61.Законность: понятие, содержание, принципы

Законность как социальное явление возникла вместе с процессом происхождения государства и права. С принятием законов на самых первых стадиях образования государства выдвигается задача их обеспечения, т.е. становится актуальной проблема законности. К тому же, законность основана на праве, является существенным элементом правового регулирования и в этом смысле производна от права.

Законность – явление исторически развивающееся. О необходимости соблюдения закона писали в свое время известные греческие мыслители Платон и Аристотель. Философ-материалист Гераклит отмечал: «Наибольшая слава царя заключается в неуклонном соблюдении законов». Однако более полные представления о законности сформировались в период становления буржуазной демократии, когда право стало признаваться мерой свободы формально равных индивидов.

В советской юриспруденции в основном преобладал классовый подход в понимании законности. Считалось, что подлинная законность может быть только социалистической. При этом основное назначение законности сводилось к строжайшему, неукоснительному соблюдению, исполнению предписаний закона, его норм всеми субъектами права.⁴⁴ При этом требования законности распространялись в основном на граждан и их объединения, органы, наделенные возможностью непосредственно реализовать права и обязанности в правоприменительной деятельности. Однако многие «элитные органы» в частности, осуществляющие законотворческую деятельность, находились в особом положении, по сути, вне требований законности.

Существенно то, что в настоящее время понятие «законность» освобождено от классово-идеологического содержания, рассматривается в соответствии с развитием социальной структуры общества, совершенствованием российской государственности. Это значимо и с практической точки зрения. Как видим, переход к обновленному пониманию законности и ее содержания связан, в частности, с приоритетным осуществлением государственной политики, направленной на «…создание эффективной правовой и политической системы, развитие личности и гражданского общества»⁴⁵, на переориентацию в предмете правовой защиты личности.⁴⁶

Примечательно то, что в современной юридической литературе, по-прежнему, предлагаются определения законности близкие по смыслу тем, которые преобладали в советский период. Законность нередко трактуется «как строгое и неуклонное исполнение всеми субъектами права действующего законодательства»⁴⁷. Или: законность – правовое явление, сопряженное с точным, строгим и неукоснительным соблюдением и исполнением всеми субъектами права всех действующих на территории государства юридических норм⁴⁸. Утверждается также, что «законность - это конституционный принцип, содержащий требования точного и неукоснительного соблюдения и исполнения предписаний юридических норм».⁴⁹

Такое традиционное (узкое) понимание законности ориентирует юридическую практику в сторону отслеживания неуклонного исполнения возложенных юридических обязанностей всеми субъектами права. Это так или иначе объясняет и то, что в настоящее время обеспечение законности сводится в основном к деятельности контрольно-надзорных, правоохранительных и иных органов, устанавливающих факты нарушенных правовых предписаний и реагирующих на них. Вместе с тем многие региональные и муниципальные органы не отнесены к этому процессу, несмотря на обязанность активно содействовать обеспечению правопорядка на соответствующей территории. Такая несогласованность позиций отчетливо проявилась в ситуациях пожаров в домах престарелых в разных регионах России.

Представляется, что авторы В.Д. Перевалов и др., трактующие традиционно законность, существенно упрощают проблему, в полном объеме не раскрывают содержание феномена законности. По-видимому, «законность» и требование общеобязательности юридических норм» - понятия не тождественны. Общеобязательность - объективное свойство права. В этом контексте отметим: общеобязательным является и приказ начальника, и приговор суда. Отсюда, официальный политико-правовой тезис официальной власти о необходимости утверждения «диктатуры закона» в стране должен, прежде всего, распространяться на высшие и иные эталоны самой государственной власти (борьба с коррупцией и др.).

Стало быть, содержательным элементом законности, наряду с иными, является требование общества к государству, в частности, относительно обеспечения прав и свобод граждан. Значимость этой грани законности подтверждается выступлением Президента РФ «Уважать и охранять права и свободы человека», обращенного к гражданам РФ в день инаугурации 8 мая 2008 г.

С этой точки зрения представляют интерес определения законности, связанные с попыткой «перевести» ее в новые реальные, более прогрессивные общественные отношения. Соответствующая трактовка законности в более широком аспекте сопровождается привлечением дополнительной аргументации.

Законность в широком плане – это не просто исполнение законов, но и подзаконность деятельности государства, обязательность законов для всех государственных органов. Констатируя это, обратим внимание на следующий вывод: «законность – это общественно-политический режим жизни, суть которого состоит в господстве права и закона в общественной жизни, неукоснительном осуществлении предписаний правовых норм всеми участниками общественных отношений, последовательной борьбе с правонарушениями и отсутствии произвола в деятельности должностных лиц»⁵⁰.

Можно предположить, что «осуществление права» в такой трактовке - это не только строгое и точное соблюдение и исполнение норм права обязанными лицами, но и использование управомоченными субъектами правовых возможностей, связанных с реализацией предоставленных прав. По-видимому, здесь говорится о субъектах, призванных принимать творческие, целесообразные решения на основе предоставленных прав и возложенных юридических обязанностей (государственные органы, должностные лица, органы местного самоуправления и др.).

В этой связи достойно внимания и следующее суждение: «законность – это режим государственной и общественной жизни, это – обеспечение прав граждан и юридических лиц, - это соблюдение законов и иных актов, это мера действия закона»⁵¹.

Стало быть, в содержание законности при таком (широком) подходе включает реализацию не только предписания права по отношению к обязанным лицам, но и реализацию предоставленных им возможностей (прав, свобод индивидов, их объединений) в сфере правового регулирования. Прежде всего, это – обеспечение и защита прав и свобод граждан со стороны государственных органов и должностных лиц. В предыдущие десятилетия наша российская действительность, по сути, свыклась с декларативным провозглашением многих прав и свобод и соответственно с грубым нарушением прав и законных интересов людей, с пренебрежением ими.

С учетом этого приведем еще одну авторскую позицию. Законность – это «политико-правовой режим, характеризуемый верховенством закона, безусловным исполнением его требований гражданами и должностными лицами, наличием специальных механизмов, гарантирующих безопасность и защиту личности от произвола, беспрепятственное осуществление гражданами прав и свобод»⁵².

Можно сказать, что отождествление законности с строгим и неукоснительным соблюдением и исполнением правовых предписаний порождает иллюзию простого решения проблемы. Действительно, можно ли говорить о режиме законности в обществе и не учитывать существование многочисленных препятствий на пути развития мелкого и среднего бизнеса, соответствующих «наездах» налоговых и иных структур, посягающих на права предпринимателей. Многочисленные бюрократические и коррупционные аномалии препятствуют безусловному исполнению и использованию предписаний закона гражданами и должностными лицами. Есть ли основание говорить о правах молодых людей, призванных на действительную военную службу, при наличии имеющего место беспредела «дедовщины» в воинских подразделениях?

В отечественной юридической литературе контуры содержания законности традиционно рассматриваются в единстве трех взаимосвязанных аспектов: принципа деятельности, метода деятельности и режима общественной жизни.

1. Законность как принцип государственно-правовой жизни, признается в качестве основополагающего начала жизни общества, ориентирующего индивидов и организации на надлежащее осуществление (соблюдение, исполнение, использование) юридических предписаний. Ценность этого принципа станет реально значимой при условии, что им будут руководствоваться в своем поведении все субъекты права - и государственные органы, и их должностные лица, и граждане, и их объединения. Вывод о возможности рассмотрения законности в качестве принципа, правового начала деятельности индивидов, организаций основывается на содержании ч.2 ст. 15 Конституции РФ.

2. Законность — это и метод регулирования поведения участников отношений, состоящий в организации общественных отношений путем издания законов, иных нормативно правовых актов и обеспечения осуществления их предписаний. Главное здесь в том, что реализация многочисленной деятельности государства, его функций осуществляется правовыми средствами и в правовых формах.

3. Законность, как особый режим общественно-политической жизни, отражает господство (верховенство) закона во всех сферах общественной жизни, в отношениях между личностью и государственной властью, распространение его требований на область правотворчества, сферу реализации права, его применения. Понятие законности в этом аспекте означает ее нацеленность на обеспечение безопасности и защиты личности от произвола властных структур, беспрепятственное осуществлением прав и свобод человека и гражданина.

И принцип, и метод, и режим законности находятся в органической связи, способствующей получению более полного, целостного представления об этом правовом явлении. Вместе с тем заслуживает внимания вывод о том, что наиболее завершенную форму, ценность законность «приобретает только тогда, когда она предстает в виде режима социально-правовой жизни».⁵³

Законность - одно из самых устойчивых политико-правовых явлений, способных сохранить свои основные качественные черты, несмотря на ее «наполнение» в связи с изменениями, происходящими в обществе. Под этим углом зрения в содержании законности можно выделить следующие составляющие:

а) обязательное соблюдение, исполнение предписаний права всеми его субъектами;

б) обеспечение для всех субъектов возможности полного и реального осуществления субъективных прав;

в) строгая регламентация деятельности учреждений и организаций;

г) реализация предписаний Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях;

д) независимое и эффективное правосудие;

е) результативная работа правоохранительных органов.

Особо в юридической литературе подчеркивается то, что законность в современной России должна быть развернута на личность, на ее правовые возможности, на утверждение субъективного права»⁵⁴. По- видимому, этот вывод предопределен слабой согласованностью Конституционного положения о первичности ценности личности с реальной правоприменительной практикой, с нередкой зависимостью реализации предоставленных прав от государственных структур, органов местного самоуправления.

Нормативная основа законности. Конституция РФ, согласно ч. 2 ст. 15 предписывает соблюдать законы и не говорит о подзаконных нормативных правовых актах и актах правоприменительных. Следует ли из этого вывод о том, что требования законности не распространяются на нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств и т.д.

По-видимому, нет. Все акты правового регулирования, обладающие свойством общеобязательности, подлежат неукоснительному исполнению в деятельности субъектов права.

Вместе с тем не должно быть отождествления количества принятых законов и иных нормативных правовых актов и законности. Иначе может сложиться следующее впечатление: достаточно принять закон, чтобы обеспечить режим законности; чем больше принято законов, тем прочнее режим законности. Законы и иные нормативные правовые акты – основа, нормативная база законности. «Первым условием законности является сам закон, - отмечал П.И. Стучка. – Чем совершеннее такие акты, чем полнее проводятся в жизнь их требования, тем выше уровень законности»⁵⁵. Действительно, без законов не может быть и законности. Вместе с тем, существует система организационных и иных средств, приемов и условий, с помощью которых происходит осуществление предписаний законов и иных нормативных правовых актов в правовой действительности.

В числе проблемных остается оценка ведомственного нормотворчества в современной России с позиции его соответствия конституционным положениям, нормам иных законодательных актов, согласованность ведомственных правовых предписаний с неотъемлемыми правами и свободами человека и гражданина.

Субъекты законности. В юридической литературе представлены различные авторские подходы к вопросу определения субъектов законности. Согласно традиционному пониманию законности, ее субъекты все без исключения субъекты права. Соответственно, всякое отступившее от требований правовой нормы поведение индивидов и организаций есть нарушение законности. При этом очевидна различная социальная значимость подобных деликтов. Скажем, невыполнение требований договора, заключенного между гражданами, например, договора подряда, и умышленное преступление, повлекшее тяжелые последствия. Возникает следующий существенный вопрос: можно ли рассматривать в одном измерении нарушения правовых предписаний должностными лицами государства и гражданами? В этой связи высказано суждение о том, что законность ограничивается сферой действия органов государства, обращена к должностным лицам государственного аппарата, но не относится к гражданам. Соответственно уточняется: нарушения правовых предписаний гражданами и иными лицами суть нарушения правопорядка⁵⁶.

Традиционный взгляд на состав субъектов законности и соответствующая аргументация представляются более убедительными. «Законность едина, - отмечает М.С. Строгович, - и она обязательна для всех – и для органов власти, и для граждан»⁵⁷. Существенно и содержание ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, подтверждающей, что законность обращена ко всем субъектам права без какого-либо исключения.

По-видимому, рациональное зерно есть и в суждении о том, что законность обращена, прежде всего, к органам государства, к должностным лицам государственного аппарата. Очевидно, нарушение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов органов власти, должностными лицами значительно опаснее, чем нарушение ее простым гражданином. К тому же, характер и показатель ответственной или безответственной деятельности должностных лиц в сфере права содействует или не способствует формированию правосознания граждан, того или иного их отношения к законности в обществе.

Законность и дисциплина. Законность как бы перекрещивается с понятием «дисциплина». Слово «дисциплина» означает: «определенный порядок поведения людей, обязательное для всех членов какого-либо коллектива подчинение установленному порядку, правилам»⁵⁸. Общее между рассматриваемыми явлениями в том, что они непосредственно связаны с состоянием упорядоченности и организованности общественных отношений.

Вместе с тем понятия «законность» и «дисциплина» не совпадают по содержанию, что проявляется в следующем.

1. Законность – основа дисциплины. Скажем, все требования законности, обращенные к государственным служащим составляют одновременно и содержание дисциплины. Однако дисциплина не исчерпывается требованием законности. Она предполагает инициативное, ответственное отношение к делу, проявление активности, предприимчивости, что влияет на общие показатели, результаты деятельности коллектива, государственной или общественной структуры.

2. Требования законности в масштабе страны, региона, муниципального образования едины. Дисциплине свойственна иная структура. В зависимости от сферы деятельности субъектов, она подразделяется на государственную, трудовую, воинскую, учебную и т.д.

3. Законность есть соблюдение, осуществление предписаний законов, иных нормативных правовых актов. Дисциплина означает соблюдение не только правил общего характера (сфера финансов, сфера технологии и др.), но и индивидуальных распоряжений, приказов различных рангов.

4. Нормативное обеспечение дисциплины объемнее, шире соответствующего обеспечения законности. Дисциплина органически связана не только с нормами права, но и с нормами морали, нравственности. Она предполагает корректное, вежливое поведение служащих не только в сфере их взаимных отношений, но и применительно к гражданам, пришедшим в государственные и иные учреждения с заявлениями, просьбами.

Законность и демократия. В юридической литературе признается, что законность – существенный компонент демократии, показатель развитости ее институтов. Согласно традиционному пониманию, демократия – это политический режим, характеризующийся значительной степенью участия граждан в управлении делами государства. Как социально-политический институт, демократия возможна при условии юридического оформления и обеспечения. Соответственно права и свободы личности, общественных формирований становятся реальными в условиях законности. Если имеет место нарушение избирательных законов, чинятся препятствия на пути проведения митингов и демонстраций, не действуют юридические гарантии, то это показатель и нарушения демократии, и отступления от принципов законности. Вместе с тем, институты демократии способствуют упрочению законности. Назовем в этой связи сформировавшееся общественное мнение по поводу фактов коррупции, злоупотреблений в воспитательных учреждениях, аналогичная информация, используемая СМИ, оппозиционными партиями и иными демократическими институтами. Такая активность, подкрепленная убедительными аргументами, вызывает ответную реакцию правоохранительных и иных государственных структур.

В юридической литературе последнего времени нередко используется словосочетание «конституционная законность». Что означает это понятие? По-видимому, прежде всего речь идет об установлении в стране действующей системы конституционализма, в круге ценностей которого такие приоритеты, как: человек, его права и свободы, народовластие; парламентаризм со всеми его составляющими, прежде всего верховенством закона и разделением властей; признание всех форм собственности; идеологическое и политическое многообразие, социальная справедливость. Правовое признание этих приоритетов осуществляется путем возведения их в ранг конституционных норм-принципов, которые тем самым наделяются высшей юридической силой. Соответственно, говорится об установлении в стране режима конституционной законности – понятия, производного от категории «конституционализм». Такой режим предполагает обеспечение реального верховенства Конституции РФ в правовой системе, прямое и непосредственное действие ее норм, положений. Конституция, с этой точки зрения, занимает особое место в системе законодательства, поскольку высшая юридическая сила заложена именно в ней. Этим предопределяется ее безусловный приоритет перед любым иным нормативным правовым актом.

Конституционная законность, с указанной точки зрения, - это складывающийся в общественной жизни режим исполнения (осуществления) конституции, всего конституционного законодательства как государством, его органами, так и гражданами, их объединениями, органами местного самоуправления. В этом контексте также признается, что «конституционная законность может быть истолкована как реально действующая система конституционализма, обеспечивающего полное действие конституции»⁵⁹.

Конституционная законность означает:

- правовой характер самой конституции как основного закона государства;

- верховенство конституции в правовой системе;

- верховенство конституции на территории государства.

Действующее в Российской Федерации конституционное правосудие призвано обеспечить верховенство Конституции РФ и ее непосредственное действие на всей территории государства, соответствие положений законодательства и практики их применения Основному закону страны.

Итак, в целом, значимость законности предопределяется тем, что право по своей природе действенно лишь в состоянии, когда образуемые его нормативные предписания реальны и фактически претворяются в жизнь.