партій здебільшого на підставі принципу пропорційності або переговорів. Принцип пропорцій­ності передбачає, що при розподілі урядових посад між потенцій­ними членами коаліційного уряду, головним критерієм буде кількість місць, які має партія у парламенті. Такого принципу дотримуються під час формування коаліційних урядів такі держави: Австрія, Ірландія, Люксембург та Норвегія. Принцип переговорів, в основу яких покладено торг між політичними партіями характерний для Бельгії, Данії, Італії, Нідерландів, Фінляндії та Швеції³³⁹. Виділення принципів є досить умовним, на практиці вони досить часто змішуються у різних пропорціях. У Німеччині засада пропорційності довший час була основою формування коаліційних урядів цієї країни. Протягом 60-х

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

с ередини 90-х років партія Вільних демократів почергово входила як другий партнер до коаліційних урядів спочатку ХСС-ХДС (1961, 1962,1963,1965), потім СДП (1969,1972,1974,1976,1980), повторно ХСС-ХДС (1982,1983,1987,1991,1994). Засадничим положенням формування коаліційних урядів з представників СДП та Зелених у 1998 та 2002 рр. була не просто достатність голосів для формування більшості, а ідеологічна близькість³⁴⁰.

Особливий механізм формування коаліційного органу виконавчої влади передбачено у Швейцарії³⁴¹. Згідно з Конституцією Швейцарії виконавчу владу у країні має колегіальний орган - Федеральна Рада у складі семи осіб, яких з 1959 р. згідно з так званою Магічною формулою представляють чотири основні політичні партії: Радикальна, Християнсько-демократична та Соціал-демократична. Кожна з них має два місця у складі уряду, одне місце належить представнику Швейцарської народної партії (див. табл. 27)³⁴². Цікаво, що в Конституції поняття "уряд" не використовується. Крім того, існує ще ціла низка додаткових вимог щодо претендентів до складу Федеральної Ради: до її складу не можуть входити ті, хто має родинні зв'язки; передбачене обов'язкове врахування норм представництва основних мовних груп: німецькомовні представники - чотири особи, франкомовні - дв, один повинен бути представником італомовної громади; три кантони, де проживає найбільша кількість мешканців - Цюріх, Берн і Вауд, повинні бути представлені у Федеральній Раді. Також існують вимоги щодо релігійної приналежності претендентів. Кожен член Ради відповідає за один з департаментів: зовнішньої політики, внутрішніх справ, справедливості та поліції, військовий, фінансів, економіки, комунікації та енергетики. Очолює Федеральну раду - Президент федерації, який щороку обирається парламентом разом із віце-президентом серед визначених семи членів Ради.

³³⁷ Соаііііоп Соуєгпшєпіз іп \Уе$(егп Еигоре.- Охйзпі, 2000- Р.309.

³³⁸ Там само.- С.447.

¹¹⁹ Саііапег, М., Ьауег, М.& Р.Маіг. Кергезепіаііуе Соуєгшпєпі іп \Уе5іегп Еигоре. 1992.- Р.201.

176

³⁴⁰ Соаііііоп Соуегптепіх іп \¥е$іегп Еигоре.- Р.52.

³⁴¹ Згідно з Конституцією офіційною назвою є Швейцарська конфедерація, але надалі Конституція трактує державу як федерацію. Зокрема, розділ 5 Конституції називається: "Федеральні органи влади".

³⁴² ЕгісЬ Огипіег. ТЬе Роіііісаі Зухіет ог Зшіігегіапсі // Мосіегп Зшіігегіапсі.- Р.351.

177

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

Підстава вибору має досить формальний характер - переважає той, хто має найбільший досвід роботи в уряді. Президент виконує функції керівника закріпленого за ним департаменту. Тобто, формальної окремої посади прем'єр-міністра у Швейцарії немає, хоча реально ці функції виконує Президент Конфедерації³⁴³. Парламентські вибори 19 жовтня 2003 р. призвели до формування ситуації, яка здатна кардинально змінити систему формування урядів у Швейцарії. Під час виборів до парламенту у 1999 р. ультраправа Швейцарська народна партія отримала підтримку 22,5 % виборців, що дорівнювало найкращому результату однієї з чотирьох урядових партій - Соціал-демократичної партії Швейцарії. На виборах у жовтні 2003 р. Народна партія перемогала, набравши 27 % голосів, Соціал-демократична також покращила свій результат, але отримала лише 23,3 % голосів. Популярність Радикально-демократичної та Християнсько-демократичної партій поступово, але невпинно падає. У цій ситуації керівник Народної партії Крістоф Блохер висунув вимогу, щоб його партії надали друге місце в уряді, для цього треба буде змінити "Магічну формулу" формування коаліційного уряду, або взагалі від неї відмовитись³⁴⁴.

Переговорний процес з приводу формування коаліційного уряду переважно має форму торгу у відносинах між політичними партіями та у середині кожної з партій. Принцип торгів означає, що кожна урядова посада може бути оцінена за рівнем політичної впливовості, престижу, або за допомогою інших критеріїв³⁴⁵. Традиційно поведінку партій у процесі формування коаліційного уряду ми розглядаємо з погляду політичної програми, партійних декларацій і зобов'язань, які були попередньо публічно представлені політичними партіями. Це цілком обгрунтовано, тому що жодна партія не може поводитись безоглядно, вона повинна

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

постійно пам'ятати про наступні вибори: якщо виборці забудуть про її непослідовність і невідповідність між передвиборчими деклараціями та реальними політичними діями, то завжди знайдуться політичні конкуренти, які належно це донесуть до громадськості.

Ми не повинні також забувати про "людський фактор", представлений у переговорному процесі у складі партійних делегацій амбітними політиками, які претендують на вакантні посади. М.Галахер, М.Лейвер та П.Майер зазначають: "Незважаючи на контроль наддержавною політикою, який мають члени кабінету міністрів, ми не повинні ігнорувати пільги для переможців, що отримують місце в кабінеті, це є найвищим досягненням їхньої кар'єри у політиці. Робота приносить суспільне визнання, владу, патронаж і багато інших атрибутів успіху. Ми не повинні бути здивованими знахідкою, що для багатьох політичних діячів прагнення потрапити в кабінет є завданням їхнього життя. Отож, існує дві основні інтерпретації політичної цінності портфелів кабінету, відповідно два основних рушії мотивації діяльності політичних діячів: бажання отримати вигоду від володіння офісом (міністерською посадою - А.Р.) та прагнення впливати на суспільну політику."³⁴⁶ З позиції цих двох головних чинників ми розглядаємо переговорний процес під час формування коаліційного уряду як торг.

Коаліційні уряди, які є результатом переговорів, складаються з двох основних конструкцій. Перша властива коаліційним урядам, де існує одна домінуюча політична партія; друга, коли коаліція має врівноважений характер. Тобто, політичні партії, з яких складається коаліція, є приблизно однакові за кількістю депутатів. Конструкція коаліційних урядів із наявністю однієї домінуючої партії властива: Данії, Ірландії, Італії, Німеччині та Швеції.

³⁴⁵ Коп5(у(ис]а Ресіегаіпа Коп&сіегасіі Зг^саці.- 5.94 -95.

¹⁴⁴ Ріпапсіаі Тітез, 2003, 20.10.

³⁴³ Ми не враховуємо досвід України, Росії та деяких інших пострадянських країн,

коли державні посади мали ще і грошовий еквівалент, що, зокрема, продемонстрував

сумний досвід колишнього прем'єр-міністра України Павла Лазаренка.

178

³⁴⁶ Саііапег, М., Ьауег, М. & Р.Маіг. Керге$епіаііуе Соуегптет іп \Уезі Еигоре. 1992.-Р. 199-200.

179

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

Таблиця 26

Конструкція коаліційного уряду з домінуючою партією на прикладі уряду С.Наи§Ьеу в Ірландії у 1989 р.³⁴⁷

Ном. за пор.	Назва партії	К-сть місць	% місць	К-сть мін.посад
1	Фіана Фейл	77	46,4	13
2	Прогресивні Демократи	6	3,6	2
	Разом (166)	83	50,0	100%

Врівноважуючі конструкції є характерними для урядів: Австрії, Бельгії, Нідерландів, Фінляндії та Швейцарії.

Таблиця 27

Врівноважуюча конструкція коаліційного уряду на прикладі Федеральної Ради Швейцарії у 1997 р.³⁴⁸

Номер за пор.	Назва партії	К-сть місць	% місць	К-сть мін. посад	% посад
1	Радикальні демократи (РОР)	45	22,5	2	28,6
2	Християнські демократи (СУР)	34	17,0	2	28,6
3	Соціал-демократи (5Р5)	54	27,0	9	28,6
4	Швейцарська народна партія(ЗУР)	29	14,5	1	14,3
	Разом (200)	162	81,0	7	100

Звідси цілком вмотивованим виглядає твердження, яке широко тиражується у політологічній літературі, що позиція найбільшої, або двох конкуруючих між собою найбільших політичних партій,

^{3 47} Роіігісаі Баіа УеагЬоок. 1992// Еигореап .ІоигпаІ оГРоікісаі КезеагсЬ. УоІ.22. # 3-4.- Р.437

³⁴⁸ Роіііісаі Ош УеагЬоок, 1998// Еигореап .Іоигпаі оґ Роїісісаі Кехеагсп. УоІ.34. #3-4.-Р.531.

180

буде визначальною і одночасно найкращою у процесі формування коаліційного уряду. Формування коаліційних урядів завжди дає шанс потрапити до влади представникам невеликих політичних партій, які мають своїх представників у парламенті. Це засвідчив досвід Вільних демократів ФРН, які, фактично, "вирішували," яка одна з двох найбільших партій сформує уряд протягом 60-90-х років. Оскільки магія можливості сформувати уряд значна, то потужні політичні партії заради формування уряду здатні йти на значні поступки своїм потенційним коаліційним партнерам, які мають необхідний/достатній коаліційний потенціал. Про це яскраво свідчить приклад формування уряду С.Наи§Ьеу в Ірландії у 1989 р. (див. табл. 26).

Якість узгоджень і досягнутих компромісів є головним чинником, який парламент враховує під час прийняття рішення про підтримку, або не підтримку уряду. Групу запропонованих міністрів повинна сприймати більшість парламентських фракцій і виборців, на позицію яких треба зважати всім без винятку політичним партіям. Досвід формування коаліційного уряду Австрії, після парламентських виборів 1999 р., з Австрійської народної партії та Австрійської партії свободи на чолі з Иоргом Хайдером, коли світова прогресивна громадськість рішуче виступила проти можливості входження до уряду відомого своїми антисемітськими виступами лідера партії Свободи, свідчить про те, що при формуванні уряду варто зважати і на світову громадськість.

Характер затвердження коаліційного уряду у парламенті залежить від країни. У Бельгії затвердження уряду відбувається у нижній палаті парламенту і передбачає одночасне представлення цілого складу уряду та програми його діяльності. В Італії уряд вважають сформованим, якщо протягом десяти днів після створення він отримає довіру Палати депутатів, Сенату стосовно складу та програми діяльності. Обов'язково треба представляти всіх міністрів і програму майбутньої діяльності під час затвердження уряду Данії. У Греції уряд протягом п'ятнадцяти днів після затвердження повинен одержати у парламенті вотум

181

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

довіри³⁴⁹. В Австрії, Португалії, Фінляндії та Швеції затвердження у парламенті потребує лише кандидатура прем'єр-міністра, а міністрів призначають глави держав за поданням керівника уряду. У Швеції кандидатуру на посаду прем'єр-мінстра вносить не король, а глава парламенту-тальман. Особливістю цієї країни також є те, що міністрів призначає прем'єр-міністр³⁵⁰ самостійно. Контроль за діяльністю уряду з боку парламенту охоплює усні та письмові питання, інтерпеляції, комісії з розслідувань. Грізніший контроль парламенту за діяльністю уряду - відправка у відставку. Така норма, як зазначають М. Лейвр і К. Шепсл, є визначальним положенням європейської парламентської демократії³⁵¹. Передбачено, що уряд має піти у відставку внаслідок втрати довіри/підтримки більшості депутатів під час голосувань з принципових питань, або внаслідок спеціальних голосувань "довіри" або "недовіри". В останніх двох випадках це є конституційним обов'язком уряду. Стаття 50 Конституції Франції вимагає:" Якщо Національні збори приймуть резолюцію недовіри, або якщо вони не схвалять програму, або загальну декларацію Уряду, то прем'єр-міністр повинен вручити президентові Республіки заяву про відставку Уряду"³⁵². Наголошування на тому, що відставка уряду не може відбутися внаслідок не підтримки парламентом будь-якої пропозиції уряду, зроблено в Конституції Італії стаття 94: "...Голосування однією або обома палатами проти якої-небудь пропозиції Уряду не обов'язково тягне за собою його відставку"³⁵³. Конституція Португалії також дуже чітко регламентує варіанти примусової відставки у статті 198, пункт 1. Відставка може відбутися у разі відхилення програми уряду,

^{3 49} Конституция Греции// Конституции государств Европейского Союза.- С.276.

³⁵⁰ Конституция Швеции// Конституции государств Европейского Союза.- С. 711.

³⁵¹ Ьауег М. & $Ьер$1е К.А. СаЬіпеі Міпіеієгз апсі Рагііатепіагу Соуегптепі: А Кекеагсп А§епсіа// Оеуе1оріп§ Бетосгасу. Сотрагаііуе КезеагсЬ іп Нопоиг оі І.Р.ВІотіеі. СатЬгіі§е Шіуегеігу Ргезз, 1994.- Р.134

³⁵² Конституция Французской Республики// Конституции государств Европейского Союза.- С.675.

³⁵³ Конституция Итальянской Республики// Конституции государств Европейского Союза.- С.438.

182

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

неприйняття вотуму довіри або ухвалення резолюції з вотумом неодовіри абсолютною більшістю голосів³⁵⁴. У Сполученому Королівстві існує традиція, що за умови, коли парламентські дебати ініційовані урядом, шляхом внесення певного законопроекту, то голосування можна потрактувати як процедуру отримання вотуму довіри. На таке трактування голосувань суттєво впливає двопартійна система, коли не урядова частина парламенту фактично становить опозицію.

Для внесення на порядок денний сесії парламенту питання про недовіру уряду потрібне подання п'ятьох депутатів в Австрії, двадцяти депутатів у Фінляндії, однієї десятої депутатів Генеральних Кортесів в Іспанії, подібна норма існує також у парламентах Італії, Франції та Швеції.У Греції пропозицію про вотум недовіри повинна підписати не менше, ніж одна шоста від загальної кількості депутатів³⁵⁵. У Португалії для цього треба мати запит однієї четвертої депутатів, або будь-якої парламентської групи³⁵⁶. Рішення під час голосування з вотуму довіри/недовіри приймається більшістю голосів, за винятком Греції та Португалії, де для цього голосування потрібна абсолютна більшість.

Конституції передбачають певні процедурні обмеження щодо частоти, з якою такі голосування (вотум недовіри) можуть проводитись або пропонуватися опозиційними партіями. Здебільшого під час роботи однієї сесії парламенту можна внести лише одну пропозицію, або чітко регламентовану кількість.

Особлива ситуація щодо дострокової відставки уряду існує в Німеччині. У статті 67 Конституції зафіксовано систему відставки уряду, яка називається "позитивний вотум недовіри". Згідно з цією нормою Бундестаг має право висловити недовіру Федеральному Канцлерові одночасно із голосуванням за кандидатуру нового канцлера. Якщо така спроба виявиться невдалою, то Федеральний

³⁵⁴ Конституция Портутальской Республики// Конституции государств Европейского Союза.- С.573.

³⁵⁵ Конституция Греции// Конституции государств Европейского Союза.- С.276.

³⁵⁶ Конституция Португальской Республики// Конституции государств Европейского Союза.- С.573.

183

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

президент на підставі статті 68 має право розпустити Бундестаг³⁵⁷. У ФРН таку процедуру застосовували у післявоєнний періоду два рази. Весною 1972 р. опозиційна фракція ХДС/ХСС внесла на розгляд парламенту пропозицію про дострокову відставку канцлера В.Брандта і одночасне обрання нового канцлера Р.Бажеля. Спроба виявилась невдалою. У вересні 1982 р. опозиційна фракція ХДС/ХСС внесла пропозицію про вотум недовіри канцлеру Г.Шмідту. З урядової коаліції вийшли депутати від партії Вільних демократів, використавши їхні голоси та голоси депутатів ХДС/ХСС, було обрано нового канцлера Г. Коля.

У Швейцарії згідно зі статтею 96 Федеральна Рада повинна працювати стабільно протягом чотирьох років і парламент не має права достроково її розпускати.

У країнах, де існують коаліційні уряди, відставка уряду автоматично не призводить до розпуску парламенту й оголошення нових виборів. Переважно у такій ситуації глава держави надає право лідеру найбільшої у парламенті фракції сформувати новий уряд. Якщо новий уряд не буде сформовано, то право на формування уряду може отримати інший партійний лідер. Здебільшого це право по черзі отримують лідери найбільших партійних фракцій у парламенті. Якщо глава держави побачить, що спроби марні, то він може розпустити парламент, оголосивши дострокові вибори. Жодна країна не залишається без уряду, навіть тоді, коли парламент проголосував за вотум недовіри і глава держави прийняв відставку. У цій ситуації він доручає попередньому уряду виконувати свої функції до моменту обрання нового уряду.

Як ми вже зазначали, коаліційні уряди бувають двох типів: більшості і меншості. Коаліційний уряд більшості передбачає, що уряд повинен опиратися на підтримку більшості парламентарів від політичних партій, представники яких сформували уряд (див. табл. 27).

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

Коаліційний уряд меншості відповідно опиратиметься на підтримку менш ніж 50 % депутатів парламенту. Ми вже згадували про причини/ мотивацію формування урядів меншості у парламентських демократіях європейських країн.

Таблиця 28

Коаліційний уряд меншості (кабінет Бондевіта) у Норвегії на 17.10.1997 р.³⁵⁸

Ном. за пор.	Назва партії	К-сть місць	% місць	К-сть мін.посад	% посад
1	Христіянська народна	25	15,2	9	47,0
2	Партія Центру	11	6,7	6	32,0
3	Ліберальна партія	6	3,6	4	21,0
	Разом (165)	42	25,5		100

Завершуючи розгляд, ми хотіли б повернутися до даних табл. 24, зокрема графи, де зазначено кількість жінок у складі урядів. Особливо треба виділити показники урядів країн Данії, Норвегі та Фінляндії, де частка жінок в урядах становить приблизно 40 %, а уряд Швеції, сформований у 2002 р., на п'ятдесяте відсотків складається з жінок. На нашу думку, ці дані надзвичайно важливі, тому що вони свідчать про подальший процес демократизації суспільного життя європейських країн, коли "демократична максима", яка окреслює головні вимоги щодо рівності у демократичному суспільстві, впевнено реалізується на практиці.

Зазначимо, що ключовим компонентом формування уряду є вибори. Хоча вони в абсолютній формі не вирішують питання, яка буде його остаточна партійна конфігурація і відповідно, хто конкретно до нього потрапить, проте від їхнього результату залежить, які партії можуть претендувати на участь в уряді. Від їх результату залежить чи попередній уряд залишиться при владі, уразі його коаліційності - чи збереже попередня коаліція свою партійну конфігурацію.

³⁵⁷ Основной Закон Федеративной Республики Германии// Конституции государств Европейского Союза.- С.200.

184

^ш Роїііісаі Оаіа УеагЬоок, 1998// Еигореап ІоигпаІ оґ Роікісаі КезеагсЬ. Уо1.34. # 3-4.- Р.486.

185

І/

Порівняльний аналіз політичних систем країн Західної Європи

У більшості європейських держав при формуванні актуаль­ного уряду використовують не одну, а різноманітні моделі формування уряду. Домінуюче значення у політичній практиці має політична відповідальність перед виборцями за долю власної країни та раціональність, детермінована конкретною полі­тичною ситуацією.

Внаслідок розвитку інтеграційних процесів на європейському континенті простежується процес поступового вирівнювання за обсягами повноважень компетенції голів урядів держав з різними формами правління.

Знаковою характеристикою сучасних урядів стає зростання представництва та ролі у їхній діяльності жінок. Особливо активно такі процеси відбуваються у Скандінавських державах.