- •Е рошкин н.П. История государственных учреждений дореволюционной России
- •§ 2. Высшие государственные учреждения__106
- •§ 3. Центральные государственные учреждения__114
- •§ 4. Местные государственные учреждения__120
- •Введение
- •§ 1. Государство и государственные учреждения
- •§ 2. Предмет и задачи истории государственных учреждении дореволюционной россии
- •§ 3. Источники истории государственных учреждений дореволюционной россии
- •§ 4. Вопросы историографии истории государственных учреждении дореволюционной россии
- •Глава I государственный строи древнерусского государства и русских княжеств с IX до конца XV в.
- •§ 1. Государственный строи древнерусского государства
- •§ 2. Государственный строй русских княжеств периода феодальной раздробленности
- •Глава II государственный аппарат периода образования централизованного государства и установления самодержавия в россии (конец XV - начало XVII вв.)
- •§ 1. Образование русского централизованного государства и его высшие органы
- •§ 2. Центральные учреждения. Образование приказной системы управления
- •§ 3. Местные учреждения
- •Глава III государственные учреждения монархии с боярской думой и боярской аристократией XVII в.
- •§ 1. Самодержавие XVII в. Высшие органы государства
- •§ 2. Центральные учреждения
- •§ 3. Самодержавие второй половины XVII в.
- •§ 4. Приказная система русского государства
- •§ 5. Местное управление
- •§ 6. Особенности управления украиной в XVII в.
- •Глава IV государственный аппарат абсолютной монархии в россии первой четверти XVIII в.
- •§ 1. Установление абсолютизма в россии. Бюрократический
- •Аппарат
- •§ 2. Высшие государственные учреждения
- •§ 3. Центральные государственные учреждения
- •§ 4. Местные государственные учреждения
- •§ 5. Органы надзора и судопроизводства в абсолютной монархии
- •Глава V государственный аппарат российской империи с 1725 по 1775 гг.
- •§ 1. Особенности государственного аппарата. «просвещенный абсолютизм» 60-х годов XVIII в.
- •§ 2. Высшие государственные учреждения
- •§ 3. Центральные государственные учреждения
- •§ 4. Местные государственные учреждения
- •Глава VI государственный аппарат российской империи в последнюю четверть XVIII в.
- •§ 1. Особенности государственного аппарата. Переход от «просвещенного абсолютизма» к военно-полицейской монархии
- •§ 2. Высшие и центральные государственные учреждения
- •§ 3. Местные государственные учреждения и сословные органы
- •§ 4. Военно-полицейский государственный аппарат в конце XVIII в.
- •§ 5. Особенности управления национальными окраинами в XVIII в.
- •Глава VII Государственный аппарат Российской империи в первой половине XIX в. Кризис феодальной монархии
- •§ 1. Общая характеристика государственного строя россии
- •§ 2. Высшие государственные учреждения
- •§ 3. Центральные государственные учреждения
- •§ 4. Местные государственные учреждения
- •§ 5. Особенности управления национальными окраинами
- •Глава VIII государственный аппарат российской империи пореформенного периода (1861—1904 гг.). Первый шаг по пути к буржуазной монархии
- •§ 1. Общая характеристика государственного строя. Шаг по пути
- •К буржуазной монархии
- •§ 2. Высшие государственные учреждения
- •§ 3. Центральные государственные учреждения
- •§ 4. Местные государственные учреждения
- •§ 5. Управление национальными окраинами
- •§ 1. Общая характеристика государственного строя
- •§ 2. Высшие государственные учреждения
- •§ 3. Центральные государственные учреждения
- •§ 4. Местные государственные учреждения
- •§ 5. Управление национальными окраинами
- •Глава X
- •Аппарат государства и общественных буржуазных
- •Организации российской империи во время мировой империалистической воины.
- •Общий кризис царской монархии
- •§ 1. Государственный аппарат россии в первый год войны. Создание первых общероссийских буржуазных организации
- •§ 2. Кризис государственности царской россии. Расцвет общероссийских буржуазных организации
- •§ 3. Государственный строй россии накануне падения самодержавия
- •Глава XI падение самодержавия в россии. Государственный строй от февральской буржуазно-демократической до великой октябрьской социалистической революции 1917 г.
- •§ 1, Падение самодержавия
- •§ 2. Высшие и центральные государственные учреждения временного правительства
- •§ 3. Местные государственные учреждения временного правительства
- •§ 4. Управление национальными окраинами
- •§ 5. Советы в период от февральской буржуазно-демократической революции до великой октябрьской социалистической революции
- •§ 6. Государственный строи россии накануне великой октябрьской социалистической революции
- •Хронологическая таблица
- •Источники и исследования
- •Общие исследования и справочные пособия
§ 2. Высшие государственные учреждения
Боярская дума к концу XVII в. потеряла свое былое значение; она не соответствовала неограниченной монархии Петра I. В 90-е годы Боярская дума еще собиралась, но основные вопросы внутренней и внешней политики царь разрешал самостоятельно, закрепляя их в «именных» указах. Состав Боярской думы за последнее десятилетие века сократился более чем вдвое. Обычно на заседаниях думы в 1700—1701 гг. присутствовало 30—40 членов.
В 1699 г. при Боярской думе была учреждена «Ближняя канцелярия» по финансовому контролю за приходом и расходом денежных средств всех приказов.
Вскоре компетенция этой канцелярии возросла. Ближняя канцелярия стала местом заседаний членов Боярской думы. Начиная с 1704 г. здесь собирались начальники приказов. С 1708 г. заседания Ближней канцелярии превратились в постоянные заседания — Консилии (или Конзилии) министров (так назывались иногда начальники приказов), где обсуждались различные вопросы управления государством.
В отсутствие царя Консилия министров управляла государством. Боярская дума перестала собираться.
Заседания Консилии министров происходили в Кремле или в Преображенском на Генеральном дворе58.
С учреждением Сената Консилия министров прекратила свое существование, а компетенция Ближней канцелярии ограничилась финансовым контролем. Ближняя канцелярия просуществовала до учреждения Ревизион-коллегии.
Усиление власти царя выразилось в создании (первое упоминание в октябре 1704 г.) Кабинета Петра I — учреждения, имевшего характер личной канцелярии царя по многим вопросам законодательства и управления. Аппарат Кабинета состоял из кабинет-секретаря А. В. Макарова (с 1722 г. он стал называться тайным кабинет-секретарем) и нескольких подьячих, именовавшихся с введением коллегий канцеляристами, подканцеляристами и копиистами.
[79]
Кабинет имел характер военно-походной канцелярии царя, куда поступали полковые табели и другие военные, а также финансовые документы; здесь же разрабатывались диспозиции.
Кабинет вел ежедневный «Юрнал», т. е. запись местонахождения и времяпрепровождения царя, в которой отражались не только придворные, но и военные события. Петр I передавал на хранение в Кабинете все бумаги, чертежи и книги.
С течением времени компетенция Кабинета возросла. Через кабинет-секретаря Петр I вел переписку с русскими посланниками за границей, губернаторами, вице-губернаторами, а также переписку по горным и мануфактурным делам (о выдаче привилегий, о казенных заводах, штатах их и т. п.). В Кабинет поступало множество различных челобитных, жалоб, доносов («подметных писем»). Доносы по так называемым «трем пунктам» (измена, дела против здоровья государя, дела против казенного интереса) передавались в Преображенский приказ, а впоследствии в Тайную канцелярию. Сам Кабинет следствия вел редко.
Кроме того, Кабинет ведал вопросами, находящимися под надзором и попечительством самого царя: переписка по поводу приглашения в Россию иностранных специалистов, надзор за некоторыми постройками дворцов и казенных зданий в Петербурге и Петергофе. Через Кабинет Петр I поддерживал связь с Сенатом, Синодом, с коллегиями и губернаторами. Кабинет Петра I недолго пережил его; он был упразднен указом 24 мая 1727 г.
Частые отъезды Петра I побудили его создать высший государственный орган с более широкими полномочиями, чем Ближняя канцелярия и Консилия министров. 22 февраля 1711 г., накануне отправления в Прутский поход, Петр I утвердил указ об учреждении Правительственного Сената, который, по-видимому, вначале предполагался царем: как временный орган («для отлучек наших»), но вскоре превратился в постоянно действующее высшее правительственное учреждение.
Сенат представлял собой коллегиальный орган, члены которого назначались царем. Из девяти членов Сената только трое были представителями старинной титулованной знати (кн. М. В. Долгорукий, кн. Г. И. Волконский, кн. П. А. Голицын), остальные принадлежали к малознатным родам, возвысившимся лишь в XVII в. (Т. Н. Стрешнев, И. А. Мусин-Пушкин), к приказным дельцам (Г. А. Племянников) или вообще никому неведомым дворянам (М. В. Самарин, В. Г. Апухтин, Н. П. Мельницкий). Лишь трое из сенаторов (Мусин-Пушкин, Стрешнев и Племянников) в прошлом были членами Боярской думы.
В первые дни деятельности Сената при нем была учреждена канцелярия во главе с обер-секретарем.
Дополнительные указы 2 и 5 марта 1711 г. определили функции и порядок деятельности Сената, который должен был заботиться о соблюдении правосудия («суд иметь нелицемерный»), о государст-
[80]
венных доходах («денег как возможно сбирать, понеже деньги суть артерия войны») и расходах, о явке дворян на службу и т. п.59. В первые годы существования функции Сената были разнообразны и неопределенны, а компетенция необыкновенно широка.
Однако уже в этот период царь не разделял своей власти с Сенатом, а контролировал его деятельность. Сенат был законосовещательным учреждением, за исключением немногих чрезвычайных случаев, когда в отсутствие царя он играл роль законодательного органа.
Указом об учреждении Сената в его ведение были переданы дела Разрядного приказа. Сам приказ упразднили, а в составе Канцелярии Сената создали особый разрядный стол, который вел списки служилых людей, устраивал смотры дворян, вел борьбу с уклоняющимися от службы и т. п.
До создания Коллегии связь с губерниями Сенат осуществлял с помощью особых губернских комиссаров (по двое от каждой губернии), состоявших при губернском столе канцелярии.
Сенат был органом надзора за правительственным аппаратом и должностными лицами. Этот надзор осуществляли первоначально созданные в марте 1711 г. фискалы. В задачу фискалов входило тайно подслушивать, проведывать и доносить обо всех преступлениях, наносящих государству вред: нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и т. п. За несправедливые доносы фискал не наказывался, а за правильные — получал вознаграждения, равные половине судебного штрафа с уличенного им должностного лица. Фискалами руководил входящий в состав Сената обер-фискал, который поддерживал связь с фискалами через фискальный стол канцелярии Сената. Доносы фискалов рассматривала и ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата — восстановленное при Сенате в 1712 г. особое судебное присутствие из четырех судей и двух сенаторов60.
В 1713—1720 гг. в подчинении Сената находился Поместный приказ.
Таким образом, в отличие от Боярской думы, Сенат уже в первые годы стал бюрократическим учреждением со штатом назначаемых чиновников, делопроизводителей и подведомственными учреждениями.
С созданием коллегий президенты их с 1718 г. вошли в состав Сената, но уже в указе 12 января 1722 г. Петр I вынужден был признать присутствие президентов в Сенате нежелательным и неправильным («неосмотря учинено»). Включение в Сенат президентов коллегий затрудняло надзор за коллегиями и отвлекало президентов от их непосредственных дел. В составе Сената после этого указа остались президенты лишь четырех коллегий: Иностранной, Военной, Адмиралтейской и временно Берг-коллегии. После создания коллегий
[81]
Сенат был разгружен от множества второстепенных дел по вопросам управления.
Окончив войну со Швецией, Петр мог уделять больше внимания вопросам управления. Вскоре после принятия Петром I титула императора Сенату было запрещено чинить «генеральные определения», т. е. издавать от своего имени общегосударственные законы. В 1722 г. во главе Сената был поставлен генерал-прокурор. Перед отъездом в Астрахань Петр I представил Сенату назначенного на эту должность А. Ягужинского, заявив: «вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы и делайте»61. Ближайшим помощником генерал-губернатора был обер-прокурор; в коллегии и надворные суды были назначены прокуроры.
В отличие от своих предшественников по надзору за Сенатом генерал-прокурор получил огромные права, закрепленные законодательно его «Должностью» 27 апреля 1722 г. На него возлагался надзор за всем распорядком работы Сената: он созывал сенаторов, наблюдал за исправностью посещения ими заседаний, председательствовал во время заседаний; ему же подчинялись генерал-фискалы и канцелярия Сената. «Предложения» генерал-прокурора оказывали активное воздействие на сенатские приговоры; он имел даже право законодательной инициативы.
Созданный к концу правления Петра I сложный бюрократический государственный аппарат требовал элементарного надзора. С учреждением коллегий Сенат был разгружен от множества административных дел; значение Сената как органа надзора возросло. Главную роль в осуществлении этого надзора играл генерал-прокурор, который, действуя через подчиненных ему прокуроров и фискалов, выступал как «око царево и стряпчий о делах государственных».
Изменение функций Сената отразилось и на его организационной структуре. В течение 1722 г. при Сенате была создана контора в Москве, а также должности герольдмейстера и генерал-рекетмейстера с соответствующими конторами.
Сенатская контора осуществляла надзор за находящимися в Москве конторами (филиалами) коллегий. Герольдмейстеру было поручено следить за прохождением воинской службы дворян, представлять их на гражданские должности, надзирать за образованием молодых дворян, вести дворянские списки, а впоследствии составлять гербы дворян. Генерал-рекетмейстер принимал жалобы на неправильные решения и волокиту в коллегиях, рассматривал их и докладывал Сенату. С помощью герольдмейстера и генерал-рекетмейстера Сенат надзирал за службой господствующего класса в аппарате государства, а также за законностью действий коллегий и их оперативностью. В том же 1722 г. в ведение Сената попал финансовый конт-
[82]
роль: с упразднением Ревизион-коллегии в составе Сената была учреждена Ревизион-контора.
За 14 лет существования в период правления Петра I Сенат из высшего органа управления государством превратился в высший орган надзора за управлением в государстве.
Крупнейшим феодалом-землевладельцем Русского государства оставалась церковь, которая к концу XVII в. все еще сохраняла некоторую политическую самостоятельность, что было несовместимо с неограниченной властью монарха.
Когда в 1700 г. умер патриарх Адриан, Петр I решил «обождати» с избранием нового патриарха. Временно во главе всего духовенства был назначен рязанский митрополит Стефан Яворский, который стал называться «местоблюстителем патриаршего престола» и по всем важнейшим вопросам должен был советоваться с епископами, вызываемыми поочередно в Москву. Хотя эти совещания и назывались по-старому освященным собором, однако они в зачатке представляли собой подобие духовной коллегии.
Патриарший разряд был упразднен, а его функции переданы восстановленному в 1701 г. Монастырскому приказу, во главе которого стояли боярин И. Л. Мусин-Пушкин и дьяк Е. Зотов. Этому приказу были подчинены патриаршие Казенный и Дворцовый приказы. Собранные приказом доходы использовались на государственные нужды.
Высокообразованный деятель церкви, горячий поклонник преобразований Петра I, псковский епископ Ф. Прокопович по заданию и с помощью Петра I составил «Духовный регламент» и научный трактат «Правда воли монаршей», в которых давал теоретическое обоснование абсолютизма. 25 января 1721 г. царь утвердил «Духовный регламент», по которому учреждалась Духовная коллегия, преобразованная вскоре (14 февраля) для придания большого авторитета в Святейший правительствующий Синод.
В ведении Синода находились чисто церковные дела (истолкование церковных догм, распоряжения о молитвах, церковных службах, утверждения жития святых, мощей «чудотворных» икон, цензура духовных книг, борьба с ересями и расколами, заведование учебными заведениями, назначение и смещение церковных должностных лиц и т. п.). Синод имел также функции духовного суда; судил представителей духовенства, а также мирян по некоторым категориям гражданских дел: бракоразводные дела, сомнительные духовные завещания, а из уголовных — дела по вероотступничеству.
Синод состоял из 12 членов, назначенных царем из представителен высшего духовенства (архиепископов, архимандритов, игуменов, протоиереев). При вступлении в должность члены Синода приносили присягу на верность императору.
Для надзора за деятельностью Синода Петр I назначил 11 мая 1722 г. обер-прокурора «из офицеров доброго человека, кто бы имел
[83]
смелость и мог управления синодского дела знать»62; ему подчинялись синодальная канцелярия и церковные фискалы-«инквизиторы». Первым обер-прокурором Синода был назначен И. В. Болдин.
Церковным имуществом, землями и крестьянами управлял Монастырский приказ, который был подчинен Синоду. С 1724 г. этот приказ стал называться Камер-конторой «Синодального правительства» (а с 1726 г. Коллегией экономии). Существовавшие ранее патриаршие приказы (Дворцовый и Казенный) были переименованы в Синодальные приказы и действовали до включения в Коллегию экономии в 1738 г. На сенатском докладе в 1722 г. Петр I попытался определить юридическое место Синода в государстве, подчеркнув, что «Синод в духовном деле равную власть имеет, как Сенат...»63. Фактически же Синод занимал подчиненное положение в отношении к Сенату и Кабинету Петра I.