Тема 12: Конституционно-правовой статус Российской Федерации § 2. Российская Федерация как суверенное государство

В Конституции РФ в общем виде закреплен принцип государственного суверенитета современного Российского государства. Что он означает? Он означает, что федеральная государственная власть РФ обладает верховенством, самостоятельностью и независимостью от каких-либо других властей, как на территории самой РФ, так и в её взаимоотношениях с зарубежными государствами. Суверенитет - это качественное состояние государственной власти. Выражается же это качественное состояние государственной власти через определенную совокупность суверенных прав государства, то есть важнейших, фундаментальных прав. Одновременно они характеризуют Российскую Федерацию как государство. Что же это за права?

- право учредительной власти, то есть право разрабатывать, принимать свою Конституцию, вносить в неё необходимые изменения, дополнения и поправки;

- право установления системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности;

- право принимать федеральные конституционные и федеральные законы, осуществлять контроль за их соблюдением;

- право иметь свое российское гражданство, приобретение и прекращение которого осуществляется в соответствии с федеральным законом;

- право иметь российские вооруженные силы для обеспечения и защиты государственного суверенитета РФ;

- право иметь свой государственный язык на всей территории России - русский язык;

- право иметь свои символы государственного суверенитета: герб, флаг, гимн и столицу^[1].

Суверенные права РФ как самостоятельного государства составляют ядро его компетенции. Именно через полномочия и предметы исключительного ведения (и совместного ведения с субъектами) РФ осуществляет государственный суверенитет.

Тема 12: Конституционно-правовой статус Российской Федерации § 3. Субъекты Российской Федерации

В соответствии с  Конституцией РФ 1993 г., в её состав на правах субъектов РФ входят республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Новая Конституция РФ, в отличие от прежней Конституции и Федеративного договора, прямо называет эти образования субъектами Российской Федерации. Все субъекты РФ равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Принятие в РФ и образование в её составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г.^[1]

Что касается изменения статуса существующих субъектов, то это может произойти лишь при условии взаимного согласия РФ и соответствующего субъекта (а не всех субъектов). Эти вопросы регулируются специальным федеральным конституционным законом. Данные положения Конституции РФ открывают возможность легитимного (законного) изменения статуса того или иного субъекта, но, безусловно, в рамках Российской Федерации. Субъекты РФ не имеют права выхода из состава Российской Федерации.

Указанный в Конституции РФ перечень субъектов РФ свидетельствует о том, что Конституция устанавливает шесть разновидностей субъектов РФ:

- республика;

- край;

- область;

- город федерального значения;

- автономная область;

- автономный округ.

В то же время Федеративный договор закреплял три разновидности субъектов РФ:

- республика;

- край, область, город федерального значения;

- автономная область, автономный округ.

Республика. В составе РФ в настоящее время находится 21 республика. Статус республики определяется Конституцией РФ и Конституцией самой республики. В отличие от прежней Российской Конституции, где статус АССР был довольно подробно расписан, нынешняя Конституция РФ закрепляет лишь самые общие, принципиальные положения, предоставляя возможность республике в своей Конституции сделать это исчерпывающим и детальным образом.

И так, что представляет собой республика как субъект РФ?

Прежде всего, республика - это государство, образованное по национально-территориальному принципу. Ей присущи некоторые признаки и черты, характерные для государства.

Во-первых, каждая республика имеет свою Конституцию, которую она  самостоятельно разрабатывает и принимает. Однако она должна соответствовать Конституции РФ.

Во-вторых, каждая республика имеет свое законодательство, которое также должно соответствовать Конституции РФ и федеральным законам.

В-третьих, каждая республика имеет свои законодательные и исполнительные органы власти, систему которых она самостоятельно формирует в соответствии с основами конституционного строя РФ и федеральным законом “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”.

В-четвертых, каждая республика обладает правом территориального верховенства, без ее согласия территория республики не может быть изменена.

В-пятых, республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые употребляются наряду с государственным языком РФ.

В-шестых, республика имеет свое гражданство: граждане РФ, постоянно проживающие на территории республики, являются одновременно гражданами этой республики.

В-седьмых, республика вправе участвовать во внешнеэкономических и иных международных отношениях, координация которых осуществляется соответствующими государственными органами Российской Федерации.

В-восьмых, каждая республика имеет свои символы: герб, флаг, гимн, столица.

В силу своего конституционного статуса (ст.ст.65, 66 Конституции РФ) республики, как и другие субъекты РФ вправе самостоятельно устанавливать свои символы, выражающие исторические и иные ценности и традиции народов, проживающих на соответствующих территориях, придавая им статус официальных отличительных атрибутов, определять порядок их официального использования. Флаг, герб и гимн, наряду с наименованием республики, призваны самоидентифицировать её внутри РФ и по своему предназначению не могут служить иным целям.

Каждая республика в составе РФ - это национальное государство, наименование той или иной республики связано с именем соответствующей коренной (титульной) нации, народности, проживающей в ней,  хотя соотношение коренных и не  коренных народов в них, а также в других автономных образованиях в настоящее время очень сильно различается. Чаще коренные нации и народности находятся в меньшинстве по отношению к другим народам, проживающим в этих образованиях.

Указанные выше признаки республики как государственного образования дали повод большинству из них принять в 1990-1991 годах декларации о государственном суверенитете, а затем закрепить это положение в своих конституциях. Этому способствовали и теоретические выводы отдельных авторов, утверждающих, что в федеративном государстве (в том числе и РФ) государственный суверенитет делится между федерацией и её субъектами^[2].

Точку над “” в этом вопросе поставил Конституционный Суд РФ в ряде своих решений, принятых по этому вопросу^[3]. Правовая позиция КС РФ изложена здесь следующим образом.

Суверенитет РФ как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю её территорию, закреплён Конституцией РФ в качестве одной из основ конституционного строя (статья 4, ч.1). Носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ согласно Конституции РФ, является её многонациональный народ (ст.3, ч.1), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию РФ (преамбула).

Суверенитет, предполагающий по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции РФ, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международных отношениях, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий её конституционно-правовой статус.

Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ.

Содержащееся в Конституции РФ решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты РФ не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3,4,5,15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (п. “б”) Конституции РФ в их взаимосвязи, республики как субъекты РФ не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделять себя свойствами суверенного государства – даже при условии, что суверенитет признавался бы ограниченным, внутренним и т.п.

Край, область, город федерального значения. Как известно, до 31 марта 1992 года (до подписания Федеративного договора) области, края, города федерального значения по действовавшей в то время Конституции РФ являлись административно-территориальными единицами. Указанный договор, а вслед за ним и Конституция РФ относят теперь эти образования к числу субъектов РФ. Следовательно, их следует считать теперь не административно-территориальными единицами, а государственно-территориальными образованиями, построенными по территориальному принципу.

Статус края, области, города федерального значения определяется Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения.

Устав - это учредительный конституционный акт, принимаемый законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего края, области, города федерального значения. Он подлежит такой же правовой защите, как и федеральные законы.

Государственный характер указанных субъектов РФ определяется также тем, что они имеют право издавать свои законы, их территория не может быть изменена без их согласия, они имеют своих представителей в федеральных органах государственной власти, обладают правом законодательной инициативы в Государственной Думе российского парламента и т.д. В области экономики, социальной сфере, экологии, культуры и т.д. края, области, города федерального значения равноправны с республиками. Однако в отличие от республик этот вид субъектов РФ не имеет Конституции (ее заменяет Устав), сфера законодательного регулирования (особенно по налоговым вопросам) несколько уже, чем у республик,  они не имеют права устанавливать свой государственный язык и т.п. Эти и другие различия между указанными двумя видами субъектов РФ объясняются, прежде всего, тем, что республики - это государства, а края, области, города федерального значения таковыми не являются, хотя и обладают признаками государственных образований.

Автономная область, автономный округ - это национально-территориальные государственные образования, обладающие в принципе аналогичным статусом с краями, областями и городами федерального значения. Они имеют свой устав и свое законодательство. Однако в отличие от края, области и города федерального значения в отношении каждого из них (автономной области, конкретного автономного округа) может быть принят именной федеральный закон по представлению законодательных и исполнительных органов этих субъектов.

Автономные округа, за исключением Чукотского АО, в отличие от других субъектов РФ входят в состав РФ не непосредственно, а через края и области, на территории которых они находятся. Отношения автономных округов, входящих в состав края, области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Вхождение или невхождение того или иного автономного округа в состав края или области не меняет природу, характер и содержание его статуса как равноправного субъекта РФ, хотя и свидетельствует об особенностях статуса таких субъектов РФ, в отличие от других.

Вхождение автономного округа в состав края, области по смыслу статьи 66 (часть 4) Конституции РФ означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом РФ, одновременно составляет часть другого субъекта РФ – края или области^[4]. Одним из направлений современных реформ федеративного устройства РФ является изменение статуса так называемых “сложносоставных” субъектов РФ. Так, путем объединения Пермской области с входившим в её состав Коми-Пермятским автономным округом образован новый субъект РФ – Пермский край^[5]. В этом же направлении идет процесс объединения в новый субъект РФ Красноярского края и входящие в его состав автономных округов.

Возможность преобразований субъектного состава РФ, предусмотренных ч. 2, ст. 65 и ч. 1, ст. 137 Конституции РФ, регулируется ФКЗ от        17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в РФ и образования в её составе нового субъекта РФ»^[6].

Компетенция Российской Федерации и субъектов РФ. В соответствии с ч.3 ст.11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий (то есть компетенции) между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. В Конституции РФ говорится о трех видах (группах) вопросов, относящихся к ведению РФ и её субъектов.

Первая группа вопросов относится к ведению Российской Федерации (ст.71 Конституции РФ).

Вторая - находится в совместном ведении РФ и её субъектов (ст.72 Конституции РФ).

Третья - относится к ведению самих субъектов РФ, то есть эти вопросы находятся вне пределов ведения и полномочий РФ и совместного ведения РФ и её субъектов. Вне этих пределов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст.73 Конституции РФ).

В Конституции РФ перечислены первые две группы полномочий и предметов ведения. Этот перечень носит исчерпывающий характер и не может толковаться в сторону его сужения или расширения, однако это не исключает их детализации и конкретизации в соответствующих ФЗ, а также в соответствующих двухсторонних договорах и соглашениях между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Третья группа полномочий и предметов ведения в Конституции РФ не перечисляется. Эти вопросы должны быть закреплены в Конституциях и Уставах соответствующих субъектов РФ.

В Послании Президента РФ ФС РФ (апрель 2001 года) “Не будет ни революций, ни контрреволюций” в качестве первой задачи записано следующее: определение конкретных, чётких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции. Разграничение федеральными законами предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем власти^[7].

Вопрос этот был решен путем внесения соответствующих изменений и дополнений в ФЗ № 184 в редакции от 4 июля 2003 г., где перечислен сорок один блок полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых ими за счет средств бюджетов соответствующих субъектов РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета)^[8].

Серьезной корректировке подверглось также соотношение договорных  и конституционно-законодательных форм разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и её субъектами в пользу последних^[9].

Федеральные акты и акты субъектов РФ.  Конституция РФ чётко фиксирует виды нормативных правовых актов РФ и её субъектов, принимаемых по вопросам, относящимся к их компетенции, и их субординацию.

Во-первых, по предметам ведения самой РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Иначе говоря, данный вид федеральных нормативных актов действует на территории любого из субъектов РФ без каких-либо санкций со стороны последних, их согласия или несогласия. Это одно из суверенных прав РФ.

Во-вторых, по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы, имеющие, как правило, рамочный характер, регулирующие соответствующий круг общественных отношений с точки зрения общих принципов, общих начал. В свою очередь субъекты РФ по данному кругу вопросов издают свои законы и другие нормативно-правовые акты, которые не могут противоречить соответствующим федеральным законам, однако, призваны более детально регламентировать данный круг общественных отношений на их территории.

В случае противоречия законов и других нормативно-правовых актов субъектов РФ соответствующим федеральным законам, и в первом, и во втором случае, действуют федеральные законы.

В свою очередь федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам.

В-третьих, вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам, совместного ведения РФ и её субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование. Если в этом случае возникает противоречие между федеральным законом и нормативными правовыми актами субъекта РФ, действуют последние, то  есть законы и другие нормативно-правовые акты субъекта РФ.