Глава 8. Порядок разработки и принятия локальных нормативных актов

8.1. Нормотворческий процесс в муниципальном образовании

Нормотворчество в муниципальных образованиях – это самостоятельный, наряду с законотворчеством, подзаконным правотворчеством, договорным и локальным нормотворчеством, вид правотворчества, осуществляемый населением городских, сельских поселений и других территорий и их органами местного самоуправления. Результатом муниципального (местного) нормотворчества является документ – нормативный правовой акт, принятый муниципальным органом либо непосредственно на референдуме, содержащий нормы права, изданный в соответствии с процессуальными предписаниями, а также обеспечиваемый принудительной силой государства и имеющий социальную направленность, определенную сферу действия. При помощи этих документов воля местного сообщества выступает вовне, в качестве волеизъявления, направленного на достижение строго определенных последствий. Муниципальное (местное) нормотворчество как вид правотворчества – это деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения по предметам местного значения, осуществляемая в определенном, установленном уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления процессуальном порядке¹.

Данный вид локального правотворчества реализуется субъектами нормотворческой деятельности посредством технологии нормотворческого процесса так называемой парламентской процедуры рассмотрения проектов актов местного самоуправления. Однако «парламентской» процедурой считается весь процесс принятия муниципальных правовых актов, от инициирования до обнародования (опубликования).

Поэтому в юридической литературе предлагается выделять различные стадии нормотворческого процесса.

М.А. Васильев называет в качестве стадий нормотворчества в муниципальных образованиях¹:

– изучение, анализ общественных явлений в муниципальном образовании, выявление потребности их правовой регламентации;

– определение местных органов – субъектов права, правомочных принять правовое решение, определение вида правового акта;

– принятие решения о подготовке правового акта;

– разработку концепции будущего акта;

– подготовку проекта правового акта;

– предварительное рассмотрение проекта акта;

– общественное обсуждение проекта;

– официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых, заранее установленных и обнародованных (опубликованных) процедур;

– принятие правового акта, его окончательное оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу.

Е.С. Шугрина выделяет следующие стадии правотворческой деятельности:

– разработку проектов муниципальных правовых актов и внесение их в соответствующий орган местного самоуправления или должностному лицу на рассмотрение;

– обсуждение и принятие муниципальных правовых актов;

– опубликование (обнародование) и вступление в силу муниципальных правовых актов;

– контроль исполнения и отмену муниципальных правовых актов или приостановления их действия ².

ФЗ от 6 октября 2003 г. специально закрепляет определенные стадии нормотворческого процесса в муниципальном образовании. Это – подготовка муниципальных правовых актов (ст. 46); вступление в силу муниципальных правовых актов (ст. 47); отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия (ст. 48). Вместе с тем ФЗ от 6 октября 2003 г. не дает полного перечня стадий нормотворческого процесса в муниципальных образованиях.

По нашему мнению, любое муниципальное образование, осуществляя нормотворческую деятельность, обязано придерживаться модельных вариантов правотворчества своего субъекта. Однако до настоящего времени не все законодатели субъектов имеют такие акты.

В юридической литературе в последние годы публикуются различные модельные нормативные правовые акты, призванные содействовать нормотворческому процессу в муниципальном образовании. Например, Положение о правовых актах городского самоуправления г. Иркутска, Положение о системе муниципальных правовых актов муниципального образования². Изучение теоретических источников и действующего законодательства позволяет выделить следующие основные стадии нормотворческого процесса в муниципальном образовании.

1. Прогнозирование и планирование муниципального правового акта.

2. Инициирование муниципального правового акта.

3. Подготовка проекта муниципального правового акта.

4. Рассмотрение проекта муниципального правового акта и его принятие.

5. Подписание и обнародование (опубликование) муниципального правового акта.

6. Контроль исполнения и отмена муниципальных правовых актов или приостановление их действия.

Стадии инициирования муниципального правового акта предшествует прогнозирование и планирование нормотворческой деятельности. Под прогнозированием в нормотворческой деятельности муниципального образования понимается основанная на применении научных методов и средств деятельность по получению прогностической информации об основных тенденциях и направлениях дальнейшего развития: а) муниципального образования; б) системы нормотворческих правовых актов муниципального образования и будущем ее состоянии¹. Прогнозирование позволяет создавать объективное планирование нормотворческой деятельности в муниципальном образовании. Планирование дает возможность предусмотреть разработку проектов наиболее важных актов. Представительный орган с помощью своего аппарата составляет план разработки проектов и утверждает его. Разработка проекта нормативного правового акта возможна в виде подготовки нового нормативного правового акта; изменений и дополнений действующих актов; новой редакции (нового текста) действующего нормативного правового акта, улучшающего содержание ранее принятых норм².

Инициирование муниципального правового акта регулируется ст. 46 ФЗ от 6 октября 2003 г. В ней определен перечень субъектов, которые могут предлагать проекты муниципальных правовых актов. Прежде всего в качестве инициаторов закон называет депутатов представительного органа муниципального образования. Это объясняется тем, что в соответствии с природой представительного органа он является ведущим органом нормотворческого процесса в муниципальном образовании. Именно представительный орган принимает основополагающие акты, обеспечивающие жизнедеятельность населения муниципального образования. Кроме этого, на представительный орган в первую очередь возлагается обязанность принять устав муниципального образования. Естественно, что члены такого органа – депутаты – должны, представляя интересы населения муниципального образования и защищая его права, быть субъектами нормотворческой инициативы.

ФЗ от 6 октября 2003 г. определил в качестве субъекта нормотворческой инициативы главу муниципального образования. Глава муниципального образования по своей природе является также выразителем интересов населения муниципального образования не только тогда, когда он избран всем населением муниципального образования, но и когда опосредованно, опираясь на депутатский корпус, избравший его, защищает права, свободы, интересы населения муниципального образования. Являясь координатором местного самоуправления, он действительно знает нужды и потребности населения муниципального образования.

В качестве субъекта нормотворческой инициативы ФЗ от 6 октября 2003 г. определяет и иные выборные органы местного самоуправления. Например, контрольный орган муниципального образования.

Органы территориального общественного самоуправления более других органов приближены к населению муниципального образования. Эти органы по своей природе не только могут, но и должны оказать реальную поддержку населению муниципального образования в решении самых насущных и повседневных проблем жизнедеятельности. Поэтому им предоставляется право на нормотворческую инициативу.

К субъектам нормотворческой инициативы федеральный закон причислил инициативные группы граждан, которые по своей природе также могут выражать интересы населения.

Федеральный закон предоставил возможность определения иных субъектов правотворческой инициативы в уставе муниципального образования.

Важной стадией нормотворческого процесса принято считать стадию подготовки проекта муниципального правового акта. В рамках этой стадии на предварительном ее этапе¹ М.А. Васильев предлагает выяснить вопросы о том, какие именно меры нуждаются в юридическом оформлении; насколько эти меры в действительности пригодны для юридического оформления; должно ли отдаваться предпочтение менее «идеальной» мере; возможна ли частичная реализация в свободном от правовых предписаний пространстве наиболее приемлемой и экономичной альтернативы.

Субъект нормотворческой инициативы муниципального образования, разрабатывающий проект муниципального правового акта, вправе создать рабочую группу или комиссию по подготовке проекта. В нее наряду со специалистами-практиками входят ученые, депутаты, представители заинтересованных организаций и общественных объединений. Значительная роль в подготовке проекта муниципального правового акта принадлежит юридическим службам.

Подготовка муниципальных правовых актов требует определения назначения правового акта². При этом необходимо помнить о возможных последствиях, результатах действия акта, о связи между целью акта и назначением акта, точном и определенном формулировании цели и назначения правового акта, информации о правовой форме их реализации.

Подготовленный проект муниципального правового акта вносится в нормотворческий орган. К проекту муниципального правового акта прилагаются финансово-экономические расчеты, статистические данные и иные сведения, необходимые для обоснования вносимых предложений.

Порядок внесения проекта муниципального правового акта, перечень и форма прилагаемых к нему документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

В юридической литературе рассматриваются различные правила подготовки проектов нормативных правовых актов. Наиболее общими являются такие, как конкретность, ясность и исчерпывающая полнота правового регулирования; логика в изложении текста документа и связь нормативных предписаний между собой; отсутствие противоречий, пробелов, коллизий в нормативном акте; простота применения и понимания терминов; отказ от словесных штампов; краткость и компактность изложения правовых норм, сокращение до минимума дублирования нормативного материала по одному и тому же вопросу.

С учетом указанных правил подготовки проекта муниципального правового акта субъект права нормотворческой инициативы вносит проект в представительный орган. К проекту прилагается пояснительная записка с указанием целевого назначения акта и изложением его концепции; финансовое и экономическое обоснование; наименование муниципальных правовых актов, которые в последующем утратят силу либо подлежат изменению, дополнению, а также появятся впервые.

Важнейшая стадия муниципального нормотворческого процесса – рассмотрение проекта и принятие муниципального правового акта. Наиболее полно эта стадия проявляется в представительном органе муниципального образования. Регулирование вопросов рассмотрения и принятия муниципального правового акта предусматривается в регламенте представительного органа. На первом месте, пишет М.А. Васильев, роль постоянных комиссий в подготовке, предварительном рассмотрении проектов, их доработке, вопросы организации и координации нормотворческого процесса в Собрании, в совокупности создающие определенные правовые гарантии качественного и квалифицированного обсуждения и рассмотрения проекта¹.

В качестве основных гарантий, направленных в конечном счете на принятие муниципального правового акта в юридической литературе, называют обеспечение участия представителей общественности в обсуждении проектов актов местного самоуправления; образование временных комиссий (рабочих групп); проведение юридической и другой специализированной экспертизы проекта; организацию и проведение публичных «депутатских слушаний» по наиболее важным проектам актов местного самоуправления; рассмотрение проекта не менее чем в два этапа ( в двух чтениях).

Среди перечисленных гарантий появления надлежащего муниципального правового акта необходимо выделить рассмотрение проекта в двух чтениях. Как правило, два чтения обязательны при рассмотрении проектов решений нормативного характера по вопросам исключительного ведения представительного органа. Иные проекты решений рассматриваются в двух чтениях по решению представительного органа¹. При этом в первом чтении обсуждается концепция, т.е. основные положения проекта, заключение постоянной комиссии, а также мнение экспертов и руководителей подразделений администрации. В первом чтении представительный орган заслушивает доклад и содоклад, обсуждает основные положения проекта и высказывает предложения и замечания.

Обсуждение проекта может проводиться в целом, по разделам, главам и постатейно. При необходимости возможно возвращение отдельных статей или проекта в целом на доработку авторам проекта, постоянному комитету или рабочей группе. Представительный орган может принять решение о голосовании сразу по проекту в целом. В ином случае на голосование ставится каждый раздел, глава проекта правового акта. Если раздел, глава в целом не приняты, проводится постатейное голосование, а также голосование по каждой внесенной поправке. При постатейном обсуждении проекта голосование по разделу в целом не проводится. При внесении альтернативных проектов по одному и тому же вопросу представительный орган одновременно обсуждает их в ходе первого чтения и принимает решение о том, какой из рассматриваемых проектов принять за основу для подготовки ко второму чтению.

Если в ходе первого чтения представительный орган признает предложенный проект не требующим поправок, он может быть принят без второго чтения. Решение по проекту, рассматриваемому в первом чтении, считается принятым окончательно, без второго чтения, если за него проголосовало необходимое количество от численного состава депутатов, установленное регламентом для принятия решения по данному вопросу¹.

Поправки к обсуждаемому проекту вносятся в письменном виде депутатами представительного органа, авторами проекта в постоянный комитет, рабочую группу, т.е. те структуры, которым представительный орган поручил доработать проект. Они должны быть переданы не позднее, чем за десять дней до начала второго чтения. Поправки, отклоненные в ходе доработки проекта, прилагаются к тексту проекта для рассмотрения их в ходе второго чтения.

При рассмотрении проектов решений во втором чтении с докладом о результатах рассмотрения проекта в постоянных комитетах, поступивших поправках и результатах их обсуждения выступает представитель соответствующего постоянного комитета. Процесс обсуждения проекта во втором чтении осуществляется аналогично процессу обсуждения проекта в первом чтении. Устные поправки при втором чтении проекта не рассматриваются. Слово для обоснования устной поправки предоставляется в том случае, если депутат настаивает на внесении поправки, отклоненной постоянным комитетом, рабочей группой. В обязательном порядке рассматриваются предложения главы муниципального образования – главы администрации муниципального образования.

В результате второго чтения представительный орган принимает решение, отклоняет проект либо возвращает его на доработку.

Рассмотрение проекта муниципального правового акта завершается его принятием либо отклонением. Принятие решений представительным органом муниципального образования регулируется в его регламенте. Регламенты предусматривают положение о том, что для принятия решения представительным органом необходимо либо квалифицированное большинство голосов депутатов, либо их большинство. Как правило, квалифицированное большинство голосов депутатов требуется для принятия решений, утверждающих устав муниципального образования, решений о внесении в него изменений и дополнений.

Рассмотренные стадии муниципального нормотворческого процесса дополняются не менее важной стадией – подписания и обнародования. Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования.

Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае, гласит п. 13 ст. 35 ФЗ от 6 октября 2003 г., указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, последний вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию¹.

Вопросы обнародования (опубликования) регулируются ФЗ от 6 октября 2003 г. Порядок обнародования (опубликования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено указанным законом (ст. 47 п. 3).

В соответствии с п. 2 ст. 47 ФЗ от 6 октября 2003 г. муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального обнародования (опубликования).

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением норм правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Официальным опубликованием муниципальных правовых актов признается опубликование в муниципальном периодическом издании. Это может быть местная газета, либо сборники муниципальных правовых актов. Например, Барнаульская городская Дума наиболее важные решения публикует в сборниках муниципальных правовых актов. За последние несколько лет составлено три сборника. Представительный орган муниципального образования либо его председатель могут принять решение о немедленном обнародовании муниципального правового акта. В этом случае акт доводится до всеобщего сведения через средства массовой информации (радио, телевидение) и издательства.

После обнародования (опубликования) муниципальный правовой акт вступает в силу и подлежит соблюдению на территории муниципального образования государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями.

Так, например, органами местного самоуправления 795 муниципальных образований Алтайского края ежегодно принимается около 50 тыс. муниципальных правовых актов. 13,5 тысяч муниципальных образований России ежегодно принимают более 500 тысяч актов. Безусловно, существует механизм государственного контроля за законностью муниципального правотворчества. Только по официальным данным российской прокуратуры ежегодно органами и должностными лицами местного самоуправления издаются десятки тысяч актов, противоречащих действующему законодательству¹. Так, например, в Алтайском крае, по данным отдела по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Алтайского края, в 2006 г. было выявлено 888 незаконных правовых акта, принятых представительными органами муниципальных образований районов края, и администрациями муниципальных образований. В 2008 г. органы прокуратуры опротестовали 2120 муниципальных правовых актов муниципальных образований Алтайского края ².

Безусловно, прокурорский надзор является наиболее эффективной формой обеспечения законности действующих нормативных правовых актов местного самоуправления. Но прокурор не может отменить незаконный акт. Поэтому часть нормативных правовых актов так и не приводится в соответствие с действующим законодательством. Так в Алтайском крае в 2008 г. только 1120 протестов из 2120 органов прокуратуры были удовлетворены³. Сложившаяся практика требует поиска дополнительных правовых механизмов контроля за законностью решений органов местного самоуправления, обеспечивающих оперативные правовосстановительные меры, результативную защиту публичных интересов и прав конкретного гражданина.

Для обеспечения соответствия муниципальных правовых актов действующему законодательству в последние годы создаются в системе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации структуры по ведению муниципального регистра. В Камчатской области такие органы были созданы с целью правовой экспертизы всех изданных, начиная с 1990-х гг., правовых актов органов местного самоуправления. В Алтайском крае в соответствии с Законом Алтайского края от 3 декабря 2008 г. № 122-ЗС «О Регистре муниципальных нормативных правовых актов» прием и учет муниципальных правовых актов осуществляет специальный отдел государственно-правового управления Администрации Алтайского края. Приведение муниципальных правовых актов в соответствие с действующим законодательством осуществляется посредством дачи экспертных заключений органам местного самоуправления и внесением их в муниципальный регистр. Конечной целью этой работы является не только приведение в соответствие с законодательством всей системы нормативных правовых актов Российской Федерации, но и формирование доступной для каждого гражданина страны правовой базы в целях реализации его гражданских прав и обязанностей, исключения «правового нигилизма» и обеспечения гарантированности реализации своих прав и свобод человека и гражданина¹.

Ст. 48 ФЗ от 6 октября 2003 г. предусматривает возможность отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, – уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Специальное законодательное закрепление нормы о возможности отмены и приостановления действия муниципальных правовых актов позволяет выделить и эту стадию нормотворческого процесса. Следует согласиться с позицией Е.С. Шугриной, которая дополняет стадию отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия контролем исполнения муниципальных правовых актов². Думается, что контроль необходим не только с целью повышения эффективности принятых муниципальных правовых актов, но и для защиты прав и свобод населения муниципального сообщества, и для реального обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Действующее законодательство (п. 3 ст. 7 ФЗ от 6 октября 2003 г.) предусматривает, что муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Однако на федеральном уровне не установлена ответственность в указанной сфере. Региональные законодатели предусматривают различные формы и виды ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов. В субъектах РФ, в том числе в Алтайском крае, устанавливается административная ответственность за данный вид правонарушения.

Итак, основными стадиями нормотворческого процесса в муниципальном образовании являются прогнозирование и планирование муниципального правового акта; инициирование муниципального правового акта; подготовка проекта муниципального правового акта; рассмотрение проекта муниципального правового акта и его принятие; подписание и обнародование (опубликование) муниципального правового акта; контроль исполнения и отмена муниципальных правовых актов или приостановление их действия.