Политические структуры

Наглядней всего эта конструкция проявляется в том, как организована власть в двух иерархических политических структурах (табл. 9.1). Здесь осуществляется политика общенационального масштаба, и китайцы считают их политическим центром системы. На каждом ее уровне представители исполнительной и законодательной власти и чиновничество дублируются представителями коммунистической партии. В принципе между первыми и вторыми, т.е. между правительственными и партийными структурами, должно существовать разделение труда, но на практике партийные структуры и партийные функционеры руководят соответствующими правительственными ведомствами и их сотрудниками. В этом разделе различаются партия и правительство, но описываются разнообразные механизмы, с помощью которых партийная организация может контролировать чиновников—членов партии и правительственные структуры в целом. Разделы, посвященные выработке и реализации политического курса, подчеркивают, что благодаря «кустованию» партийных и правительственных структур различия между ними носят во многом условный характер, и это важно иметь в виду для понимания того, как принимаются в Китае политические решения. С 1949 г. и партийные, и правительственные структуры претерпели значительные изменения. Мы описываем их «по состоянию на» 80—90-е годы.

Структура органов власти

Высшим законодательным органом КНР является Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП), а исполнительным — Государственный Совет. В его подчинении находятся правительственные ведомства (министерства и государственные комитеты), число которых с 1949 г. увеличилось с 32 до 100. Таков политический центр власти, находящийся в Пекине. Далее по пятиступенчатой иерархии располагаются административно-территориальные единицы — 31 провинция, 332 префектуры в крупных городах, 2 862 округа, 44 891 район и около 906 000 деревень [9]. Региональные и местные органы власти имеются в провинциях, округах, районах, а также в крупных городах. Статусом провинций обладают четыре самых крупных города (Пекин, Шанхай, Тяньцзинь и Чунцин), находящиеся в непосредственной юрисдикции центрального правительства. Префектуры координируют деятельность правительств провинций и округов. Деревни — это «автономные массовые организации, функционирующие на началах самоуправления», и, таким образом, они не являются частью официальной государственной иерархии.

В соответствии с конституцией высший орган государственной власти — это ВСНП и его Постоянный комитет, которые выполняют законодательные функции. Его члены избираются на пятилетний срок на съездах и конференциях, проходящих в провинциях и Вооружённых силах. Обычно члены ВСНП собираются один раз в год на свою сессию, продолжающуюся около двух недель (впрочем, с 1965 по 1975 г. пленарные заседания не проводились вообще ни разу). Численность и представительская норма членов ВСНП определены законом, но этот орган всегда был очень громоздким. В 1986 г. был установлен верхний предел — 3000 человек, и это количество примерно соответствует числу депутатов, избираемых на каждый съезд с 1983 г. По закону представительство депутатов от городов было непропорционально высоким; принятые в 1995 г. изменения установили соотношение между депутатами «сельскими» и «городскими» как 4:1, и диспропорция, таким образом, стала менее вопиющей, чем в предшествующие годы. Это происходит, прежде всего, благодаря изменению законодательства и урбанизации.

ВСНП формально обладает весьма обширными полномочиями — это и право вносить изменения и поправки в конституцию, внесение и утверждение законопроектов, одобрение экономических планов и отчетов о работе правительства, назначение высших государственных и правительственных чиновников. Большую часть года между сессиями непосредственную работу ВСНП осуществляет его Постоянный комитет, состоящий из 150 человек. Он находится в Пекине и регулярно собирается в течение года на заседания, действуя в качестве рабочего органа законодательного собрания. Конституция 1982 г. значительно повысила его роль: ныне он исполняет все функции ВСНП, за исключением лишь представительных, и готовит повестку для его ежегодных пленарных сессий, в течение которых ВСНП обычно ратифицирует законы, принятые Постоянным комитетом.

Можно ли счесть ВСНП и его Постоянный комитет декоративными органами, механически «принимающими» решения партии? Если говорить о временах Мао Цзэдуна, то ответ, несомненно, должен быть утвердительным. Однако за последние десятилетия ВСНП приобрело значительно большую независимость, а Постоянный комитет стал играть в законотворческом процессе важную роль. То и другое было элементами политической реформы, предпринятой в ответ на крайний институциональный нигилизм «культурной революции». Самостоятельность ВСНП со всей очевидностью проявляется, прежде всего, в возросшем количестве депутатских запросов и предложений, а также и в том, что депутаты перестали голосовать единогласно. С практикой «единодушного одобрения», которым некогда автоматически встречалась любая политическая инициатива, ныне покончено. Результаты поражают: в 1998 г. 45% депутатов ВСНП в знак протеста против неспособности властей обуздать коррупцию проголосовали против того, чтобы признать работу Генеральной прокуратуры удовлетворительной, или воздержались. Если столь высокий процент несогласных при обсуждении работы высших правительственных чиновников, утверждении экономических планов и официальных назначений все еще остаётся непривычным, то 20-30% голосов «против» при создании проектов законов воспринимаются почти как норма. Власти, пытаясь провести через ВСНП законы, дважды терпели настоящее поражение: в 1986 г. был отклонен противоречивый проект Закона о банкротстве, а в 1989 г., вскоре после событий на площади Тяньаньмэнь, — Закона о демонстрациях, по которому предполагалось сильно ограничить свободу собраний. Оба законопроекта были возвращены на значительную доработку и лишь затем получили необходимое большинство голосов в ВСНП. Новый подход к возможностям и властным полномочиям китайского парламента наглядно демонстрирует и эпизод, относящийся к 1989 г., когда член Постоянного комитета ВСНП Ху Цзивэй распространил среди своих коллег обращение с призывом к внеочередному созыву ВСНП, которое должно было использовать свою конституционную власть для отмены военного положения, объявленного в стране в 1989 г.

Впрочем, от ВСНП и нельзя ожидать, что оно будет действовать как полноценный орган законодательной власти, — для этого оно слишком громоздко и собирается нерегулярно и на краткий срок. Более значительную законотворческую роль призван играть более компактный и работоспособный Постоянный комитет, в состав которого в начале 80-х годов вошли многие старейшие государственные деятели, прежде занимавшие высокие посты в центральной и провинциальных администрациях. После отставки они не сошли с политической сцены, а стали использовать Постоянный комитет как канал политического влияния. Усилению их роли способствовало и создание особых структур — Комитета по законодательству (с многочисленным аппаратом) и действующих на постоянной основе специализированных комиссий, предназначенных для разработки и подготовки законопроектов. В свете этих перемен деятельность ВСНП и Постоянного комитета уже никак не сводится к механическому одобрению партийных решений. Тем не менее, законодательная власть Китая все еще слаба, и на это есть две основные причины: во-первых, велика роль исполнительных структур (это характерно не только для Китая, но и для парламентской структуры других стран) и, во-вторых, коммунистическая партия (это основное отличие) занимает доминирующую позицию.

Государственный Совет является основным органом законотворчества, хотя за последние годы претерпели изменения и эти его функции, поскольку роль его повысилась. Государственный Совет состоит из премьер-министра (главы правительства) и Кабинета, куда входят вице-премьеры, государственные советники, министры, генеральный аудитор и генеральный секретарь — всего 38 человек, назначаемых премьером и подлежащих утверждению ВСНП. В 1998 г. Чжу Жунцзи сменил на посту премьера Ли Пена, который возглавлял правительство с 1987 г. и в соответствии с Конституцией 1982 г. по истечении двух сроков пребывания в этой должности должен был уйти в отставку. Государственный Совет имеет свой собственный Постоянный комитет, проводящий дважды в неделю заседания, на которых руководители правительственных ведомств отчитываются о проделанной работе. Как и в парламентской структуре, законопроекты разрабатываются заинтересованными министерствами и комитетами под руководством Кабинета. Кроме того, поскольку большинство законов в Китае звучат расплывчато и неконкретно, эти ведомства требуют детализированных «подзаконных актов», благодаря которым можно добиться какого-то эффекта. Обычно их составляют в министерствах, входящих в Государственный Совет (под контролем новообразованного Бюро Госсовета по законодательству), и вводят в действие без согласования с ВСНП или его Постоянным комитетом.

Непосредственное руководство Коммунистической партии Китая законодательной и исполнительной ветвями власти осуществляется несколькими путями. Перед началом сессии ВСНП партийные лидеры проводят так называемые «совещания партгрупп», на которых встречаются со всеми депутатами, являющимися членами КПК (среди депутатов, избранных в ВСНП девятого созыва в 1998 г., таких было свыше 80%), обсуждают повестку дня и высказывают свои «пожелания», касающиеся предстоящей сессии (включая даже такие тонкости, как, например, насколько свободно должны проходить парламентские дебаты). Право ВСНП утверждать или не утверждать кандидатов на высокие правительственные посты практически сводится на нет контролем партийных структур за самим процессом выдвижения претендентов и отсутствием альтернативы (количество кандидатов соответствует количеству должностей). Например, несмотря на то, что формально председателя КНР, его заместителя, премьера Госсовета и членов Кабинета утверждает ВСНП, до сих пор еще не бывало больше одного претендента на каждый пост, и вопрос о том, кто будет выдвинут и утвержден, решается заранее, на совещании партгруппы до начала сессии. Возможность выбора была предоставлена ВСНП лишь дважды — в 1988 и 1998 гг., когда формировались Постоянные комитеты, но и в этих случаях кандидаты на руководящие должности были безальтернативными, да и сам выбор был ограничен (количество кандидатов превышало число позиций лишь на 6%). Лидеры коммунистической партии обладают правом вето на принятие всех мало-мальски значительных законов. Появившаяся в начале 90-х годов система партийного контроля над законотворческой деятельностью отрешилась от прежних методов, которые можно было назвать партийным «микроменеджментом» Госсовета или Постоянного комитета ВСНП. Тем не менее, все политически важные законы и все поправки к конституции должны быть предварительно одобрены партийным центром. Иными словами, характерная особенность китайской политической системы заключается именно во всеобъемлющей роли КПК.

Главой государства является Председатель Китайской Народной Республики. Эту чисто декоративную должность занимает с 1993 г. Цзян Цзэминь, который одновременно возглавляет и компартию Китая, а также и Центральный военный совет (ЦВС), осуществляющий формальное руководство Вооруженными силами страны. Как административная структура ЦВС возник лишь в 1982 г., хотя его партийный аналог был создан задолго до этого и продолжает действовать ныне (причем должности в обеих структурах в 1998 году занимали одни и те же люди). Эти военные советы существуют только на высшем уровне партийного и государственного руководства.

Судебную власть осуществляет Верховный Народный Суд (в центре) и народные суды низших инстанций («на местах»). Формально Верховный Народный Суд ответствен перед ВСНП, а народные суды —

перед законодательными собраниями своего уровня, но они также подчинены вышестоящим судебным органам. Верховная народная прокуратура, десятилетиями пребывавшая в забвении, была в 1978 г. восстановлена в качестве центрального ведомства и ныне венчает иерархию прокуратур, идущую до окружного уровня. Каждая из прокуратур формально подотчетна законодательному собранию своего уровня и подчинена вышестоящей. Верховная Народная Прокуратура отчитывается перед ВСНП. Прокуратуры действуют наподобие моста между правоохранительными ведомствами и судами. Они ведут следствие и осуществляют надзор за расследованием уголовных дел, дают санкцию на арест и поддерживают обвинение в суде. Начиная с середины 80-х годов, важнейшей функцией органов прокуратуры стало расследование случаев коррупции во властных структурах.