1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

В России существует наибольшее число различных видов субъектов федерации: республика, край, область, автономная область, автономный округ, город федерального значения. Проблема неравенства усугубляется и конституционным закреплением так называемых «сложносоставных» субъектов федерации, в которых, как известно, одни субъекты входят в состав других, несмотря на декларированное равенство между ними.

Изменение состава субъектов Российской Федерации представляет собой одну из ключевых проблем модернизации российского федерализма, недвусмысленно демонстрирующую весь массив противоречий, накопившихся в государственном устройстве за последние годы. Не случайно проблема изменения субъектного состава всякий раз начинала активно обсуждаться при выборе того или иного направления развития федерации: в 1992 г. — во время подписания Федеративного договора, в 1993 г. — при принятии Конституции РФ; и, наконец, на рубеже тысячелетий, когда в очередной раз назрели предпосылки для реформирования федеративной структуры государства.

Предлагая свой вариант решения проблемы симметрии/асимметрии федеративных отношений, считаем необходимым прежде всего подчеркнуть опасность для будущего федерации нормативного закрепления сложившейся асимметричности. Как нам представляется, признание субъектов неравноправными в нынешней ситуации предельно обострит политические отношения как между субъектами, так и между «ущемленными» субъектами и федеральным центром, что спровоцирует в итоге рост дезинтеграционных тенденций и сепаратистских настроений внутри федерации.

Устраняя асимметрию федерации, мы приближаемся к ключевым целям российской государственности на современном этапе:

Первое. Сохранить Россию как единое государство.

Второе. Преодолеть социально-экономический кризис, в котором российское общество находится на протяжении последнего десятилетия.

Достижение указанных целей возможно только посредством комплексной реформы федеративных отношений. Именно федерализм представляет собой каркас российской государственности, от состояния которого зависит решение стоящих перед государством задач.

Главным ценностным ориентиром в построении базовой модели нового российского федерализма, таким образом, становится преодоление разрыва между формальным конституционно-правовым равенством субъектов федерации и существующими различиями в их экономическом и природно-ресурсном потенциале, структуре экономики и отношений собственности, финансово-бюджетных возможностях, сложившейся ситуации в области социального развития, занятости и т. п.

Такая задача потребует комплексной реструктуризации федеративных отношений в стране с неизбежным изменением субъектной структуры федерации.

11

На наш взгляд, к достижению цели, обозначенной подобным ценностным ориентиром, необходимо идти, во-первых, развивая нормативноправовую базу, обеспечивающую равенство статуса субъектов российской федерации; во-вторых, создавая объективные предпосылки для равномерного социально-экономического развития субъектов через трансформацию федеративных отношений на основе критерия экономической самодостаточности субъектов.

При этом у нас есть все научно подкрепленные основания полагать,

что подобный комплексный подход неизбежно приведет к созданию

политической инфраструктуры для устойчивого социальноэкономического развития страны и отдельных регионов.

Потребность инфраструктурного обеспечения социально-экономи- ческого развития предопределяет главенствующую роль именно экономического критерия при формировании структурных оснований системы нового федерализма. Поэтому важнейшим системным критерием для выделения региона — субъекта в составе федерации следует считать

экономическую самодостаточность субъекта федерации.

Под экономической самодостаточностью региона — субъекта федерации — мы понимаем меру способности данного региона принять на себя всю полноту ответственности, которая связана с обладанием статусом субъекта федерации. Ключевой характеристикой, позволяющей делать вывод об экономической самодостаточности того или иного региона, является, полагаем, финансово-бюджетная бездотационность. Следовательно, ближайшей экономической задачей в процессе построения нового федерализма станет трансформация системы федеративных отношений таким образом, чтобы исключить дотирование регионов из федерального бюджета. Однако опыт 1990-х гг. показал, что переход к бездотационности субъектов недостижим в настоящей структуре федерации с опорой на существующие субъекты. Основной причиной этого служит органический недостаток асимметричной федерации, а именно: построение субъектов на основе случайных «исторически сложившихся» критериев без учета экономической целесообразности и, тем более, тех социально-экономических изменений, которые произошли за последнее десятилетие. Этот недостаток невозможно устранить без коренной ломки всей федеративной структуры.

Цель трансформации отечественной федеративной системы — создание условий для экономического развития страны и повышения жизненного уровня граждан.

Если мы проанализируем другие возможные цели совершенствования федеративной модели, в частности институциональное закрепление национально-культурного своеобразия народов либо гарантию абстрактного принципа «суверенитета» субъектов, то увидим, что данные цели были достигнуты российским федерализмом в 1990-х гг., а дальнейшая расстановка акцентов на «суверенизацию» неизбежно приведет к росту сепаратизма.

12

Укрупнение субъектов либо иное изменение структуры федерации, проводимое без опоры на целостную модель федеративных отношений, может иметь тяжелые последствия для российской государственности.

Попытки реформирования федерации путем частных преобразований, воздействия на отдельные проблемы федерации с неизбежностью будут дестабилизировать федеративную систему в целом и вызовут последствия, аналогичные тем, которые имели место в СССР, когда хаотичные и непродуманные политические реформы привели к распаду государства.

Новый этап развития федеративных отношений наступил с принятием федерального закона № 159-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» от 11 декабря 2004 г. Введение института назначаемых губернаторов знаменует собой дальнейший рост унитаристских тенденций в развитии российского федерализма. С одной стороны, это может облегчить задачу оптимизации федеративной структуры Российской Федерации. С другой — это отнюдь не является панацеей в деле повышения эффективности и устойчивости государственного организма. Федеральный закон № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 г. также вызывает к жизни множество вопросов и перспектив.

Только тщательный, взвешенный анализ складывающейся на данный момент ситуации и соотнесение ее с отечественным и мировым опытом существования федерализма поможет создать в Российской Федерации реально действующую, симметричную и непротиворечивую модель федеративных отношений.

13

Глава 1. ФЕДЕРАЛИЗМ КАК СОЦИАЛЬНОЕ ЯВЛЕНИЕ

1.1. Федерализм и федерация

Термины, обозначающие категории федерализм и федерация традиционно рассматриваются в одном ряду то в качестве самостоятельных, то в качестве синонимов. Так, например, в специализированном словаре по федеративной проблематике федерализм определяется как форма государственности, в основе которой лежат следующие принципы: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации (штатов, кантонов, земель, республик и т. д.); наделение субъектов федерации учредительной властью, обладание ими ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции; разграничение компетенции между федерацией и субъектами, закрепленное в федеральной конституции; наличие у каждого субъекта федерации правовой и судебной систем; одновременное существование единого федеративного (союзного) гражданства и гражданства союзных единиц1.

Юридическая энциклопедия под редакцией М. Ю. Тихомирова определяет федерализм как принцип территориальной организации государства, предполагающий его устройство в форме федерации; как одну из важнейших основ конституционного строя, где субъекты федерации имеют свои собственные полномочия, которые не могут быть изменены федеральной (центральной) властью в одностороннем порядке2. М. С. Саликов отмечает, что при таком подходе федерализм приравнивается к форме государственности, иными словами — к форме государственного устройства3. Он полагает, что если федерализм олицетворяет собой идеологию, принципы государственного устройства территории, то федерация выступает государственно-правовой оболочкой этой идеологии. Иначе говоря, федерализм и федерация соотносятся как содержание и форма. Федерализм названный автор определяет как гармоничную концепцию взаимодействия различных уровней публичного властвования, функционирующую на основе взаимно согласованных правил для достижения целей, стоящих перед данным обществом, и при ис-

1Федерализм: Энциклопедический словарь. М., 1997. С. 244, 245.

2Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихо-

мирова. М., 1997. С. 474.

3Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 39.

14

пользовании способов и методов, свойственных достигнутому им уровню цивилизационного порядка4.

Согласимся с мнением М. С. Саликова о необходимости размежевания категорий «федерализм» и «федерация» и рассмотрении федерации в качестве одной из форм проявления федерализма. Федерализм — явление более широкое и содержательное, чем федерация. Если федерация в государствоведении традиционно трактуется как одна из форм государственного устройства, политико-территориальной организации государства, то федерализм в прокрустово ложе политико-территориальной формы государства не поместишь.

Что касается федерализма как идеи, гармоничной концепции взаимодействия различных уровней публичного властвования, то в данном случае отличие нашей позиции от позиции М. С. Саликова состоит в следующем. Во-первых, автор, по сути, отождествляет применительно к федерализму такие понятия, как идеология и концепция. Вряд ли это оправданно. Идеологию мы трактуем как системную интерпретацию реальности (в нашем случае политической) под заданный результат. В свою очередь, идеология может выражаться через концепции как развитые формы фиксации научного, научно-практического знания, но не только через них. Очевидно, что федерализм выражается и в иных научных, а также идеологических построениях (гипотезы, теории, идеи, доктрины, программы политических партий, общественно-политические акции, конкретно-социологический анализ государственных процессов и т. д.).

Во-вторых, федерализм нельзя сводить и к определенной идеологии. Полагаем, что федерализм вбирает в себя все социальные феномены и отношения, непосредственно связанные с территориальной децентрализацией государства, заключающейся в первичном разделении его территории на квазигосударственные образования (в некоторых случаях в варианте внутренних государств), самостоятельность которых не подрывает (не исключает) суверенитет государства в целом, а им определяется. Эту форму политико-территориальной децентрализации

врамках общепринятого подхода мы именуем федерацией как одной из форм государственного устройства.

В-третьих, в работе М. С. Саликова федерализм наделяется таким исходным качеством, как гармоничность. Федерация, по мнению этого автора, гармонична по определению. Думается, что это непродуктивная идеализация, которая небезопасна для научно-практического использования, поскольку, с одной стороны, снимает проблему совершенствования федеративных отношений, а с другой — заставляет трактовать федерализм как универсальный тип государственности, пригодный для всех народов и на все времена. При этом игнорируется тот факт, что унитаризм также имеет свою внутреннюю децентрализацию и

вряде случаев уместнее, чем федерализм.

4 Саликов М. С. Сравнительный федерализм... С. 40–41.

15

На наш взгляд, федерализм в целом или в какой-то из своих составляющих вполне может быть незрелым, негармоничным. Данное состояние может быть обусловлено различными факторами или их комплексом, например неорганичностью федеративной модели для кон- кретно-исторических условий данной страны. В любом случае, при устоявшемся федеративном выборе объективная оценка федерализма как незрелого, негармоничного, искаженного, лишь формально декларированного (фантомного) задает объективный вектор развития федеративных отношений, глубину и характер необходимых преобразований, нацеленных на построение федерализма реального.

Раскрытие категории федерализма мы начали с соответствующего определения из специального энциклопедического словаря. Не ставя перед собой цели подробно разобрать это определение, сделаем к нему лишь два уточнения. Во-первых, в данном определении обязательным атрибутом субъектов федерации назван их ограниченный суверенитет. Заметим, что субъекты федерации могут обладать ограниченным суверенитетом, но зачастую им вообще не обладают5. Во-вторых, не всегда субъекты федерации обладают и собственным гражданством.

Итак, резюмируя наши вводные размышления о федерализме и федерации, укажем, что, на наш взгляд, федерализм — это весь

спектр явлений и отношений, непосредственно связанных с федеративной формой государственного устройства.

В чем заключается названная связь? В том, что выделенные нами явления (отношения), во-первых, определяют становление, существование, развитие, а порой и умирание, демонтаж федерации; во-вторых, существенным образом влияют на вышеперечисленные процессы; в-третьих, выражают разные аспекты федерации, образуют ее «телесную» оболочку.

При заявленном подходе федерализм вбирает в себя экономиче-

ские, духовно-культурные (в том числе идеологические и научные), политико-правовые явления и закономерности, во-первых, определяющие федеративную модель; во-вторых, существенно влияющие на нее; в-третьих, выражающие, оформляющие ее в разных сферах жизни государства и общества.

Федерация же в действительности является политико-госу- дарственной формой всей системы федерализма. Как всякая форма, она в той или иной мере, адекватно или не адекватно, отражает конкретные духовно-культурные, социально-экономические, правовые и политические проявления федерализма в устройстве государства. Одновременно она обладает некоторой возможностью обратного влияния на свое содержание и далее — на сущность федерализма, которая за-

5 Согласно еще одной точке зрения, высказанной, например, Р. А. Мюллерсоном, субъекты федерации вообще не являются суверенными образованиями. См.: Суверенитет в государственном и международном праве: Круглый стол // Сов. гос-во и право. 1991. № 5. С. 16.

16

ключается в гармоничном согласовании разных групп территориальных и иных интересов, потребностей социума.

Федерация, будучи политико-государственной формой федерализма, является фундаментальной формой и самого государства. Традиционно ее рассматривают как форму политико-территориального устройства государства нарядус формой правления и политическим режимом.

По отношению к форме правления федерация является более фундаментальным, определяющим институтом. Воздействие формы государственного устройства на форму правления (форму организации аппарата публичной власти) всегда более основательно, чем обратное влияние. При организации системы органов власти, при закреплении их статуса игнорировать федеративную систему территориального устройства невозможно. Если в федеративном государстве мы не учреждаем законодательные и исполнительные органы власти субъектов федерации, не наделяем их соответствующими полномочиями, в том числе учредительными, то мы получаем не федеративную модель, а обычное унитарное государство, пусть и децентрализованное.

Определяющая роль формы государственного устройства по отношению к форме правления, конечно, не проявляется в жесткой зависимости. Скажем, в рамках федеративной структуры функционируют и республики (ФРГ, США), и монархии (Бельгия, ОАЭ)6.

Что касается отношений федерации и политического режима, то при том, что они оказывают друг на друга серьезное влияние, воздействие политического режима, на наш взгляд, более существенно. Одна и та же нормативная модель федерализма (при прочих равных условиях) получает различную реализацию в условиях демократии, авторитаризма, тоталитаризма. В условиях авторитарной, а тем более тоталитарной федеральной власти самостоятельность субъектов федерации, пусть и продекларированная, фактически отсутствует. Иное дело при подлинном демократическом режиме, в условиях которого федерация выступает самостоятельной гарантией истинного народовластия и государст- венно-правовым средством его осуществления.

Среди других форм политико-территориального устройства государств наряду с федерацией называют унитарную форму и унитарную форму с наличием территориальных (в том числе законодательно-тер- риториальных) автономий.

Принципиальное различие указанных форм политико-террито- риального устройства государства заключается в характере отношений между центром и отдельными регионами. Самой высокой степенью независимости государственная «периферия» обладает в федерации. Вообще своеобразие федераций в первую очередь определяется через положение отдельных регионов государства, обретающих статус субъ-

6 Экономические предпосылки и политико-правовые аспекты становления российского федерализма / Под ред. А. И. Татаркина. Екатеринбург, 2001. С. 9.

17

ектов федерации. Регионы — субъекты федерации — это «визитная карточка» федеративного государства.

Для субъектов федерации в федеративном государстве характерны определенные признаки. Значительное число таких признаков указывается в коллективной работе российских и нидерландских ученых «Основы теории и практики федерализма»7. В ней излагаются 14 позиций, которые, как нам представляется, в полном объеме отражают типичные признаки и особенности субъекта федерации и его правового положения:

1.Состояние субъектов федерации в федеративном государстве: в своих внутренних и внешних делах они должны исходить из того, что являются частями федеративного государства.

2.Субъекты федерации не могут в одностороннем порядке устанавливать основы своего конституционного статуса, это делается совместно федерацией и ее субъектами.

3.Положение субъектов федерации обычно определяет их возможности в отношениях с федеральным центром, что выражается прежде всего в объеме полномочий, в способах разграничения предметов ведения.

4.У субъектов федерации есть свой основополагающий акт — конституция, устав или статут.

5.Субъект федерации имеет свою систему органов государственной власти.

6.Субъект федерации имеет свою территорию, и ее нельзя изменить без согласия данного субъекта.

7.В федеративном государстве предпринимаются меры, чтобы его территория стала единым экономическим пространством.

8.Статус личности является в федерации в принципе единым, это не зависит от того, в каком субъекте проживает личность.

9.Предусматривается единый порядок ведения государственных дел на всей территории федерации, единый государственный и общественный порядок.

10.Для федеративных государств характерна централизация вооруженной охраны территории.

11.Вопрос об участии субъектов федерации в международных и внешнеэкономических объединениях в различных федеративных государствах решается по-разному.

12.Субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с

другом.

13.В федерациях с многонациональным составом населения в определенных случаях субъекты могут создаваться по национальнотерриториальному или языковому принципу.

14.Субъекты федерации имеют свои государственные символы — герб, флаг, гимн, имеют столицу (административный центр).

7 Основы теории и практики федерализма. М., 1999.

18

Вне сомнения, многие из этих признаков действительно соответствуют сложившимся правовым реалиям, в то же время некоторые излишне дробны; другие характеризуют своеобразие не столько субъектов, сколько федерации в целом. Отдельные из них имеют, скорее, характер пожеланий, навеянных, видимо, российским опытом; есть признаки, лишенные определенности (например, по вопросу об участии в международных объединениях).

На наш взгляд, можно выделить следующие главные отличи-

тельные признаки субъектов федерации (остальные характеристи-

ки производны от них):

Во-первых. Субъекты федерации — это системообразующие для федерации элементы, наряду, конечно, с самой федерацией. Отсюда вытекает, что юридически федерация неопределима вне конституирования статуса не только собственно федерации, но и ее субъектов, а также отношений субъектов федерации между собой и с федерацией. Собственно федеративное государство — государство надстроечное, и, как любая надстройка, оно должно на что-то опираться. Субъекты федерации — точка опоры или площадь опоры для федеративной надстройки.

Соединение федеративной надстройки с субъектами федерации позволяет обеспечить важную для сложноорганизованных обществ концептуальную установку на достижение единства в многообразии или, что не менее значимо, сохранения многообразия в единстве. В данном случае мы имеем в виду не дурное многообразие асимметричной федерации, а децентрализацию государственной самостоятельности (не суверенности) с закладкой ее на региональном уровне.

Если ч. 1 ст. 65 Конституции РФ устанавливает, что субъекты федерации находятся в составе Российской Федерации, то однозначно вытекающая отсюда первичность Российской Федерации по отношению к ее субъектам вовсе не свидетельствует о дополнительности, факультативности субъектов. Да, наша федерация де-юре первична, но образующие ее полноценные субъекты являются системообразующим для нее началом.

Уточним, что если в конституционных, строящихся сверху федерациях субъекты федерации играют только роль системообразующих элементов, то в договорных федерациях они еще дополнительно выступают в качестве элементов системопорождающих.

Во-вторых. Субъекты федерации, как и федерация в целом, обладают не просто государственной властью, а учредительной государственной властью.

Часть 2 ст. 11 Конституции РФ не только устанавливает, что государственную власть в субъектах федерации осуществляют ее органы государственной власти, но и закрепляет, что эти органы образуются именно субъектами федерации. О самостоятельном установлении субъектами федерации системы своих органов государственной власти говорят ч. 1 и 2 ст. 75 Конституции РФ. Статья 66 Конституции РФ прямо

19

оговаривает, что статус субъектов (а не только их органов) определяется наряду с Конституцией РФ их конституциями, уставами.

Таким образом, в федерациях, с одной стороны, на конституционноучредительном уровне закрепляется статус субъектов федерации. С другой стороны, его закрепление является полномочием не только самой федерации, но и ее субъектов.

В-третьих. Субъекты федерации, наделенные всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, находятся в состоянии прямой постоянно действующей взаимозависимости в отношениях между собой и с федеральным центром. К примеру, субъ-

ект федерации не может в одностороннем порядке изменить свой статус. В данном случае необходимы согласованные действия как субъекта, так и федерации. К тому же в последнее время утверждается мнение об учете позиций и других субъектов РФ. Обрисованный подход отличает и другие федерации.

Взаимозависимость федерации и субъектов федерации проявляется, в частности, в их взаимной ответственности. Что касается негативной ответственности субъектов федерации, то она реализуется с помощью разнообразных мер федерального вмешательства. Негативная ответственность самой федерации перед ее субъектами может, на наш взгляд, иметь место только в рамках федерального конституционно-судебного процесса.

В-четвертых. Субъекты федерации обладают самостоятельностью и ее конституционными гарантиями. Гарантии связаны с терри-

торией, системой государственных органов власти, правом независимо определять структуру местного самоуправления, закреплением за субъектами сферы исключительных предметов ведения, иногда — правом сецессии и т. п. Территория субъекта, как правило, не может быть изменена без его согласия; систему государственных органов субъект формирует сам; издание законов о местном самоуправлении — прерогатива субъекта, федерация задает лишь общие принципы; в сферу исключительных полномочий субъекта федерация не вмешивается (за исключением чрезвычайных обстоятельств) и т. д.

Территориальность субъекта РФ непременно, на наш взгляд, должна сопровождаться правом собственности на природные ресурсы. Владение, пользование и распоряжение природными ресурсами в известных пределах, очерченных на федеральном уровне, должно осуществляться только с согласия органов государственной власти субъекта РФ. Иначе получается, что субъект имеет свою территорию, но не может пользоваться и распоряжаться тем, что находится на ней или непосредственно связано с ней, и принцип территориальности федеративного устройства теряет свою важную природно-экономическую составляющую. Это может привести к росту регионального сепаратизма (как, например, это было в Нигерии).

20