3. Требования к оформлению муниципальных правовых актов

Требования к оформлению актов местного самоуправления влияют на их юридико-технический уровень. Однако исчерпывающего перечня таких требований нет не только на уровне муниципального образования, но и на уровне субъектов Российской Федерации. Отчасти это объясняется отсутствием в Российской Федерации Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», в котором в обобщенном виде можно было бы урегулировать требования законодательной техники, в частности, основные правила законодательной техники, в том числе относящиеся к структуре, изложению, реквизитам нормативных правовых актов.

Отдельные субъекты стремятся регулировать указанный круг вопросов в специальных актах, отличающихся не только по наименованию, но и содержанию. Так, в Алтайском крае – это закон Алтайского края от 24 августа 1995 г. «О правотворческой деятельности» (в ред. от 05.07.2002 г.), который содержит положения, регулирующие вопросы законодательного процесса лишь на уровне субъекта¹. В Белгородской области закон Белгородской области от 29 июля 1996 г. «О правовых актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления»² закрепляет требования к оформлению актов местного самоуправления. Аналогичные нормы содержатся в Законе Орловской области от 27 февраля 2004 г. «О порядке принятия и опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления»³.

Не имея унифицированных актов, муниципальные образования самостоятельно разрабатывают определенные требования к оформлению муниципальных правовых актов, например, Положение о правовых актах городского самоуправления г. Иркутска¹, Правила подготовки нормативных правовых актов городской администрации (г. Таганрог)². Но подавляющее большинство муниципальных образований не имеют и таких специальных актов. Отдельные требования к оформлению актов муниципального образования, безусловно, находят закрепление в регламентах³. Однако этого явно недостаточно, тем более, что изменение №1, утвержденное Постановлением Госстандарта России от 21 января 2000 г. №9-СТ, распространило ГОСТ Р 6.30-97 «Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов» на организационно-распорядительную документацию, значительной частью которой являются и муниципальные правовые акты.

ГОСТ Р 6.30-97 был принят в России в 1997 г. и введен в действие с 1 января 1999 г. в соответствии с Законом РФ от 10 июня 1993 г. «О стандартизации». При разработке стандарта были учтены изменения в законодательстве, опыт ранее действовавших стандартов на организационно-распорядительную документацию, предложения заинтересованных структур и зарубежная практика стандартизации в области документации. Термины ГОСТ Р-6.30-97 основываются на положениях терминологического стандарта ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», утвержденного Постановлением Госстандарта от 27 февраля 1998 г. №28 и введенного в действие с 1 января 1999 г. 1 июля 2003 г. были внесены изменения в ГОСТ Р 6.30-1997, который стал обозначаться как ГОСТ Р 6.30-2003.

Правовые акты и нормативные правовые акты в ГОСТ Р 6.30-2003 не разграничиваются и обозначаются как организационно-распорядительные документы, составляющие значительную часть официальной документации. Документ и документированную информацию ФЗ от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации» рассматривает в качестве синонимов и определяет как зафиксированную на материальном носителе информацию с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать. Идентификация информации осуществляется с помощью реквизитов. Под реквизитом документа при этом понимается обязательный элемент оформления официального документа.

Некоторые исследователи¹, подчеркивая значение реквизитов документов, указывают, что под документированной информацией понимается такая организационная форма, которая определяется как единая совокупность содержания информации; реквизитов, позволяющих установить источник, полноту информации, степень ее достоверности, принадлежность и другие параметры; материального носителя информации, на котором ее содержание и реквизиты закреплены.

Однако вся зафиксированная на материальном носителе информация относится к тем или иным реквизитам и содержание информации складывается из таких отдельных реквизитов, как «дата», «номер», «подпись», «печать» и др. Но основную содержательную нагрузку несет реквизит «текст документа»².

Оформление документов выражается в проставлении необходимых реквизитов, установленных правилами документирования. Для создания документов используются различные материальные объекты (бумага, кинопленка, магнитные и оптические диски и др.). Действующее законодательство не отдает предпочтения каким-либо носителям и способам записи. В соответствии со ст. 60 Арбитражного процессуального кодекса РФ письменными доказательствами являются документы, содержащие сведения об обстоятельствах, имеющих значение для дела, акты, договоры, справки, деловая корреспонденция, иные документы и материалы, в том числе полученные посредством факсимильной, электронной или иной связи либо иным способом, позволяющим установить достоверность документа. Такие документы должны обладать юридической силой, т.е. свойством официального документа, сообщаемым ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком оформления. Следовательно, документ способен вызывать определенные юридические последствия в случае, если он издан компетентным органом, содержащиеся в нем положения соответствуют законодательству, а оформление реквизитов – принятым нормам¹.

Безусловно, установленный в разделе втором ГОСТ Р 6.30-2003 перечень реквизитов документов, необходимых при их подготовке и оформлении, является исчерпывающим. Он включает следующие реквизиты: Государственный герб Российской Федерации; герб субъекта Российской Федерации; эмблему организации и товарный знак; код организации; наименование организации; справочные данные об организации; наименование вида документа; дату документа; регистрационный номер; ссылку на регистрационный номер; место составления или издания документа; гриф ограничения доступа к документу; адресат; гриф утверждения документа; резолюцию; заголовок к тексту; отметку о контроле; текст документа; отметку о наличии приложения; подпись; гриф согласования документа; печать; отметку о заверении копии; отметку об исполнителе; отметку об исполнении документа и направлении его в дело; отметку о поступлении документа в организацию; идентификатор электронной копии документа.

В связи с тем, что распространение ГОСТ Р 6.30-2003 на организационно-распорядительную документацию, частью которой являются и муниципальные правовые акты, осуществляется только с 21 января 2000 г., муниципальные образования на практике используют только некоторые необходимые реквизиты. Тем более, что в большинстве монографических исследований их круг сужен. Так, В.А. Васильев в реквизиты нормативных правовых актов включает его вид, наименование, номер и дату принятия, источник его публикации, а также указание о том, кем принят этот акт¹.

Думается, что перечень реквизитов должен соответствовать требованиям ГОСТ Р 6.30-2003. Но, безусловно, их круг будет несколько иным, например, как в Инструкции по делопроизводству в городской, районных, сельских и поселковых администрациях, их отделах, управлениях и комитетах г. Барнаула². В этой Инструкции определены следующие реквизиты: Государственный герб Российской Федерации; герб г. Барнаула; наименование учреждения – автора (как правило, воспроизводится на бланке учреждения); справочные данные об организации (почтовый адрес, индекс, телефон, факс); наименование вида документа (постановление, распоряжение, приказ и т.д.); дата документа; регистрационный номер документа; ссылка на регистрационный номер документа, дату; место составления или издания документа; адресат; утверждение документа; резолюция; заголовок к тексту; отметка о контроле; текст документа; отметка о наличии приложения; подпись; гриф согласования документа; визы согласования документа; оттиск печати; отметка о заверении копии; отметка об исполнителе; отметка об исполнении документа и списании его в дело; отметка о поступлении документа в организацию; идентификатор электронной копии документа.

Как правило, в муниципальном образовании принимается множество нормативных актов. Но все они, в зависимости от органа их принявшего, объединяются в несколько видов: акты главы муниципального образования и главы муниципальной администрации, решения представительного органа, акты руководителей структурных подразделений администрации и т.д. Поэтому целесообразно иметь готовые бланки документов соответствующих органов и должностных лиц. Фактически они есть в большинстве муниципальных образований. Однако не во всех муниципальных образованиях на бланках имеется необходимый перечень реквизитов, таких как герб, эмблема организации, код организации, код формы документа, наименование организации, наименование вида документа, место составления или издания документа, предусмотренные в разделе 2 ГОСТ Р 6.30-2003. По этой проблеме, на наш взгляд, можно обратиться к успешной практике мэрии Москвы.

Управление организационно-методического обеспечения работы с документами мэрии Москвы ведет эталонный экземпляр Альбома образцов бланков организационно-распорядительных документов и Правительства мэрии Москвы. В Альбом включаются формы документов, прошедших унификацию, в которых установлено стабильное расположение реквизитов, а тексты представлены в виде трафарета, анкеты или таблицы. Использование Альбома форм документов особенно эффективно в автоматизированной системе подготовки документов. Это позволяет оперативно создавать новые документы на основе хранящихся в памяти машины образцов¹. Думается, что такую практику целесообразно распространить в муниципальных образованиях России.

Структура текста нормативного правового акта представляет собой состав элементов текста нормативного правового акта. Текст нормативного правового акта как документа состоит из реквизитов (заголовка, номера, даты и т.п.) и содержательной части.

Заголовок нормативного правового акта обозначает тему (предмет регулирования) нормативного правового акта. Заголовок должен быть точным и по возможности кратким. Реквизит «Заголовок к тексту» в соответствии с Инструкцией по делопроизводству г. Барнаула² предусматривает, что документы – решения, постановления, распоряжения, приказы и другие, за исключением поручений, телеграмм, телефонограмм, извещений, должны иметь заголовок. Заголовок к тексту должен быть максимально кратким и отвечать на вопрос: «О чем?». Например: «Об изменении…», «О выделении…».

Подпись (подписи) уполномоченного лица на подлиннике нормативного правового акта включает три элемента: 1) полное официальное наименование должности лица, уполномоченного подписывать данный нормативный правовой акт; 2) личную подпись уполномоченного лица; 3) расшифровку подписи.

Инструкция по делопроизводству администрации г. Барнаула¹ обращает внимание на то, что документы подписываются должностными лицами учреждения в соответствии с распределением обязанностей. В состав подписи входит обозначение должностного лица, подписавшего документ (полное, если документ написан не на бланке, и сокращенное – на документах, составленных на бланках), личная подпись и ее расшифровка, например:

Глава администрации

Октябрьского района

г. Барнаула личная подпись И.О.Фамилия

Нормативные правовые акты, принятые городской Думой, подписываются главой муниципального образования.

Постановления, распоряжения администраций города, района, сельских и поселковых администраций – главой администрации, при его отсутствии – заместителем главы администрации, назначенным главой администрации соответствующим распоряжением. В отделах, управлениях и комитетах документы подписываются руководителем, а при отсутствии – заместителем руководителя.

При подписании документа несколькими должностными лицами их подписи располагаются одна под другой в последовательности, соответствующей занимаемой должности, например:

Начальник управления личная подпись И.О.Фамилия

Главный бухгалтер личная подпись И.О.Фамилия

Две и более подписи ставятся на документах, за содержание которых отвечают несколько лиц, например:

– финансовые документы подписывают руководитель организации и главный бухгалтер;

– договоры подписывают договаривающиеся стороны;

– документы, составляемые комиссией, например акты, подписывают все ее члены.

Место издания нормативного правового акта как реквизит состоит из наименования населенного пункта, который является местом постоянного пребывания соответствующего правотворческого органа.

Дата нормативного правового акта может оформляться двумя способами:

1) словесно-цифровым способом в следующей последовательности – день месяца (цифрами), месяц (словом), год (цифрами, с добавлением слова «год» без сокращения), например, «14 сентября 2004 года»;

2) цифровым способом арабскими цифрами в следующей последовательности – день месяца, месяц, год с добавлением слова «год» с его сокращением до первой буквы с точкой, день месяца и месяц оформляются двумя парами арабских цифр, разделенных точкой, а год – четырьмя арабскими цифрами, например, «29.05.2004 г.»

Более предпочтительным является словесно-цифровой способ.

В Инструкции по делопроизводству администрации г. Барнаула¹ специально подчеркивается, что для решений представительного органа и протоколов различных заседаний датой является день, месяц и год их проведения, а для постановлений, распоряжений администрации, приказов и писем – день их подписания. Датой документа, требующего утверждения, считается дата его утверждения. Все отметки на служебных документах, связанные с прохождением и исполнением их, датируются и подписываются. Документы, изданные двумя или более организациями, должны иметь одну (единую) дату. Данный реквизит обязателен для всех видов документов.

Номер нормативного правового акта может быть простым (состоящим из одного порядкового номера) и сложным (состоящим из разделенных дефисом порядкового номера и буквенного индекса).

Содержательная часть включает различные структурные элементы.

Структурными элементами содержательной части нормативного правового акта могут быть:

1. преамбула;

2. часть;

3. раздел;

4. подраздел;

5. глава;

6. параграф;

7. статья;

8. пункт статьи;

9. часть статьи (пункта);

10. подпункт;

11. абзац.

Преамбула нормативного правового акта содержит разъяснение мотивов и целей его издания, а в необходимых случаях – юридическое обоснование издания акта с указанием соответствующих правовых актов. Включение в преамбулу нормативных положений не допускается.

Часть нормативного правового акта является наиболее крупным структурным элементом нормативного правового акта, использующимся только в больших по объему систематизированных нормативных правовых актах типа кодекса. Части в свою очередь подразделяются на разделы.

Раздел нормативного правового акта используется в крупных по размеру нормативных правовых актах. Заголовочная часть раздела состоит из обозначения вида структурного элемента без сокращений, порядкового номера раздела и его заголовка, например: «Раздел 1. Общие положения».

Подраздел в качестве структурного элемента применяется довольно редко. Необходимость в подразделе возникает в случаях, когда в крупном разделе нормативный материал тематически распределяется на два или более достаточно больших фрагмента, которые в свою очередь тематически делятся на относительно большие элементы. В таких случаях раздел делится на подразделы, а последние – на главы.

Глава нормативного правового акта относится к числу самых распространенных элементов. Главы, как правило, делятся на статьи. Заголовочная часть главы состоит из обозначения вида структурного элемента без сокращения, порядкового номера главы и ее заголовка, например: «Глава 7. Заключительные положения».

Статья нормативного правового акта является основным первичным структурным элементом нормативного правового акта, из которого формируются более крупные структурные элементы. Статья содержит как минимум одно нормативное (или ненормативное) положение (предписание). Статья может включать пункты. Статья нормативного правового акта, не разделенная на пункты, может состоять из одного абзаца текста.

Содержательная часть в подавляющем большинстве случаев состоит из текста в точном значении этого слова, т.е. речевой информации, зафиксированной каким-либо типом письма. В отдельных случаях наряду с речевой информацией в содержательную часть нормативного правового акта включаются элементы изобразительной информации.

Требования, предъявляемые к тексту различных видов документов, должны содержаться в Инструкциях по делопроизводству¹. В частности, реквизит «Текст документа» включает следующие характеристики:

1. Содержание служебного документа должно быть кратким, ясным, аргументированным, соответствовать правилам и нормам русского языка, обеспечивать точное и однозначное восприятие содержащейся в нем информации.

2. Связный текст, как правило, состоит из двух частей. В первой части указывают причины, основания, цели составления документа, во второй – заключительной – решения, выводы, просьбы, предложения, рекомендации.

Таким образом, в настоящее время отсутствуют единые требования к оформлению муниципальных правовых актов. В определенной мере это компенсируется положениями ГОСТ Р 6.30-2003, а также Инструкциями по делопроизводству.