Тема 9 Организации как субъекты административного права

1. Общая характеристика административно-правового статуса организаций

Характеризуя организацию как субъект административных пра­воотношений, необходимо отметить, что в административном праве неприемлимо отождествление терминов «организация» и «юридиче­ское лицо». Действительно, если в гражданских правоотношениях могут участвовать только организации, имеющие статус юридиче­ского лица, т.е. обладающие признаками, перечисленными в ст. 48 Гражданского кодекса РФ и включенные регистрирующими орга­нами в Единый государственный реестр юридических лиц, то в ад­министративных правоотношениях могут участвовать и организа­ции, не имеющие такого статуса. Например, участниками админи­стративных правоотношений непосредственно являются некоторые не имеющие статуса юридического лица органы исполнительной власти, различные комиссии, в частности административные ко­миссии и комиссии по делам несовершеннолетних.

В этой связи можно сделать вывод о том, что в качестве субъек­тов административных правоотношений должны рассматриваться все-таки не юридические лица, а организации как обладающие, так и не обладающие статусом юридического лица, но имеющие при этом возможность самостоятельно вступать в административные правоотношения и участвовать в них от своего имени, реализуя со­ответствующие административные права и обязанности. В этом смысле к числу организаций — субъектов административных пра­воотношений могут быть отнесены некоторые структурные, а также территориальные подразделения юридических лиц.

К числу организаций, являющихся самостоятельными субъекта­ми административных правоотношений, наряду с юридическими лицами можно отнести:

• структурные подразделения органов исполнительной власти, в частности управления, отделы, службы, которые участвуют главным образом во внутренних административных правоот­ношениях;

•территориальные подразделения органов исполнительной власти, не обладающие статусом юридического лица, напри­мер территориальные и линейные отделения милиции;

•административные органы, не обладающие статусом юридиче­ского лица, в частности различные государственные комиссии, образуемые при органах исполнительной власти, администра­тивные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних, образуемые при органах местного самоуправления.

Любая организация, являющаяся субъектом административных правоотношений, обладает соответствующим административно-пра­вовым статусом.

Можно выделить общий и специальный административ­но-правовые статусы организаций.

Общий административно-правовой статус организации представляет собой ее общую административно-правовую характеристику и включает, в частности, наиболее общие административные права (полномочия), ограничения этих прав, административные обязан­ности этой организации и общие условия привлечения ее к юриди­ческой ответственности за совершенные в административно-публичной сфере правонарушения.

Общим административно-правовым статусом обладают, в част­ности, большинство как государственных, так и негосударственных предприятий, общественные и религиозные объединения, социаль­но-культурные учреждения. Такой статус возникает у организации с момента ее создания (государственной регистрации в качестве юри­дического лица).

Специальный административно-правовой статус организации выступает как специальная административно-правовая характери­стика данной организации и включает, в частности, специальные административные права (полномочия), ограничения этих прав (полномочий), административные обязанности организации и спе­циальные условия привлечения ее к юридической ответственности за совершенные в административно-публичной сфере правонару­шения.

К числу организаций, обладающих специальным администра­тивно-правовым статусом, можно, например, отнести органы ис­полнительной власти и некоторые виды государственных учрежде­ний, наделенные отдельными внешними государственно-властными полномочиями (учреждения Пенсионного фонда РФ, региональные управления автомобильных дорог, исполнительные органы местного само­управления).

Специальный административно-правовой статус возникает у организации с момента наделения ее в установленном законода­тельством порядке специальными административными правами, обязанностями и определения для нее специального режима при­влечения к юридической ответственности в административно-публичной сфере. Таким моментом может быть утверждение по­ложения об этой организации или ее устава, а также государст­венная регистрация организации в качестве юридического лица.

Все организации, участвующие в административных правоот­ношениях, могут быть подразделены на виды по следующим ос­новным, принципиальным именно для административного права критериям.

В зависимости от того, кем созданы, на какой форме собственно­сти основаны и от чьего имени действуют организации, участвующие в административных правоотношениях, представляется возможным выделить три группы таких организаций:

•государственные — это организации, созданные государством, т.е. Российской Федерацией или субъектами, основанные на государственной собственности, в том числе непосредственно финансируемые государством, действующие в администра­тивных правоотношениях от имени государства или от собст­венного имени, но по поручению государства (государствен­ные органы, государственные учреждения, государственные унитарные и казенные предприятия);

• муниципальные — это организации, созданные муниципаль­ными образованиями, основанные на муниципальной собст­венности, в том числе непосредственно финансируемые со­ответствующими муниципальными образованиями и дейст­вующие в административных правоотношениях от их имени либо от собственного имени, но по их поручению (органы местного самоуправления, муниципальные унитарные пред­приятия, муниципальные учреждения);

• частные — это организации, созданные юридическими и (или) физическими лицами, основанные на частной собственности и действующие в административных правоотношениях от соб­ственного имени, но по поручению учредителей — физиче­ских и (или) юридических лиц (акционерные общества, обще­ства с ограниченной ответственностью, производственные кооперативы, общественные объединения, потребительские кооперативы и т.п.).

Рассмотрим особенности административно-правового статуса каждой из названных групп организаций с выделением в их составе отдельных видов организаций с учетом их места и роли в системе административных правоотношений.

1. Государственные организации

С учетом места и роли государственных организаций в систе­ме административных правоотношений можно выделить следую­щие виды таких организаций:

• властвующие, т.е. организации, уполномоченные государст­вом на осуществление от его имени административно-пуб­личной деятельности в отношении других, в том числе не подчиненных им, субъектов административных правоотно­шений и наделенные соответствующими публично-властны­ми полномочиями по решению вопросов государственного значения (органы исполнительной власти, иные администра­тивные органы, например Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, избирательные комиссии, органы прокуратуры, а также отдельные виды государственных учреждений, например отделения (отделы, управления) Пенсионного фонда РФ);

• невластвующие, т.е. организации, уполномоченные государст­вом на осуществление экономической, предприниматель­ской, социально-культурной и иной общественно полезной деятельности невластного характера и не наделенные при осуществлении этой деятельности публично-властными пол­номочиями (государственные унитарные и казенные предприятия, государственные социально-культурные учрежде­ния, государственные фонды и т.п.).

Главное место в системе властвующих государственных органи­заций, являющихся субъектами административного права, безуслов­но, занимают органы исполнительной власти. Все иные государст­венные организации, участвующие в административных правоотно­шениях, тем или иным образом связаны с федеральными органами исполнительной власти или с органами исполнительной власти субъ­ектов РФ и в определенных формах взаимодействуют с ними.

В зависимости от характера связи и взаимодействия с органами исполнительной власти можно выделить следующие виды государ­ственных организаций:

• находящиеся в непосредственном ведении соответствующих органов исполнительной власти и подчиненные им, входящие в систему федеральных министерств и федеральных служб го­сударственные учреждения (например, учреждения высшего профессионального образования, лечебно-профилактические учреждения, учреждения исполнения наказаний, а также ка­зенные предприятия);

•не находящиеся в непосредственном ведении соответствую­щих органов исполнительной власти и не подчиненные им, но зависимые от них, в частности обязанные отчитываться перед ними о своей деятельности, согласовывать с ними со­вершение определенных действий (учреждения государствен­ных внебюджетных фондов Российской Федерации, государ­ственные унитарные предприятия);

• не находящиеся в ведении никаких органов исполнительной власти, не подчиненные им и полностью независимые от них, строящие свои отношения с ними на основе равноправного взаимодействия государственные органы, не входящие в сис­тему органов исполнительной власти, например органы зако­нодательной власти, суды, органы прокуратуры, избиратель­ные комиссии. Счетная палата РФ, Центральный банк РФ.

2. Муниципальные организации

Административно-правовой статус муниципальных организаций, так же как и государственных, неоднороден, поскольку они созда­ются публичными, а именно муниципальными, образованиями и некоторые их них выполняют функции публичного управления. Соответственно с учетом места и роли муниципальных организаций в системе административных правоотношений представляется воз­можным подразделить их, как и государственные организации, на два вида:

• властвующие, т.е. организации, уполномоченные муници­пальными образованиями на осуществление от их имени ад­министративно-публичной деятельности в отношении дру­гих, в том числе не подчиненных им, субъектов администра­тивных правоотношений и наделенные соответствующими публично-властными полномочиями по решению вопросов местного значения (исполнительно-распорядительные орга­ны местного самоуправления, а также некоторые муници­пальные учреждения, наделенные отдельными администра­тивно-властными полномочиями);

•невластвующие, т.е. организации, уполномоченные соответст­вующими муниципальными образованиями на осуществле­ние экономической, предпринимательской, социально-куль­турной и иной общественно полезной деятельности невласт­ного характера и не наделенные при осуществлении этой деятельности публично-властными полномочиями (муници­пальные социально-культурные учреждения, муниципальные фонды и т.п.).

В зависимости от характера взаимоотношений с главными вла­ствующими муниципальными организациями — исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления все му­ниципальные организации могут быть подразделены на следую­щие виды:

•находящиеся в непосредственном ведении соответствующих исполнительно-распорядительных органовместного само­управления и подчиненные им (муниципальные образова­тельные учреждения, муниципальные учреждения здраво­охранения и социальной защиты, муниципальные учрежде­ния культуры);

•не находящиеся в непосредственном ведении соответствую­щих исполнительно-распорядительных органов местного са­моуправления, не подчиненные им, но зависимые от них, в частности обязанные отчитываться перед ними о своей деятельности, согласовывать с ними совершение определенных действий (муниципальные унитарные предприятия);

• не находящиеся в ведении никаких исполнительно-распо­рядительных органов местного самоуправления, не подчинен­ные им и полностью независимые от них, строящие свои от­ношения с ними на основе равноправного взаимодействия (представительные и контрольные органы местного самоуправления).

3. Частные организации

В отличие от рассмотренных выше государственных и муници­пальных организаций частные организации в административных пра­воотношениях могут выступать только в качестве невластвующих субъектов, поскольку никакие из них не вправе осуществлять адми­нистративно-публичную деятельность и не наделяются администра­тивно-властными полномочиями. В то же время административно-правовой статус частных организаций неоднороден и имеет особенности в зависимости от осуществляемых ими видов деятельности и целей их осуществления. Например, цели и виды деятельности част­ной организации оказывают влияние на характер и объем взаимоот­ношений с властвующими субъектами административного права.

В зависимости от целей создания и деятельности все частные организации как субъекты административных правоотношений представляется возможным подразделить на следующие виды:

• частные коммерческие организации, созданные для осущест­вления предпринимательской деятельности посредством про­дажи товаров, выполнения работ и оказания услуг матери­ального характера, вступающие в административные право­отношения с властвующими субъектами по поводу соблюде­ния правил безопасного осуществления предприниматель­ской деятельности и по поводу зашиты прав потребителей, экономических и финансовых интересов государства (все ви­ды частных предприятий различных организационно-пра­вовых форм);

•частные некоммерческие организации, созданные для осуще­ствления социально-культурной деятельности посредством ока­зания соответствующих услуг нематериального характера, вступающие в административные правоотношения с власт­вующими субъектами по поводу соблюдения установленных требований к качеству этих услуг и порядку их оказания (ча­стные образовательные учреждения, культурные, медицин­ские учреждения, учреждения социальной защиты);

•частные некоммерческие организации, созданные для осуще­ствления общественно-политической деятельности посредст­вом объединения граждан и иных организаций и повышения их активности в решении общезначимых вопросов, вступаю­щие в административные правоотношения с властвующими субъектами по поводу соблюдения правил поведения в обще­ственных местах, требований государственной и обществен­ной безопасности (различные политические партии, иные общественные объединения, религиозные объединения, бла­готворительные и иные фонды);

•частные некоммерческие организации, образованные для осу­ществления деятельности по удовлетворению собственных ма­териальных и бытовых потребностей членов этих организаций, вступающие в административные правоотношения с власт­вующими субъектами по поводу соблюдения установленных требований к содержанию и эксплуатации объектов (жилых домов, гаражей и т.п.), созданных в целях удовлетворения указанных потребностей (товарищества собственников жи­лья, жилищно-строительные и гаражно-строительные коопе­ративы и т.п.).

Как было указано выше, одним из видов государственных орга­низаций являются государственные учреждения. С учетом особой роли этих организаций в системе административных правоотноше­ний рассмотрим отдельно особенности их административно-пра­вового статуса.

2. Особенности административно-правового статуса государственных учреждений

Понятие государственного учреждения как субъекта именно ад­министративного права не определено ни в действующем админи­стративном законодательстве, ни в административно-правовой нау­ке. С нашей точки зрения, под государственным учреждением как субъектом административных правоотношений следует понимать государственную некоммерческую организацию, не являющуюся государственным органом, действующую в системе определенного федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и находящуюся в ведении этого органа либо состоящую с ним в координационных связях, обеспечивающую реализацию финансово-экономической. социально-культурной и правоохранительной функций государства посредством организации управления определенными объектами и территориями, оказания содействия органам исполнительной и су­дебной власти в реализации имеющейся у них компетенции, ис­полнения принимаемых указанными органами решений, оказания физическим и юридическим лицам государственных услуг социаль­но-культурного и иного характера и наделяемую в необходимых случаях в целях выполнения указанных функций отдельными госу­дарственно-властными полномочиями.

Сфера и предмет деятельности государственного учреждения

Любое государственное учреждение функционирует в опреде­ленной сфере жизни государства и общества, требующей соответ­ствующего специального административно-правового регулирова­ния. Как видно из анализа федеральных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность федеральных государственных учреждений, такие учреждения функционируют во всех основных сферах жизнедеятельности государства и обще­ства. Выделим эти основные сферы деятельности государственных учреждений и соответствующие им виды таких учреждений.

1. Сфера экономики и финансов:

•управление государственным имуществом — Российский фонд федератьного имущества, земельные кадастровые палаты;

• транспорт и дорожное хозяйство — государственные дорож­но-транспортные учреждения (Российский морской регистр судоходства. Служба морской безопасности, федеральные управления автомобильных дорог регионов, государственные бассейновые управления водных путей и судоходства т.д.);

•связь — управления федеральной почтовой связи в субъектах Российской Федерации;

• природопользование и охрана природы — государственные учреждения природопользования и охраны природы (бассейновые управления по охране, воспроизводству водных ресурсов и регулированию рыболовства, лесхоз, государственные опытные охотничьи хозяйства, специализированные морские инспекции и т.д.);

• метрология и сертификация — центры стандартизации, мет­рологии и сертификации в субъектах Российской Федерации;

2. Социально-культурная сфера:

• здравоохранение — государственные учреждения здравоохра­нения (больницы, диспансеры, санаторно-курортные учреж­дения, центры гигиены и эпидемиологии и т.д.);

• социальное обслуживание и социальная зашита — государст­венные учреждения социального обслуживания и социальной зашиты (дома-интернаты, геронтологические центры, центры (отделения) социального обслуживания на дому граждан по­жилого возраста и инвалидов и т.д.;

• социальное страхование — государственные учреждения государственных внебюджетных фондов Российской Фе­дерации;

• образование — государственные учреждения среднего и выс­шего и послевузовского профессионатьного образования, до­полнительного образования и другие;

• наука — государственные научно-исследовательские институ­ты, научные центры и т.д.;

•культура — государственные театры, музеи, архивы, библио­теки и т.д.:

•физическаякультура и спорт — государственные дворцы спорта и т.д.

3. Сфера обороны и государственной безопасности — воинские части.

4. Правоохранительная сфера:

•учреждения-исполнения наказаний;

• центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей и т.д.

Цели создания и деятельности государственного учреждения

Основной наиболее обшей целью создания и деятельности всех государственных учреждений, как видно из анализа уставов кон­кретных федеральных государственных учреждений, является обес­печение реализации в пределах предоставленной им компетенции государственной политики в соответствующей сфере функциониро­вания государства и общества. Целью же реализации государственной политики является в конечном счете удовлетворение и защита государственных и общественных неком­мерческих интересов.

Федеральная государственная политика в соответствующей сфе­ре жизни государства и общества определяется Правительством РФ и федеральными министерствами, а ее реализация осуществляется иными федеральными органами исполнительной власти, в частно­сти федеральными службами и федеральными агентствами, а также подведомственными федеральным органам исполнительной власти государственными учреждениями.

Необходимость создания государственных учреждений в неко­торых сферах жизни государства и общества обусловливается тем, что органы исполнительной власти, функционирующие в этих сфе­рах, не способны в полной мере, до конца реализовать государст­венную политику в этих сферах. Они, в частности, не имеют воз­можности непосредственно управлять финансовыми ресурсами и имуществом и оказывать определенные государственные услуги в соответствующих сферах, организовывать работу конкретных объек­тов экономической, социально-культурной, военной и правоохра­нительной инфраструктуры. Например, федеральные органы ис­полнительной власти, осуществляющие государственное регулиро­вание в таких областях, как образование, культура, здравоохране­ние, не способны оказывать гражданам соответствующие бесплат­ные и платные государственные услуги в этих областях, не имеют возможности непосредственно взаимодействовать с населением. Такие услуги могут быть оказаны только соответствующими госу­дарственными образовательными учреждениями, учреждениями культуры и здравоохранения.

Задачи, решение которых возлагается на государственное учреж­дение

Задачи государственного учреждения — это стоящие в соответ­ствующей сфере жизни государства и общества общезначимые во­просы, которые должны решаться данным государственным учреж­дением для достижения поставленных перед ним целей. С учетом названных нами выше сфер жизни государства и общества, в пре­делах которых могут функционировать государственные учрежде­ния, на основе анализа уставов конкретных государственных учре­ждений путем группирования решаемых ими частных задач пред­ставляется возможным выделить следующие основные наиболее общие задачи всех государственных учреждений:

• организация эффективного управления государственным иму­ществом в соответствующей сфере;

• организация учета государственного имущества и контроля за его использованием в соответствующей сфере;

•удовлетворение потребностей государства, физических и юридических лиц в общезначимых работах, услугах, научных исследованиях в соответствующей сфере;

• обеспечение безопасности государства и общественной безо­пасности в соответствующей сфере;

• организационно-правовое и материально-техническое обес­печение нормального функционирования органов исполни­тельной власти в соответствующей сфере;

•обеспечение исполнения нормативных индивидуальных правовых актов, иных решений органов исполнительной и судебной власти в соответствующей сфере.

Функции, выполняемые государственным учреждением

Функции государственного учреждения — это основные направ­ления его деятельности, осуществление которых позволяет решать поставленные перед этим государственным учреждением задачи.

Основные направления публичной деятельности государствен­ного учреждения и их содержание определяются той сферой жиз­ни государства и общества, в которой функционирует это учреж­дение, целями, для достижения которых оно создано, и возложен­ными на него задачами. С учетом этих факторов на основе анали­за уставов конкретных государственных учреждений представляет­ся возможным путем группирования их частных функций выде­лить следующие группы и виды наиболее общих функции, т.е. ос­новные направления публичной деятельности всех государствен­ных учреждений.

1. Организационно-управленческие функции:

• осуществление оперативного управления находящимися в ве­дении учреждения объектами и имуществом;

• организация выполнения специальных работ и оказания спе­циальных услуг в сфере деятельности учреждения;

• ведение государственного учета (реестров, кадастров) объектов, эксплуатируемых в сфере деятельности учреждения (транспорт­ных средств, водных биологических ресурсов и т.п.);

• разработка и ведение специальной документации, создание информационных фондов, относящихся к сфере деятельно­сти учреждения;

• выдача лицензий и иных специальных разрешений на вы­полнение работ, оказание услуг или на совершение иных действий в сфере деятельности учреждения;

•согласование проектно-технической и иной документации на выполнение работ и оказание услуг в сфере деятельности учре­ждения.

2. Социально-производственные функции:

• выполнение специальных видов работ в сфере деятельности учреждения (природно-восстановительных, аварийно-спаса­тельных, метрологических и т.п.);

• оказание специальных видов услуг в сфере деятельности уч­реждения (образовательных, медицинских, социальных, куль­турных, консультационных и т.п.);

•осуществление специальных фундаментальных и прикладных научных исследований и проведение специальных экспертиз в сфере деятельности учреждения.

3. Правоохранительные функции:

•осуществление специального наблюдения (мониторинга) за со­стоянием объектов, функционирующих в сфере деятельности учре­ждения;

• организация охраны объектов, функционирующих в сфере деятельности учреждения;

• осуществление контроля (надзора) за соблюдением физиче­скими и юридическими лицами специальных норм и правил, применяемых в сфере деятельности учреждения;

• осуществление административно-технического расследования происшествий и инцидентов на объектах, функционирующих в сфере деятельности учреждения;

• применение мер административного принуждения к физиче­ским и юридическим лицам, совершившим административ­ные правонарушения в сфере деятельности учреждения;

•осуществление производства по делам об административных правонарушениях, совершенных физическими и юридиче­скими лицами в сфере деятельности учреждения;

• оказание содействия правоохранительным органам исполни­тельной власти, органам прокуратуры и судам в реализации возложенных на них функций по борьбе с преступностью, обеспечению общественной безопасности, охране обществен­ного порядка, профилактике преступлений и административ­ных правонарушений, правовой охране интеллектуальной соб­ственности.

Некоторые из названных выше функций являются для отдель­ных видов государственных учреждений приоритетными. С учетом данного обстоятельства все действующие в России государствен­ные учреждения могут быть сгруппированы в зависимости от то­го, какие именно виды функций являются для них доминирую­щими, основными. На основании указанного критерия представляется возможным выделить следующие группы государственных учреждений.

1.Обслуживающие государственные учреждения — это государ­ственные учреждения, основным видом деятельности которых явля­ется социально-культурное и иное обслуживание физических лиц и организаций, оказание им возмездных и безвозмездных потреби­тельских государственных услуг в соответствующих сферах их дея­тельности. К их числу относятся прежде всего государственные соци­ально-культурные учреждения. Социально-культурные учреждения не осуществляют внешнеааастную управленческую деятельность в отно­шении не подчиненных им организационно субъектов.

2. Административные государственные учреждения — это госу­дарственные учреждения, основным видом деятельности которых является осуществление внешнего государственного управления и государственного регулирования, а также административного кон­троля и административного надзора (мониторинга) в определенных сферах функционирования государства и общества. Они оказывают организационно-управленческое содействие соответствующим ор­ганам исполнительной власти в реализации возложенных на них функций государственного управления и государственного регули­рования в отдельных сферах жизнедеятельности государства и об­щества, а также осуществляют от их имени государственный кон­троль и надзор за соблюдением физическими лицами и организа­циями действующих в этих сферах специальных норм и правил.

Необходимость создания таких государственных учреждений обусловлена как невозможностью, так и нецелесообразностью ре­шения некоторых государственных задач в определенных сферах деятельности государства именно органами исполнительной власти. Например, многие вопросы государственного управления в сфере экономики целесообразно решать непосредственно в процессе функционирования соответствующей инфраструктуры посредством деятельности максимально приближенных к этой инфраструктуре государственных учреждений. В этой связи в системе автомобиль­ного транспорта и дорожного хозяйства функционируют специаль­ные государственные учреждения — федеральные управления авто­мобильных дорог регионов, которые организуют строительство, ре­монт и эксплуатацию автомобильных дорог федерального значения, в системе рыбного хозяйства — администрации морских рыбных портов, которые осуществляют управление в акваториях этих пор­тов и организуют их деятельность.

3. Оборонительные государственные учреждения — это учреж­дения, основным видом деятельности которых является обеспечение обороны Российской Федерации. К таким государственным учреждениям, с нашей точки зрения, следует относить войсковые части Вооруженных Сил РФ, пограничных войск ФСБ России, внутренних войск МВД России, войск гражданской обороны МЧС России, а также других войск и воинских формирований.

4. Правоохранительные государственные учреждения — это уч­реждения, основными видами деятельности которых являются ока­зание содействия государственным правоохранительным органам в исполнении возложенных на них функций по борьбе с преступле­ниями и административными правонарушениями, обеспечение го­сударственной и общественной безопасности, охраны государствен­ной границы Российской Федерации, охраны общественного по­рядка, правовой охраны интеллектуальной собственности.

К их числу можно отнести, в частности, судебно-экспертные* учреждения, следственные изоляторы, учреждения исполнения на­казаний Министерства юстиции РФ, медицинские вытрезвители, специальные приемники и центры временной изоляции для несо­вершеннолетних правонарушителей МВД России, войсковые части внутренних войск МВД России, государственные природные запо­ведники.

5.Вспомогательные государственные учреждения — это учреж­дения, основным видом деятельности которых является оказание ор­ганизационного, финансового, материально-технического, информа­ционно-аналитического, научно-технического и методологического содействия соответствующим органам исполнительной власти, иным государственным органам и организациям в осуществлении возло­женных на них государственных функций и в обеспечении их нор­мального функционирования. К ним можно, в частности, отнести государственные научно-исследовательские и экспертные учрежде­ния, информационно-аналитические учреждения, учреждения ма­териально-технического обеспечения, функционирующие при опре­деленных органах исполнительной власти или в их системе.

Административные права государственного учреждения в соот­ветствующей сфере деятельности

Объем, виды и содержание административных прав государст­венного учреждения в соответствующей сфере его деятельности оп­ределяются местом этого учреждения в системе административных правоотношений, возникающих в данной сфере, решаемыми им задачами и выполняемыми им в этой сфере функциями.

Поскольку государственное учреждение может вступать в адми­нистративные правоотношения и с органом исполнительной вла­сти, в ведении которого оно находится, и с другими органами неисполнительной власти, выступать в административных правоотно­шениях в роли как властвующего, так и невластвующего субъекта, оно может обладать в этих правоотношениях общими и специаль­ными административными правами.

Общие административные права государственного учреждения — это принадлежащие ему права, реализуемые им как невластвующим субъектом административных правоотношений, возникающих с ор­ганами исполнительной власти, иными административными орга­нами, в ведении которых это государственное учреждение не нахо­дится. Любое государственное учреждение обладает ими наравне с другими невластвуюшими субъектами названных административных правоотношений. К числу общих административных прав государ­ственного учреждения относятся, в частности, право на получение информации от соответствующих органов исполнительной власти, право на обжалование в административном порядке незаконных действий и правовых актов органов исполнительной власти, право на получение в компетентных органах исполнительной власти не­обходимых для осуществления определенных видов деятельности лицензий и разрешений.

Специальные административные права государственного учреж­дения — это принадлежащие ему права, реализуемые им в адми­нистративных правоотношениях, возникающих, с одной стороны, между ним и органом исполнительной власти, в ведении которого оно находится, а с другой — между ним как властвующим субъек­том и физическими лицами и организациями, в отношении кото­рых оно осуществляет публичные функции.

В зависимости от того, в какой сфере деятельности государст­венного учреждения — внутренней или внешней — возникают и реализуются его специальные административные права, они могут подразделены на два вида:

• внутренние специальные административные права, т.е. те, ко­торые реализуются внутри самого учреждения в ходе его внут­ренней организационно-управленческой деятельности в отно­шении физических лиц, находящихся в этом учреждении на законном основании и зависимых от него — студентов, боль­ных, лиц, совершивших административные правонарушения, осужденных и т.п. (право на совершение текущих организаци­онно-распорядительных действий, право на издание индиви­дуальных правовых актов управления в отношении физиче­ских лиц, находящихся в учреждении, право на осуществление внутреннего контроля за поведением указанных лиц, право применения к данным лицам мер дисциплинарной ответст­венности);

•внешние специальные административные права, т.е. те. ко­торые реализуются вне учреждения в процессе его взаимоот­ношений с органом исполнительной власти, в ведении кото­рого оно находится, а также в ходе его внешневластной адми­нистративной деятельности в отношении не находящихся от него в организационной зависимости физических и юриди­ческих лиц.

В силу двойственной природы внешних специальных админист­ративных прав государственного учреждения они могут быть подраз­делены, следующим образом:

1)ведомственные специальные административные права, т.е. пра­ва, реализуемые государственным учреждением в отношениях с ор­ганом исполнительной власти, в ведении которого оно находится, например право на получение бюджетных ассигнований, право на получение различных административных разрешений, согласований;

2) подведомственные специальные административные права (ад­министративные полномочия), т.е. права, реализуемые государст­венным учреждением в отношениях с физическими лицами и орга­низациями, не находящимися от него в организационной зависи­мости, например право на совершение текущих организационно-распорядительных действий, право на издание индивидуальных правовых актов управления в отношении указанных лиц, право на осуществление контроля за их деятельностью и право применения к ним мер административного принуждения.

В зависимости от вида специальных административных прав, которыми наделяются государственные учреждения как властвую­щие субъекты административных правоотношений, можно выде­лить два вида таких учреждений:

• государственные учреждения, наделенные только внутренни­ми специальными административными правами в отношении физических лиц, находящихся в этих учреждениях, например государственные образовательные учреждения, государствен­ные лечебно-профилактические учреждения, учреждения ис­полнения наказаний и т.п.;

• государственные учреждения, наделенные только внешними специальными административными правами в отношении физических лиц и организаций, не находящихся от них в ор­ганизационной зависимости, например государственные ад­министрации морских рыбных портов, бассейновые управления по охране, воспроизводству водных биологических ре­сурсов и регулированию рыболовства и т.п.

Административные обязанности государственного учреждения в соответствующей сфере деятельности

Объем, виды и содержание административных обязанностей го­сударственного учреждения в соответствующей сфере его деятельно­сти, так же как и его административных прав, определяются местом этого учреждения в системе административных правоотношений, его задачами и функциями. С учетом названных факторов все админист­ративные обязанности государственных учреждений, так же как и их административные права, могут быть подразделены на два вида: об­щие и специальные.

Общие административные обязанности государственного учреж­дения — это возложенные на него обязанности, исполняемые им как невластвующим субъектом административных правоотношений, возникающих с органами исполнительной власти, иными админи­стративными органами, в ведении которых это государственное уч­реждение не находится. Любое государственное учреждение облада­ет ими наравне с другими невластвующими субъектами названных административных правоотношений.

К их числу относится, в частности, обязанность: представлять в компетентные органы исполнительной власти на основании их за­просов необходимые для деятельности последних информацию и документы; соблюдать установленные для всех организаций пуб­личные правила, например правила пожарной безопасности, охра­ны труда, санитарные нормы и правила; вести бухгалтерскую и иные виды обязательной государственной отчетности и представ­лять ее в соответствующие компетентные органы исполнительной власти •— в налоговые органы, органы государственного статистиче­ского учета, военные комиссариаты.

Специальные административные обязанности государственного учреждения — это возложенные на него обязанности, исполняемые им в административных правоотношениях, возникающих, с одной стороны, между ним и органом исполнительной власти, в ведении которого оно находится, а с другой — между ним как властвующим субъектом и физическими лицами и организациями, в отношении которых им осуществляются публичные функции.

В зависимости от того, в какой сфере деятельности государст­венного учреждения — внутренней или внешней — возникают и исполняются его специальные административные обязанности, они могут подразделены на два вида:

• внутренние специальные административные обязанности, т.е. реализуемые внутри самого учреждения в ходе его внутрен­ней организационно-управленческой деятельности в отноше­нии физических лиц, находящихся в этом учреждении на за­конном основании и зависимых от него — студентов, боль­ных, лиц, совершивших административные правонарушения, осужденных и т.п. (например, финансового и материально-технического обеспечения физических лиц, находящихся в учреждении, обязанность организации их деятельности и от­дыха, обязанность оказания названным лицам соответствую­щих бесплатных услуг социально-культурного характера, обя­занность организации охраны объектов учреждения, обязан­ность обеспечения сохранности находящихся в ведении уч­реждения государственного имущества и документации, обя­занность сохранения государственной тайны и зашиты слу­жебной информации);

•внешние специальные административные обязанности, т.е. реализуемые вне учреждения в процессе его взаимоотноше­ний с органом исполнительной власти, в ведении которого оно находится, а также в ходе его внешневластной админи­стративной деятельности в отношении не находящихся от него в организационной зависимости физических и юриди­ческих лиц.

В силу двойственной природы внешних специальных админист­ративных обязанностей государственного учреждения, они могут быть подразделены, в свою очередь, на два вида:

1)ведомственные, т.е. обязанности, исполняемые государствен­ным учреждением в отношениях с органом исполнительной власти, в ведении которого оно находится (например, периодически пред­ставлять соответствующему органу отчетность и иную информацию о своей деятельности, согласовывать с соответствующим органом совершение сделок с находящимся в его оперативном управлении государственным имуществом, а также некоторых иных юридиче­ски значимых действий);

2)подведомственные, т.е. обязанности, реализуемые государст­венным учреждением в отношениях с физическими лицами и орга­низациями, не находящимися от него в организационной зависимо­сти (например, соблюдать положения соответствующих нормативных правовых актов, регулирующих порядок осуществления им внешней административно-властной деятельности, соблюдать права и свободы физических лиц и права юридических лиц в процессе осуществления л ой деятельности).

В зависимости от вида специальных административных обязан­ностей, которые исполняют государственные учреждения как власт­вующие субъекты административных правоотношений, можно вы­делить два вида таких учреждений:

• государственные учреждения, исполняющие только внутрен­ние специальные административные обязанности в отноше­нии физических лиц, находящихся в этих учреждениях, на­пример государственные образовательные учреждения, госу­дарственные лечебно-профилактические учреждения, учреж­дения социального обслуживания, учреждения исполнения наказаний и т.п.;

• государственные учреждения, исполняющие только внешние специальные административные обязанности в отношении физических лиц и организаций, не находящихся от них в ор­ганизационной зависимости, например государственные ад­министрации морских рыбных портов, бассейновые управле­ния по охране, воспроизводству водных биологических ре­сурсов и регулированию рыболовства, специализированные морские инспекции и т.п.

Юридическая ответственность государственного учреждения за совершенные им в рамках административных правоотношений право­нарушения

Государственные учреждения, обладающие статусом юридиче­ского лица, как субъекты административных правоотношений могут нести административную ответственность за совершенные ими ад­министративные правонарушения, предусмотренные особенной ча­стью КоАП РФ или соответствующими законами субъектов Рос­сийской Федерации об административных правонарушениях (об административной ответственности).

3. Особенности административно-правового статуса общественных объединений

В соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ под общественным объеди­нением понимается добровольное, самоуправляемое некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, ука­занных в уставе общественного объединения.

В соответствии со ст. 7 названного Закона общественные объе­динения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм:

1)общественная организация — основанное на членстве общест­венное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объе­динившихся граждан;

2)общественное движение — состоящее из участников и не имею­щее членства массовое общественное объединение, преследующее со­циальные, политические и иные общественно полезные цели, поддер­живаемые участниками общественного движения;

3)общественный фонд — не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущест­ва на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели;

4)общественное учреждение — не имеющее членства обществен­ное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих устав­ным целям указанного объединения;

5)орган общественной самодеятельности — не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворе­ние потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа об­щественной самодеятельности по месту его создания;

6) политическая партия — общественное объединение, создан­ное в целях участия граждан Российской Федерации в политиче­ской жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акци­ях, в выборах и референдумах, а также в целях представления инте­ресов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

В зависимости от территориальной сферы деятельности все дей­ствующие в России общественные объединения подразделяются на следующие виды:

1) общероссийские — действующие на территориях более поло-нины субъектов Российской Федерации и имеющие там свои струк­турные подразделения (организации, отделения или филиалы и представительства);

2) межрегиональные — действующие на территориях менее поло­вины субъектов Российской Федерации и имеющие там свои струк­турные подразделения (организации, отделения или филиалы и представительства);

3)региональные — действующие в пределах территории одного субъекта Российской Федерации;

4)местные — действующие в пределах территории органа мест­ного самоуправления (муниципального образования).

Учредителями, членами и участниками общественных объеди­нений могут быть граждане, достигшие 18 лет, и юридические ли­ца — общественные объединения. При этом членами и участни­ками молодежных общественных объединений могут быть гражда­не, достигшие 14 лет, а членами и участниками детских общест­венных объединений — граждане, достигшие восьми лет.

Органы государственной власти и органы местного самоуправ­ления не могут быть учредителями, членами и участниками обще­ственных объединений.

Правовой статус общественных объединений как субъектов административных правоотношений существенно отличается от административно-правового статуса иных коммерческих и неком­мерческих организаций.

1. Общественные объединения подлежат специальной государ­ственной регистрации в органах Федеральной регистрационной службы. В целях приобретения прав юридического лица общест­венные объединения, кроме того, регистрируются в соответствую­щих налоговых органах.

2. Общественные объединения в отличие от других организаций наделяются дополнительными правами в административно-пуб­личной сфере. В частности, они вправе иметь собственную симво­лику (флаги, эмблемы, вымпелы и т.п.), участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного само­управления в порядке и объеме, установленных законодательством, организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и другие публичные мероприятия, учреж­дать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность, участвовать в выборах и референдумах в порядке, ус­тановленном законодательством Российской Федерации, выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти.

3. Общественные объединения в отличие от других организаций несут дополнительные обязанности в административно-публичной сфере, в частности: ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества; ежегодно информировать регистрирующий орган о продолжении своей деятельности, допускать представителей реги­стрирующего органа на проводимые общественным объединением мероприятия; информировать регистрирующий орган об объеме получаемых от международных и иностранных организаций, ино­странных граждан и лиц без гражданства денежных средств и иного имущества, о целях их расходования или использования и об их фактическом расходовании или использовании; исполнять обязан­ности, связанные с организацией и проведением выборов в органы государственной власти и местного самоуправления.

4. В отношении общественных объединений, нарушающих Кон­ституцию и законодательство Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов РФ. регистрирующим органом или соответст­вующим прокурором может быть применена такая мера админист­ративного принуждения, как приостановление деятельности обще­ственных объединений на срок до шести месяцев. В случае приос­тановления деятельности общественного объединения приостанав­ливаются его права как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия, принимать участие в выборах, ис­пользовать банковские вклады.