4. Стадии производства по делам об административных правонарушениях

Производство по делам об административных правонару­шениях предусматривает последовательное осуществление процессуальных действий на определенных его стадиях.

Стадия производства по делам об административных пра­вонарушениях — относительно самостоятельная часть про­изводства, которой присущи конкретные задачи, состав участников производства, процессуальное оформление результатов.

В административно-правовой литературе различают четыре стадии по административным правонарушениям:

первая — возбуждение административного дела и на­правление его по подведомственности (административное расследование);

вторая — рассмотрение административного дела компе­тентным органом и принятие соответствующего решения;

третья — обжалование и опротестование решения (пе­ресмотр постановления);

четвертая — исполнение постановления, вынесенного по административному делу.

Эти стадии нашли свое нормативное закрепление в разде­лах IV—V Кодекса об административных правонарушениях.

Каждая стадия производства по делам об администра­тивных правонарушениях имеет свои этапы, т. е. часть про­изводства, которая характеризуется разрешением опреде­ленной задачи в рамках одной стадии.

Возбуждение административного дела и направление его по подведомственности.

На этой стадии устанавливаются все обстоятельства дела (дата и место совершения правонарушения, сведения о личности правонарушителя, существо административного правонарушения и др.), которые фиксируются в протоколе об административном правонарушении (ст. 235 КоАП).

Возбуждение дела об административном проступке, как правило, оформляется составлением протокола или поста­новления о правонарушении.

Протокол или постановление об административном право­нарушении является процессуальным документом, служа­щим основанием для возбуждения производства по делу об административном правонарушении и принятия решения по нему.

Единственным правовым основанием для возбуждения производства по делам об административных правонару­шениях является наличие в действиях виновного состава нарушения, предусмотренного нормой материального ад­министративного права.

Поводом к возбуждению дела служат:

- заявления потерпевших и иных законных предста­вителей;

- сообщения организаций, должностных лиц, предста­вителей общественности или граждан;

— информация средств печати;

- непосредственное обнаружение нарушения работни­ками милиции или народными дружинниками.

Случаи, когда протокол или постановление не состав­ляется, предусмотрены в ст. 237 Кодекса об администра­тивных правонарушениях, например, когда в соответствии с законодательством штраф налагается и взимается, а пре­дупреждение оформляется на месте совершения правона­рушения, когда лицо не оспаривает допущенное наруше­ние и налагаемое на него административное взыскание, когда по делу об административном правонарушении воз­буждено постановлением прокурора.

По окончании предварительной подготовки протокол и другие материалы о правонарушении направляются органу или должностному лицу, уполномоченному рас­сматривать дело об административном правонарушении (ст. 236 КоАП).

Некоторые категории дел уполномочены рассматривать различные органы или должностные лица, но встречают­ся случи, когда орган или должностное лицо, рассмотрев дело, может принять решение о направлении его на рас­смотрение иному органу или должностному лицу, также уполномоченному рассматривать данное дело.

Это наиболее характерно для органов, уполномоченных применять различные меры административного принуж­дения, различные виды административных взысканий или применять штрафные санкции, отличающиеся по макси­мальному размеру.

Сроки составления и направления на рассмотрение протокола не установлены. Однако недопустимо промед­ление с принятием решения о направлении протокола по подведомственности.

Органу или должностному лицу, которому он потом поступит, приходится решать вопрос о привлечении к ад­министративной ответственности в оставшееся время, со дня совершения правонарушения до истечения двухме­сячного срока. Очевидно, в этом случае следует исполь­зовать по аналогии со ст. 109 УПК РСФСР трехдневный срок со дня получения сообщения о проступке (в исклю­чительных случаях — до 10 суток), если иной срок про­верки обстоятельств правонарушений не указан специ­ально в актах.

Этапы административного расследования:

- возбуждение дела;

— установление фактических обстоятельств;

- процессуальное оформление результатов расследо­вания;

- направление материалов для рассмотрения по подве­домственности.

На стадии возбуждения дела в необходимых случаях осу­ществляются процессуальные меры обеспечения производ­ства по делам об административных правонарушениях.

К числу таких мер Кодекс об административных право­нарушениях относит: административное задержание, лич­ный досмотр, досмотр вещей, а также изъятие вещей и до­кументов (ст. 239 КоАП).

Рассмотрение дела об административном правонару­шении — эта стадия производства является основной. Именно на этой стадии решается вопрос виновности или невиновности лица, привлекаемого к администра­тивной ответственности. Такой вывод вытекает из поло­жений ст. 259 КоАП.

На этой стадии, главным образом, происходит реализа­ция как административных материальных, так и админи­стративно-процессуальных норм. В соответствии со ст. 229 КоАП дело об административном правонарушении рас­сматривается открыто.

Рассмотрение дела как стадия административного произ­водства состоит из четырех этапов:

— подготовка дела к рассмотрению и слушанию;

— анализ собранных материалов, обстоятельств дела;

— принятие постановления;

— доведение постановления до сведения.

Подготовка к рассмотрению дела об административном

правонарушении состоит в том, что орган или должностное лицо обязаны выяснить:

— относится ли к его компетенции рассмотрение дан­ного дела;

— правильно ли составлены протокол и другие матери­алы дела об административном правонарушении;

— извещены ли лица, участвующие в рассмотрении дела, о времени и месте его рассмотрения;

— истребованы ли необходимые дополнительные мате­риалы: о ходатайствах лица, привлекаемого к административной ответственности, потерпевшего, за­конных представителей, адвоката (ст. 255 КоАП).

Это имеет весьма существенное значение для дальней­шего производства по делу об административном правона­рушении.

Если орган или должностное лицо устанавливает, что поступившее дело не относится к его компетенции, он на­правляет материалы по подведомственности.

Кодекс об административных правонарушениях не оп­ределяет порядка такого направления. Видимо, здесь воз­можны два варианта:

— возвращение тому органу или должностному лицу, которое представило дело для рассмотрения;

— либо направление непосредственно тому органу (должностному лицу), которое полномочно его рассматривать.

По некоторым видам административных правонаруше­ний Кодекс об административных правонарушениях пре­доставляет право рассматривать дело двум органам (долж­ностным лицам). В таких случаях имеет место так называ­емая двойная подведомственность, а дело рассматривает, как правило, тот орган (должностное лицо), к которому оно поступило. Исключение составляют дела о мелком ху­лиганстве (ст. 158 КоАП), которые рассматривают сначала начальники органов внутренних дел. Затем они направля­ют их судье, если штраф, который вправе наложить началь­ник органа внутренние дел, будет признан недостаточной мерой взыскания (ст. 202. 203 КоАП).

Кодекс об административных правонарушениях не со­держит указаний на то, как поступать, если протокол и другие материалы дела об административном правонару­шении составлены неправильно. Видимо, при существен­ных нарушениях, препятствующих полному и объективно­му выяснению всех обстоятельств дела, протокол следует направить тому, кто его составлял.

Следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 247 КоАП по отдельным категориям дел присутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, при рассмотрении дела является обязательным.

В случае его уклонения без уважительных причин от явки по вызову органа внутренних дел, пограничных войск или судьи органы внутренних дел принимают меры к его приводу.

Порядок рассмотрения дела об административном право­нарушении, его процедура, закрепленная законодателем в ст. 258 Кодекса об административных правонарушениях, состоит из следующих стадий:

1. Объявление состава коллегиального органа или пред­ставление должностного лица, рассматривающего данное дело.

2. Объявление дела, подлежащего рассмотрению.

3. Оглашение протокола об административном право­нарушении.

4. Разрешение ходатайств.

5. Исследование доказательств.

6. Заслушивание лиц, участвующих в рассмотрении дела.

На этом этапе рассмотрения орган, или должностное лицо, обязан выяснить:

• было ли совершено административное правонару­шение;

• виновно ли данное лицо в его совершении;

• подлежит ли оно административной ответственности;

• имеются ли обстоятельства, смягчающие и отягчаю­щие ответственность;

• причинен ли имущественный ущерб;

• имеются ли основания для передачи материалов об ад­министративном правонарушении на рассмотрение това­рищеского суда, общественной организации или трудово­го коллектива; а также выяснить другие обстоятельства, имеющие зна­чение для правильного разрешения дела (ст. 259 КоАП).

Главная цель рассмотрения дела по существу — установ­ление фактических обстоятельств совершения правонару­шения, объективная правовая оценка его и применение к виновному законной, обоснованной и справедливой меры административного взыскания.

Объективное разрешение дела по существу предполага­ет не только установление виновных и применение к ним справедливых мер административного воздействия, но и обеспечение другой, не менее важной задачи — чтобы ни один невиновный не был подвергнут мерам администра­тивного взыскания.

Если в процессе рассмотрения дела об административ­ном правонарушении будет установлено, что это не адми­нистративный проступок, а иное правонарушение, на­пример, дисциплинарный проступок или уголовное пре­ступление, то дело передается соответствующему органу или должностному лицу, уполномоченному его рассмат­ривать. Например, руководителю предприятия, органи­зации или учреждения, если будет обнаружено, что под­чиненное ему по службе лицо совершило дисциплинар­ный проступок.

Если при рассмотрении дела орган или должностное лицо придет к выводу, что в нарушении содержатся при­знаки преступления, то он передает материалы прокурору или органу предварительного следствия (дознания). Дан­ные положения закреплены законодателем в ст. 233 Кодек­са об административных правонарушениях.

Орган, или должностное лицо, рассматривающий дело об административном правонарушении, должен устано­вить не только наличие, но и размер причиненного право­нарушением имущественного ущерба. Стоимость ущер­ба измеряется по государственным розничным ценам. Ущерб, причиненный незаконной порубкой деревьев или нарушением правил охоты и рыболовства, исчисляется по установленным таксам.

При наличии имущественного ущерба, не превышаю­щего 1/2 минимального размера оплаты труда, админист­ративная комиссия, комиссия по делам несовершеннолет­них, судья вправе при решении вопроса об административ­ном взыскании одновременно решить вопрос о возмещении виновным имущественного ущерба.

Районный или городской народный суд решает этот вопрос независимо от суммы ущерба.

В иных случаях орган, или должностное лицо, должен разъяснить потерпевшим, что вопрос о возмещении иму­щественного ущерба решается в порядке гражданского су­допроизводства (ст. 40 КоАП).

Оценивая характер административного правонарушения и личность виновного, орган, или должностное лицо, рас­сматривающий дело, обязан выяснить целесообразность применения к виновному мер общественного воздействия.

При наличии условий, предусмотренных ст. 21 Кодек­са об административных правонарушениях, лицо, совер­шившее административное правонарушение, освобожда­ется от административной ответственности с передачей материалов на рассмотрение товарищеского суда, обще­ственной организации или трудового коллектива.

Также должны быть выяснены и другие обстоятель­ства, которые могут иметь значение для правильного раз­решения дела. К ним относятся вопросы о целесообраз­ности освобождения от административной ответственно­сти в случае малозначительности правонарушения (ст. 22 КоАП), о причинах и условиях, способствующих соверше­нию административного правонарушения (ст. 265 КоАП), о судьбе изъятых вещей и документов (ст. 261 КоАП).

Вынесение постановления по результатам рассмотрения — заключительный этап стадии рассмотрения дела об адми­нистративном правонарушении.

В постановлении дается окончательная оценка поведе­ния лица, привлеченного к административной ответствен­ности, устанавливается его виновность или невиновность, определяются мера воздействия, состояние администра­тивной наказанности, исчисление сроков обжалования.

Постановление должно как по форме, так и по содер­жанию соответствовать требованиям ст. 261 Кодекса об административных правонарушениях. А также в соответ­ствии со ст. 277 КоАП обязательно для исполнения госу­дарственными и общественными органами, предприятия­ми, учреждениями, организациями, должностными лица­ми и гражданами.

В зависимости от результатов рассмотрения дела, в соот­ветствии с требованиями ст. 262 Кодекса об административ­ных правонарушениях, компетентный орган (должностное лицо) выносит одно из следующих постановлений:

— о наложении административного взыскания;

— о прекращении дела производством.

Постановление о наложении административного взыска­ния выносится лишь тогда, когда орган, или должностное лицо, рассматривающий дело, приходит к выводу о винов­ности лица в совершении правонарушения. В нем дается окончательная оценка поведения лица, привлеченного к административной ответственности.

В постановлении должна быть определена мера админи­стративного взыскания в соответствии с нормами Общей ча­сти Кодекса об административных правонарушениях, но толь­ко в том случае, если она предусмотрена санкцией Особенной части КоАП или другого нормативного акта, по которому ква­лифицировано административное правонарушение.

Постановление о наложении взыскания занимает осо­бое место среди актов, издаваемых в процессе производ­ства по делам об административных правонарушениях:

- прежде всего именно в данном виде постановления реализуется решение полномочного органа или должностного лица о применении меры администра­тивной ответственности к лицу, виновному в совер­шении правонарушения;

— постановление порождает правовые обязанности на­рушителя и компетентных государственных органов по его исполнению;

— наложение взыскания влечет особое правовое состо­яние нарушителя — в течение года со дня исполнения взыскания он считается лицом, подвергавшимся ад­министративному взысканию (ст. 39 КоАП).

Постановление о прекращении дела производством. Дело прекращается:

— при объявлении устного замечания;

— передаче материалов на рассмотрение товарищеского суда, общественной организации или трудового кол­лектива либо прокурору, органу предварительного следствия или дознания;

— а также при наличии обстоятельств, предусмотрен­ных ст. 227 Кодекса об административных правонару­шениях, которая содержит в себе перечень обстоя­тельств, исключающих производство по делу.

В постановлении о прекращении дела производством обязательно должно быть указано обстоятельство, послу­жившее основанием для принятия такого решения со ссылкой на соответствующий пункт ст. 227 КоАП.

Постановление объявляется немедленно после оконча­ния рассмотрения дела. Копия постановления в течение трех дней вручается или высылается лицу, в отношении ко­торого оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе. Об этом отбирается расписка или делается запись в деле (ст. 263 КоАП).

Следующая стадия административного процесса носит дополнительный характер, т. е. если лицо, привлекаемое к административной ответственности, его законные представители или иные лица, наделенные правом приносить жалобы или заявлять ходатайства для пересмотра приня­того решения, не сделали этого, то рассматриваемый нами этап административного процесса будет отсутствовать. В ином случае стадия пересмотра решения должна пройти три этапа:

— обжалование или опротестование постановления;

— проверка законности постановления, вынесение решения;

— реализация решения.

Законодателем установлено два пути подачи жалобы — административный и судебный (ст. 267 КоАП).

Административный порядок обжалования состоит в том, что жалоба подается по подчиненности, т. е. в орган, вы­шестоящий по отношению к органу или должностному лицу, наложившему взыскание.

Судебный порядок характеризуется тем, что жалоба на постановление органа (должностного лица) подается в районный (городской) суд. Порядок рассмотрения судами жалоб на постановления о привлечении к административ­ной ответственности регулируется нормами гражданско-процессуального права.

Существует установленный срок подачи жалобы. В соот­ветствии с положениями ст. 268 КоАП она может быть пода­на в течение десяти дней со дня вынесения постановления. Подача в установленный срок жалобы приостанавливает ис­полнение постановления о наложении административного взыскания до рассмотрения жалобы (ст. 270 КоАП).

Если жалоба подана несвоевременно, то она не влечет приостановления исполнения и будет рассмотрена только в случае, если будет установлено, что срок подачи жалобы пропущен по уважительной причине.

Жалоба на постановление по делу об административ­ном правонарушении государственной пошлиной не опла­чивается (ст. 267 КоАП).

Также постановление по делу об административном правонарушении может быть опротестовано прокурором (ст. 261 КоАП).

Протест на постановление коллегиального органа приносит­ся прокурором в орган, принявший это постановление, или в вышестоящий орган. В таком же порядке приносится про­тест на незаконное постановление должностного лица.

Протест прокурора подлежит обязательному рассмотре­нию не позднее чем в десятидневный срок после его по­ступления. В необходимых случаях срок рассмотрения протеста по требованию прокурора может быть сокращен.

Орган или должностное лицо, наделенное соответству­ющими полномочиями, при рассмотрении жалобы или протеста на постановление по делу об административном правонарушении принимает одно из следующих решений:

• оставляет постановление без изменения, а жалобы или протест — без удовлетворения;

• отменяет постановление и направляет дело на новое рассмотрение;

• отменяет постановление и прекращает дело;

• изменяет меру взыскания в пределах, предусмотрен­ных нормативным актом об ответственности за админист­ративное правонарушение, но только с условием, чтобы взыскание не было усилено (ст. 273 КоАП).

Если будет установлено, что постановление вынесено органом или должностным лицом, неправомочным решать данное дело, то такое постановление отменяется и дело направляется на рассмотрение компетентного органа (дол­жностного лица).

Если суд в ходе рассмотрения дела по жалобе установит, что имело место преступление, то судья должен сообщить об этом прокурору. Если прокурор сочтет доводы суда пра­вомерными, он может возбудить уголовное дело.

Решение по жалобе на постановление по делу об адми­нистративном правонарушении может быть опротестовано прокурором в независимости от органа, его вынесше­го (ст. 275 КоАП).

Протест на решение по жалобе вносится в вышестоя­щий орган или должностному лицу по отношению к тому, который принял решение по жалобе.

Административное законодательство также регулиру­ет последствия отмены постановления с прекращением дела об административном правонарушении (ст. 276 КоАП).

При реализации данной статьи соответствующим орга­нам и должностным лицам следует принять меры к тому, чтобы причиненный ущерб был возмещен в полном разме­ре с отменой всех других ограничений, которые связаны с ранее принятым постановлением.

Если предмет невозможно вернуть, то возмещается его стоимость. Возмещение ущерба, причиненного граждани­ну незаконным наложением административного взыска­ния в виде ареста или исправительных работ, производится в порядке, установленном законодательством. В данном случае, наряду с возмещением имущественного ущерба в соответствии со ст. 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусмотрена компенсация морального вреда. Размер компенсации морального вреда определя­ется судом в зависимости от характера причиненных потерпевшему физических и нравственных страданий (ст. 1101ГКРФ).

Исполнение постановления, вынесенного по администра­тивному делу. Значение этой стадии заключается в том, что только в процессе исполнения постановления виновное лицо претерпевает определенные лишения морального или материального характера.

Гарантией обеспечения исполнения постановления яв­ляется то, что такое постановление обязательно для ис­полнения государственными и общественными органа­ми, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и должностными лицами (ст. 277 КоАП).

По общему правилу постановление о наложении адми­нистративного взыскания подлежит исполнению с момен­та его вынесения.

При обжаловании или опротестовании постановления о наложении административного взыскания оно подлежит исполнению после оставления жалобы или протеста без удовлетворения (ст. 278 КоАП).

На этой стадии органам административной юрисдикции при исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях приходится решать следующие вопросы:

— отсрочка исполнения постановления (ст. 280 КоАП);

— сокращение срока лишения специального права, предоставленного гражданину (ст. 297 КоАП);

- прекращение исполнения постановления о наложе­нии административного взыскания (ст. 281, 282 КоАП);

— замена не отбытых исправительных работ на штраф или административный арест (ст. 302 КоАП);

- замена обязанного лица (ст. 285 КоАП), например, при отсутствии самостоятельного заработка у лица в возрасте от 16 до 18 лет, которое совершило адми­нистративный проступок, штраф взимается с его родителей;

— поворот исполнения постановления (ст. 276 КоАП), например, в случае если у гражданина, привлекаемо­го к административной ответственности, было изъя­то или конфисковано какое-либо имущество, то пос­ле отмены постановления с прекращением дела этот предмет ему возвращается;

— привлечение к ответственности должностных лиц, виновных в неисполнении или ненадлежащем испол­нении постановлений по делам об административных правонарушениях (ст. 394 ГПК РСФСР);

— привлечение к ответственности должностных лиц, виновных в утрате исполнительного документа (ст. 344 ГПК РСФСР).

Законодателем в главе 23 (ст. 277—310) Кодекса об ад­министративных правонарушениях определены виды производств по исполнению постановления о наложе­нии административных взысканий, к таковым, в частно­сти, относятся:

• Производство по исполнению постановления о вынесе­нии предупреждения.

Предупреждение — один из видов административного взыскания. Применяется преимущественно к лицам, ви­новным в совершении незначительных административ­ным проступков.

Данный вид административного взыскания может нала­гаться лишь в случаях, когда оно предусмотрено в санкции соответствующей статьи Особенной части Кодекса об адми­нистративных правонарушениях или иного нормативного акта, устанавливающего административную ответственность.

Чаще всего предупреждение предусматривается в аль­тернативе со штрафом. Однако законодательство не допус­кает его применение вместо других административных взысканий.

• Производство по исполнению постановления о наложе­нии штрафа.

Штраф — это денежное взыскание, налагаемое за адми­нистративные правонарушения в случаях и пределах, пре­дусмотренных законодательством.

Величина штрафа может быть:

— кратной минимальному размеру оплаты труда (без учета районных коэффициентов), установленному законодательством Российской Федерации на мо­мент окончания или пресечения правонарушения;

— кратной стоимости похищенного, утраченного, по­врежденного имущества либо размеру незаконного

дохода, полученного в результате административно­го правонарушения.

Штраф должен быть уплачен нарушителем не позднее 15 дней со дня вручения ему постановления о наложении штрафа, а в случае обжалования или опротестования — не позднее 15 дней со дня уведомления об оставлении жало­бы или протеста без удовлетворения.

При отсутствии самостоятельного заработка у лиц в возрасте от 16 до 18 лет, совершивших мелкое хулиганство или нарушение правил дорожного движения, штраф взыс­кивается с родителей или лиц, их заменяющих.

Штраф вносится нарушителем в учреждение банка, за исключением штрафа, взимаемого на месте совершения правонарушения (в этом случае нарушителю выдается квитанция установленного образца — документ строгой финансовой отчетности).

• Производство по исполнению постановления о лише­нии специального права.

Перечень прав, в отношении которых применяется такая мера административного воздействия, как лише­ние специального права, содержится в ст. 30 Кодекса об административных правонарушениях. К ним, в частно­сти, относятся:

— право управления транспортными средствами;

— право охоты;

— право на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств (применяется за грубое нарушение или систематическое нарушение порядка пользования этим правом на срок до трех лет).

Исполнение постановления о лишении специального права производится путем изъятия документов, подтверждающих это право (водительского удостоверения, охотничьего би­лета, специального разрешения на эксплуатацию радио­электронных средств или высокочастотных устройств).

Исчисление сроков о лишении специального права регу­лируется ст. 198 Кодекса об административных правонару­шениях, согласно которой водители транспортных средств и лица, нарушившие правила охоты, считаются лишенны­ми специального права со дня вынесения постановления о лишении этого права.

По истечении срока лишения специального права, а так­же в случае его сокращения лицу, в отношении которого была применена данная мера, возвращаются изъятые у него документы.