- •Ерошкин н.П.
- •Введение
- •§ 1. Государство и государственные учреждения
- •§ 2. Предмет и задачи истории государственных учреждении дореволюционной россии
- •§ 3. Источники истории государственных учреждений дореволюционной россии
- •§ 4. Вопросы историографии истории государственных учреждении дореволюционной россии
- •Глава I государственный строи древнерусского государства и русских княжеств с IX до конца XV в.
- •§ 1. Государственный строи древнерусского государства
- •§ 2. Государственный строй русских княжеств периода феодальной раздробленности
- •Глава II государственный аппарат периода образования централизованного государства и установления самодержавия в россии (конец XV - начало XVII вв.)
- •§ 1. Образование русского централизованного государства и его высшие органы
- •§ 2. Центральные учреждения. Образование приказной системы управления
- •§ 3. Местные учреждения
- •Глава III государственные учреждения монархии с боярской думой и боярской аристократией XVII в.
- •§ 1. Самодержавие XVII в. Высшие органы государства
- •§ 2. Центральные учреждения
- •§ 3. Самодержавие второй половины XVII в.
- •§ 4. Приказная система русского государства
- •§ 5. Местное управление
- •§ 6. Особенности управления украиной в XVII в.
- •Глава IV
- •§ 2. Высшие государственные учреждения
- •§ 3. Центральные государственные учреждения
- •§ 4. Местные государственные учреждения
- •§ 5. Органы надзора и судопроизводства в абсолютной монархии
- •Глава V государственный аппарат российской империи с 1725 по 1775 гг.
- •§ 1. Особенности государственного аппарата. «просвещенный абсолютизм» 60-х годов XVIII в.
- •§ 2. Высшие государственные учреждения
- •§ 3. Центральные государственные учреждения
- •§ 4. Местные государственные учреждения
- •Глава VI государственный аппарат российской империи в последнюю четверть XVIII в.
- •§ 1. Особенности государственного аппарата. Переход от «просвещенного абсолютизма» к военно-полицейской монархии
- •§ 2. Высшие и центральные государственные учреждения
- •§ 3. Местные государственные учреждения и сословные органы
- •§ 4. Военно-полицейский государственный аппарат в конце XVIII в.
- •§ 5. Особенности управления национальными окраинами в XVIII в.
- •Глава VII Государственный аппарат Российской империи в первой половине XIX в. Кризис феодальной монархии
- •§ 1. Общая характеристика государственного строя россии
- •§ 2. Высшие государственные учреждения
- •§ 3. Центральные государственные учреждения
- •§ 4. Местные государственные учреждения
- •§ 5. Особенности управления национальными окраинами
- •Глава VIII государственный аппарат российской империи пореформенного периода (1861—1904 гг.). Первый шаг по пути к буржуазной монархии
- •§ 1. Общая характеристика государственного строя. Шаг по пути
- •К буржуазной монархии
- •§ 2. Высшие государственные учреждения
- •§ 3. Центральные государственные учреждения
- •§ 4. Местные государственные учреждения
- •§ 5. Управление национальными окраинами
- •§ 1. Общая характеристика государственного строя
- •§ 2. Высшие государственные учреждения
- •§ 3. Центральные государственные учреждения
- •§ 4. Местные государственные учреждения
- •§ 5. Управление национальными окраинами
- •Глава X
- •§ 2. Кризис государственности царской россии. Расцвет общероссийских буржуазных организации
- •§ 3. Государственный строй россии накануне падения самодержавия
- •Глава XI падение самодержавия в россии. Государственный строй от февральской буржуазно-демократической до великой октябрьской социалистической революции 1917 г.
- •§ 1, Падение самодержавия
- •§ 2. Высшие и центральные государственные учреждения временного правительства
- •§ 3. Местные государственные учреждения временного правительства
- •§ 4. Управление национальными окраинами
- •§ 5. Советы в период от февральской буржуазно-демократической революции до великой октябрьской социалистической революции
- •§ 6. Государственный строи россии накануне великой октябрьской социалистической революции
- •Хронологическая таблица
- •Источники и исследования
- •Общие исследования и справочные пособия
- •К гл. I—i1i
- •К гл. IV—VI
- •К гл. V11—v11i
- •К гл. X
- •К гл. XI
§ 4. Местные государственные учреждения
Заложенные Петром I в организацию местного государственного аппарата принципы (отделение суда от администрации, надзора от исполнения, финансового управления от полиции) оказались неприемлемыми для России, в которой в отличие от передовых западноевропейских стран господствовали феодально-крепостнические производственные отношения (класс буржуазии лишь зарождался), действовали грубые формы насилия в области государственного строя и права.
Созданные по местной реформе 1719 г. отраслевые органы управления в области финансов, хозяйства, суда оказались беспомощными и были вынуждены для осуществления своих задач обращаться к губернаторам, воеводам и комиссарам.
На ликвидацию многих дорогостоящих и малоэффективных местных учреждений толкало и финансовое положение страны. В манифесте 9 января 1727 г. правительстве было вынуждено признать, что «умножение правителей и канцелярий во всем государстве не токмо служит к великому отягощению штата, но и к великой тягости народной... Все же разные управители имеют свои особливые канцелярии и канцелярских служителей, и особливый свой суд и каждый по своим делам бедный народ волочит...»86. Это же манифест предписывал вывести из провинций и разместить по городам все воинские отряды.
В 1726—1727 гг. были ликвидированы многие из местных органов и учреждений, созданных Петром I: земские и полковые комиссары, конторы камерирских дел и рекетмейстерские; канцелярии вальдмейстерские и рекрутских дел; надворные суды. В 1729—1730 гг. упразднены фискалы (духовные фискалы — инквизиторы исчезли в 1727 г.). С ликвидацией Главного магистрата городовые магистраты в 1727 г. «для лучшего посадского охранения» были подчинены губернаторам и воеводам. Компетенция магистратов, переименованных в ратуши, значительно сократилась. Сузились судебные функции ратуш. Нежизненными и искусственными оказались дистрикты — они были упразднены в 1726 г., а вместо них восстановлено исторически сложившееся уездное деление. Таким образом, в 1727 г. Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и более чем 250 уездов. В последующие десятилетия это административно-территориальное деление претерпело сравнительно небольшие изменения.
Новая система местного управления была закреплена инструкцией 12 сентября 1728 г. Единственными органами управления и суда в губернии стали губернаторы, а в провинциях и уездах — воеводы. Они осуществляли свои функции через соответствующие канцелярии: губернские, провинциальные, воеводские.
Составленная в духе просвещенного абсолютизма инструкция, или наказ воеводам 1719 г. обязывала воеводу, кроме административно-
[120]
полицейских функций, проявлять заботу о распространении прогресса и просвещения, развитии промышленности, торговли, наук, насаждения медицинских и благотворительных заведений и т. п.
Инструкция 1728 г. ограничивала компетенцию губернаторов и воевод конкретными, практическими и повседневными задачами феодально-крепостнического государства. Они были обязаны исполнять законы и распоряжения, исходящие от верховной власти, Сената и коллегий, охранять тишину и спокойствие на вверенной территории; ловить беглых крепостных, рекрутов, солдат и «всяких гулящих и слоняющихся людей»; вести борьбу с разбоем, осуществляя быструю расправу; в их ведении находились местные тюрьмы. Обширны были функции губернаторов и воевод в полицейских мероприятиях по охране от огня, чумы, соблюдении чистоты на улицах и торгах и т. п.
За ними сохранились и некоторые военные функции: комплектование армии (рекрутские наборы), квартирование войск, а в некоторых городах — и командование местным гарнизоном.
На губернаторов и воевод возлагались камерирские и рекетмейстерские обязанности: сбор подушной подати, прочих прямых и косвенных налогов, выколачивание недоимок по налогам, распоряжения по различным натуральным повинностям (дорожной, постойной, подводной), которые тягловое население обязано было нести в пользу государства.
Воеводы и губернаторы хранили собранные подати и сборы, часть которых они выдавали на содержание войск и учреждений, а другую часть отсылали в центр.
С ликвидацией надворных судов губернаторы и воеводы получили обширные судебные функции.
В отличие от крайне неопределенного порядка соподчинения и взаимоотношений органов и учреждений по реформе 1719 г. инструкция 1728 г. установила иерархический порядок воевод и губернаторов: уездный (городовой) воевода подчинялся провинциальному, а провинциальный воевода — губернатору; губернатор сносился с центральными и высшими учреждениями. Это означало дальнейшую бюрократизацию местного государственного аппарата.
Инструкция 1728 г. восстановила некоторые административные порядки воеводского управления XVII в. Только некоторые крупные губернские канцелярии делились на экспедиции. Все остальные губернские, провинциальные и воеводские канцелярии сохранили старое деление на столы и повытья. Губернские и провинциальные канцелярии возглавляли секретари, а воеводскую — подьячий с приписыо. В 1730 г. был восстановлен старинный порядок смены воевод через два года «понеже в Сенате от разных чинов людей происходят прошения на провинциальных и городовых воевод в разных обидах и прочих непорядочных поступках»87. В 1760 г. был установлен порядок смены воевод через пять лет.
[121]
Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через канцелярии. С 1763 г. каждому губернатору для содействия в исполнении законов была дана воинская команда.
Хотя деятельность местной администрации и была опутана регламентами, инструкциями, предписаниями, а центр настоятельно требовал разных ведомостей, рапортов и донесений, полное бесправие народных масс делало власть губернаторов и воевод неограниченной. Взяточничество, лихоимство и своеволие местных чиновников не имели границ. При вступлении на престол Екатерина II вынуждена была признать, что «в государстве нашем лихоимство возросло» и что-«судящие» свое место «в торжище превращают»88. О произволе местной администрации много говорилось в наказах (особенно крестьянских и городских) в Уложенную Комиссию 1767—1768 гг.
«Наставлением» 21 апреля 1764 г. губернатор сохранял подчинение только императрице и Сенату. «Наставление» давало губернатору широкие полномочия, именовало его «хозяином» губернии»89.
Губернаторы и воеводы и возглавляемые ими канцелярии поглощали почти все функции государства в губерниях, провинциях и городах России, почти не оставляя возможностей для развития других звеньев местного государственного аппарата.
Созданные в 23 губернских, провинциальных и некоторых более мелких городах полицеймейстерские конторы возглавлялись полицеймейстерами из офицеров местного гарнизона. Каждому полицеймейстеру давалась в распоряжение небольшая команда (офицер, капрал и 6—8 рядовых и канцелярских служителей). Компетенция полицеймейстерских контор была весьма узкой, так как многие полицейские функции, особенно связанные с поимкой беглых крестьян, рекрутов, борьбой с разбоем, по-прежнему остались в ведении губернаторов и воевод. Местная полиция наблюдала за внешним порядком и «благочинием» в городе: соблюдением тишины, чистоты, противопожарных мер и т. п.
В начале 60-х годов число полицейских учреждений сократилось, а оставшиеся попали в подчинение губернаторов и воевод. Зависимость полицейских органов от Главной полицеймейстерской канцелярии сохранилась лишь в праве штрафовать полицеймейстеров.
В ведении восстановленных в 1743 г. магистратов оказались главным образом финансовые дела: сбор податей, кабацкая, соляная и таможенная служба. Но и в этих делах магистраты и ратуши подчинялись губернаторам и воеводам: магистраты и ратуши подавали в губернские и провинциальные канцелярии ежемесячные приходно-расходные ведомости, а губернаторы вместе с членами магистратов подписывали рапорты, посылаемые в коллегии и Главный магистрат. Судебные решения магистратов и ратуш можно было обжаловать у губернаторов и воевод. Губернаторы и воеводы, в случае недоимок
[122]
с горожан, имели право бурмистров и их товарищей держать под караулом, «доколе не заплатят».
Проводимое генеральное межевание вызвало создание с 1765 г. губернских межевых контор, которые подчинялись Межевой экспедиции. Местными органами Соляной конторы были соляные комиссарства, местные конторы и правления.
Возросшая роль церкви и духовенства в государстве вызвала усложнение местной церковной администрации. В 1744 г. при каждом возглавлявшем епархию архиерее вместо духовного правления была создана коллегия из белого и монашествующего (черного) духовенства — духовные консистории. Эти учреждения имели самые разнообразные функции: ведали личным составом духовенства, осуществляли надзор за «чистотой веры», боролись с ересями и расколом, заведовали церковным хозяйством, судили духовных лиц, а также прихожан (последних — по бракоразводным делам).
Каждая епархия стала подразделяться на несколько духовных «уездов» — благочинии. Возглавлявший каждое благочиние благочинный осуществлял надзор за состоянием церковных служб, качеством духовных проповедей, настроением прихожан и духовенства.
***
Для государственного аппарата до 1775 г. были характерны лишь частичные преобразования, заключавшиеся в дальнейшей бюрократизации коллежского аппарата, укреплении централизма и упрощении дорогостоящей системы местного управления и суда.
Редкая сеть местных органов и учреждений, сложившаяся после реформ 1726—1728 гг., не могла сдерживать волну крестьянских выступлений в 60-х годах, завершившуюся крестьянской войной под руководством Е. И. Пугачева в 1773—1775 гг., осуществлять усложнившиеся внутренние задачи государства на местах. Назревшая необходимость реформ местных государственных учреждений потребовала изменения всей системы государственного аппарата.
[122]