Контрольные вопросы

1. Дайте общую характеристику изменения внешней среды функциони­рования и развития таможенных органов России на современном этапе.

2. Проанализируйте причинно-следственные связи между состоянием таможенного администрирования, экономики и внешнеэкономической де­ятельности. Почему необходимо совершенствовать таможенное админис­трирование в современных условиях?

3. Какова роль таможенных органов в достижении социально-эконо­мических целей государства?

4. Дайте краткую характеристику факторов, актуализирующих про­блему управления в таможенных органах России. Какой из факторов ока­зывает наибольшее воздействие на таможенную систему? Почему?

5. Дайте определение терминам «управление» и «менеджмент», выде­лите общее и особенное.

6. Назовите и дайте краткую характеристику предмету, цели, задачам изучаемой дисциплины «таможенный менеджмент».

2. Общий и специальный

менеджмент

Ключевые положения и основные различия между общим и специ­альным менеджментом. Базовые положения менеджмента в го­сударственной службе (общее и особенное). Краткая характе­ристика функций и методов менеджмента. Основные положения о государственной службе. Закономерности, изменяющиеся усло­вия функционирования. Интегративная модель и новые техноло­гии управления.

Вопросы

1. Различия между общим и специальным менеджментом.

2. Функции и методы специального менеджмента.

3. Менеджмент в коммерческой фирме и в государственной службе. Ин-

тегративная модель управления.

4. Государственная служба: законы и инновационные технологии

управле­ния.

Выводы.

Контрольные вопросы.

Рекомендуемая литература

1. Общий и специальный менеджмент: учебное пособие / под общ. ред. А. Л. Гапоненко и А. П. Панкрухина. В 2 ч. - М., 1997.

2. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Омена-Л.,2006.

3. Мескон М.-Х.. Альберт М.. Хедоури Ф. Основы менеджмента. - М., 2006.

1. Различия между общим

и специальным менеджментом

Общий менеджмент изучает принципы и закономерности уп­равления социально-экономическими процессами (функции управления, управленческий цикл, стратегическое управление, мотивацию, лидерс­тво). Так, например, стандартные функции управления, или менеджмента (планирование, организация, мотивация и контроль), встречаются в жиз­ни любой организации - и на государственном предприятии, и в коммер­ческой фирме, и в государственном учреждении.

Специальный менеджмент рассматривает управление специфически­ми объектами, например, менеджмент в сфере услуг, риск-менеджмент, финансовый менеджмент. В рамках специального менеджмента возмож­ны более детальное дробление объекта управления с выделением все бо­лее специфических подсистем.

Объектом общего менеджмента являются, прежде всего, организа­ции, а также люди в организациях, совокупность отношений между ними, возникающих в процессе¹ их деятельности².

Цель деятельности определяется потребностями личности или обще­ства.

Основными элементами деятельности являются:

• осознание деятельности в виде мотива;

• оценка наличной ситуации;

• формулирование цели;

• выработка решения как цепи последовательных преобразований на­личной ситуации в целевую ситуацию;

• выбор средств деятельности;

• реализация решения.

Управленческая деятельность представляет собой сочетание различ­ных функций управления - особых видов деятельности, выражающих на­правления или стадии осуществления целенаправленного воздействия на объект управления.

Объектом специального менеджмента является организация в усло­виях своей специфики, ее параметры, структура и процесс деятельности

(функционирования), а также особые отношения между людьми, возникающие в процессе такой деятельности. Кроме того, объектом специального менеджмента могут быть некоторые виды специальных процессов (например, модернизации или развития организации, ее финансирования, инвестиционные процессы).

Предметом менеджмента являются:

• закономерности, общесистемные характеристики, причинно-

следственные связи, присущие организации и отражающие условия ее специ­фики;

• принципы управления организацией;

• методы управления организацией;

• организационные, правовые, экономические и т. п. механизмы

достижения целей организации;

• ресурсное обеспечение (персонал, технологии, информация);

• корпоративная культура, поведение людей в конкретной организации;

• организационные компоненты и функциональные направления

де­ятельности конкретной организации.

В настоящее время исследование проблем организации и управления осуществляется в основном на следующих уровнях:

• институциональном;

• организационном;

• деятельном (процессном);

• ресурсном.

Соответственно различают:

• управление институционализацией;

• управление организацией;

• управление бизнес-процессами (операционное управление или уп­равление деятельностью организации);

• управление ресурсами (например, управление персоналом).

Управление институционализацией. Суть управления - развитие орга­низации как института, представляемого эволюционирующими концепту­альными, правовыми и организационно-функциональными положениями и компонентами.

Управление организацией. Суть управления - формирование (разви­тие) организации как целостной единой системы. Уровень представления организации - открытая система; управление организацией - управление ее применением.

Управление деятельностью организации. Суть - управление бизнес-процессами, протекающими в организации. Уровень процесса деятельности организации операционный; управление организацией осущест­вляется на уровне бизнес-процессов или отдельных операций.

Управление ресурсами. Суть - оптимизация ресурсной обеспеченнос­ти деятельности организации. Уровень представления — в соответствии с уровнями организации.

2. Функции и методы

специального менеджмента

Функции менеджмента - это анализ и прогнозирование, пла­нирование, организация, координация, принятие решений, мотивация, контроль и учет. Все функции менеджмента взаимно дополняют друг друга. В деятельности любой организации - коммерческой или некоммерческой-большой или малой, формальной или неформальной - присутствуют все функции менеджмента. В ряде случаев бывает полезно провести анализ того, насколько полно в управленческой деятельности выполняются все функции менеджмента. Нередко для повышения эффективности работы организации достаточно выявить те или иные функции, которым не придается должного внимания. Так, например, в ряде некоммерческих организаций недостаточно четко осуществляется целеполагание, в государственных организациях не­редко отсутствует должная мотивация, в некоторых государственных и част­ных организациях не всегда осуществляется должный контроль.

Методы менеджмента - это способы выполнения указанных функций. Их можно классифицировать по различным признакам: по масштабам применения - общие, относимые ко всей системе, и особенные (специфические), обращенные к отдельным составным частям системы; по отраслям и сферам применения - в государственном управлении, в бизнесе, в торговле, в промышленности и т. д.

Обычно методы менеджмента различаются по содержанию: админист­ративные (организационно-распорядительные), экономические и социально-психологические. Данное деление условно, так как четко разграничишь каждый метод не представляется возможным: они взаимно проникают друг в друга и имеют немало общих черт. В то же время присущие им различия в способах воздействия на объекты управления позволяют рас­сматривать каждый из них в отдельности.

Важнейшей отличительной чертой создаваемой рыночной экономики является переход от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам менеджмента и одновременный рост роли

социально-психологических методов. В то же время сохраняется различие между методами, применяемыми в государственном и частном секто­рах. В государственной службе преобладают административные методы менеджмента, в то время как в большей части частных организаций пре­обладают экономические.

Административные методы. Деятельность по управлению невоз­можна без разумного применения административных методов управле­ния, которые нередко называют организационно-административными или организационно-распорядительными. С их помощью формируются основные системы управления в виде устойчивых связей и отношений, положений, регламентирующих права и ответственность подразделений я отдельных работников. Административные методы реализуются путем прямого воздействия руководителей на подчиненных. Такое воздействие может осуществляться на основе заключенных договоров, через админист­ративные приказы и распоряжения, правила, нормативы и другие доку­менты, организационно регламентирующие деятельность подчиненных лиц, обеспечивающие надлежащую дисциплину и ответственность. Ме­тоды административного воздействия опираются на власть руководителя и представляют собой, по существу, методы властной мотивации, опирающиеся на реальное принуждение или на возможность принуждения.

Экономические методы. Сущность экономических методов состоит в том, чтобы путем воздействия на экономические интересы работников и экономических контрагентов с помощью цен, оплаты труда, кредита, прибыли, налогов и других экономических рычагов создать эффектив­ный механизм работы. Данные методы основываются на использовании экономических стимулов, предусматривающих заинтересованность и от­ветственность управленческих работников за последствия принимаемых решений и побуждающих работников добиваться инициативного осуществления поставленных задач без специальных на то распоряжений.

При использовании экономических методов начинают результативно функционировать обратные связи, появляется возможность более эффек­тивного контроля. Менеджмент избавляется от необходимости преодо­левать инертность персонала в реализации новых задач, управляемые процессы становятся более гибкими и адаптивными. Пропадает нужда в административном контроле. Распространение экономических методов обычно сочетается с относительным обособлением отдельных подразде­лений и повышением уровня саморегулирования.

Административные и экономические методы имеют много общего. В практике управления они дополняют друг друга. Как правило, административные решения - это не просто некие директивы, а решения, обос­нованные с точки зрения их экономической целесообразности, в то же время экономические меры воздействия нередко применяются в рамках осуществления тех или иных директив.

Социально-психологические методы. Сущность социально-психологи­ческих методов состоит в том, чтобы путем воздействия на неэкономи­ческие интересы работников и экономических контрагентов с помощью социально-психологического механизма создавать эффективный меха­низм работы. Данные методы основываются на использовании мораль­ных стимулов, особых способов коммуникации, образов, метафор и дру­гих приемов воздействия на эмоции людей. Современная деятельность по управлению невозможна без широкого применения социально-психоло­гических методов управления. Они всегда дополняют как административ­но-командные, так и экономические методы менеджмента.

3. Менеджмент в коммерческой

фирме и в государственной службе.

Интегративная модель управления

Менеджмент традиционно связывают с коммерческими органи­зациями. В то же время все основные закономерности общего менедж­мента, рассматриваемые в классических учебниках и руководствах, про­являются и в управлении государственными организациями.

Менеджмент в государственной службе обладает теми же основны­ми чертами, что и менеджмент в коммерческой организации. Так же как и менеджмент в коммерческой фирме, он представляет собой управление организацией, т. е. группой людей, координирующих свои действия для выработки и достижения общих целей.

Под менеджментом в государственной службе понимается:

• процесс управления в рамках учреждений государственной службы.

• наука об этом управлении;

• искусство управления;

• набор соответствующих навыков;

• персонал государственного управления.

Основные функции менеджмента в государственной службе: анализ и прогнозирование, планирование, организация, мотивация, контроль и регулирование.

Разделение управленческого труда нормативно закрепляется в орга­низационной структуре в результате системных организационных преоб­разований, а повторяющиеся и стандартные действия в управленческих процедурах - в результате операционного управления.

Менеджмент в государственной службе имеет много общего с ме­неджментом в коммерческой фирме. Независимо от природы организации в управлении ею проявляются общие закономерности и действуют об­щие механизмы.

Общие закономерности. В процессе управления в организациях про­исходит следующее:

• формируются цели;

• определяются принципы и приоритеты;

• составляются планы и программы действий;

• закрепляются и регламентируются управленческие процедуры;

• формируется и развивается организационная структура;

• строятся те или иные мотивационные системы, отрабатываются про­цедуры приема на работу и продвижения по службе;

• закрепляются соответствующие процедуры контроля. Менеджмент в государственной службе представляет собой один из

видов специального менеджмента, который изучает особенные черты, специфику проявления функций, а также особые закономерности и тен­денции, отличающие менеджмент в государственной службе.

Особенности менеджмента в государственной службе проявляются прежде всего в целях, специфике реализации функций, методах оценки результатов, отчетности, процедурах контроля, ответственности и систе­мах стимулов.

Реализация каждой функции менеджмента в государственной службе обладает соответствующей спецификой:

• анализ, прогнозирование и планирование в государственных учреж­дениях обычно определяются целями, устанавливаемыми вышестоящими органами;

• организация государственной службы, как правило, имеет иерархи­ческую структуру и соответствующие ей управленческие процедуры. По­этому в рамках государственной службы складывается особый админист­ративно-бюрократический стиль управления, который, впрочем, имеет много общего со стилем управления в больших иерархических коммер­ческих организациях;

• контроль и оценка результатов в рамках государственной службы осуществляются должностными лицами вышестоящих структурных единиц и одновременно граждами как непосредственно, так и с помощью средств массовой информации и общественных организаций. Контроль в государственной службе носит более широкий и более объемлющий ха­рактер, чем в коммерческой организации;

• мотивация в государственной службе в меньшей мере основывается на денежном вознаграждении и в большей мере на стимулах неденежного характера (престиж, выполнение важной рабогы, стабильность, возмож­ ность дальнейшей карьеры и пр.).

Специфика менеджмента в государственной службе часто обознача­ется емкими терминами: «администрирование» и «бюрократия». Эти понятия обычно обозначают тяготение менеджмента в государственной службе к «автократической модели управления»¹, в которой ключевыми характеристиками менеджмента являются:

• следование инструкциям;

• разделение на тех, кто выдает инструкции, и тех, кто их выполняет;

• концентрация власти и политической воли;

• ограничение свободы;

• административный контроль;

• авторитарный стиль управления.

Интегративная модель управления. В условиях происходящих из­менений в экономической модели во все большем числе конкретных направлений деятельности государственной службы требуются нестан­дартные решения, постоянно возникают новые задачи. Традиционная бюрократическая модель становится неэффективной, является преградой на пути экономического развития. Объект администрирования, действую­щий в условиях и по принципам рынка, испытывает постоянное давление

со стороны субъекта - государственного чиновника, придерживающего­ся принципов классического администратора. Практически отсутствует адекватная эффективная обратная связь, что принципиально разрывает логическую цепь управления, разрушает его структуру и процесс. Он становится однонаправленным, исчезает конструктивное взаимодействие между объектом и субъектом.

Возникающее фундаментальное противоречие, низкая эффективность существующей модели администрирования и, как следствие, «серые» технологии управления - все это диктует условия трансформации традиционной модели управления в государственной службе, необходимость интеграции модели классического администрирования и маркетинговой модели управления (табл. 1). Именно их сочетание позволяет наиболее последовательно использовать технологии маркетинг-менеджмента в го­сударственном управлении, приблизить философию государственного уп­равления к философии коммерческой фирмы, главным субъектом которой является потребитель. В рамках интегративной модели может быть на­иболее адекватно выстроен канал обратной связи, реализована концепция государственных услуг.

Традиционная бюрократическая система управления начинает посте­пенно замещаться интеграгивной, в которой присутствуют элементы ры­ночных механизмов. В связи с этим человек уже не рассматривается как

помеха в деятельности государственной службы, а все в большей мере на­чинает восприниматься как клиент и потребитель услуг. Государственная служба постепенно превращается в сферу специфических услуг.

Новые технологии управления. Для современных и перспективных технологий успешного менеджмента характерны:

• инновационность;

• инвестиции в человеческий капитал;

• «командные» технологии менеджмента;

• ориентация на цели и миссию (вместо ориентации на правила и про­цедуры);

• ориентация на результат.

Инновационность становится ключевой характеристикой успешного менеджмента в государственной службе. В практику работы государс­твенных учреждений проникает технология создания команд - гибких временных творческих групп, ориентированных на разработку нового или совершенствование старого «продукта». Наращивание инновацион­ного потенциала в рамках государственного учреждения становится зало­гом его успешной деятельности. Для этого необходимо на каждом уровне управления стимулировать эксперименты, новые начинания, творческое заимствование продуктивных идей, так называемые «быстрые старты», ориентировать инновационную стратегию, скорее, на развитие «шаг за шагом», чем на глобальный технологический прорыв.

Инвестиции в человеческий капитал - это новый подход к управлению в государственной службе. Он предусматривает постоянное обучение и повышение квалификации, тщательный отбор персонала, предостав­ление гарантий занятости. Адаптивность организации достигается с по­мощью относительной стабильности коллектива, обладающего общими ценностями и общим видением. Инвестиции в человеческий капитал при­обретают такую же важность, как и инвестиции в основные фонды. Обя­зательным становится непрерывное обучение персонала, прежде всего, технике решения проблем.

«Командные» технологии менеджмента. Общая тенденция развития менеджмента в последние годы - предоставление значительной самостоя­тельности небольшим коллективам, которые приобретают права независи­мых «команд» или даже самостоятельных филиалов. «Командные» техно­логии менеджмента стали активно проникать в практику государственной службы. В крупных организациях происходит делегирование прав и ответст­венности с верхних уровней управления на нижние. Небольшие коллективы получают возможность распоряжаться ресурсами, проводить собственную

кадровую политику и даже заниматься стратегическим планированием. Ко­манды становятся главным инструментом достижения инновационности, индивидуальной приверженности, сфокусированности на главных задачах. В организациях нового типа меняется роль менеджера среднего звена: он уже не столько диспетчер, сколько тренер-консультант; не столько передает указания начальства, сколько помогает сотрудникам самостоятельно выра­батывать новые подходы, совершенствовать приемы и методы выполняе­мой работы, добиваться большей согласованности действий.

Ориентация на цели и миссию (вместо ориентации на правила и про­цедуры). Традиционное управление основывается на неизменном следо­вании правилам и процедурам.

Действия персонала оцениваются в значительной мере по тому, на­сколько четко они соблюдены. Бюрократическая традиция зачастую за­слоняет возможность оценки результативности государственной службы, т. е. степени достижения целей.

Переход менеджмента в государственной службе от традиционной бюрократической модели к поиску эффективного решения постоянно возникающих проблем характеризуется большей ориентацией на цели и миссию, на бюджетирование, ориентированное на результат. Практика формирования миссии (обобщенной цели и концентрированных принци­пов) постепенно укрепляется в государственной службе.

В практику проникают методы количественной оценки результатов:

• оценки эффективности (отношения результата к затратам);

• оценки результативности (отношения фактического результата к пла­нируемому);

• оценки экономии (отношения планируемых затрат к фактическим).

Ориентация на результат. Смещаются и другие акценты, в частности, с измерения затрат центр тяжести переносится на измерение результатов. Традиционный подход в государственном управлении постоянно концен­трирует внимание на объемах затрат государственных средств, при этом реальный результат остается в тени. Новый подход менеджмента в госу­дарственной службе переносит основное внимание на измерение и мони­торинг результатов, которые получены в процессе тех или иных действий государственной службы.

Контроль со стороны потребителей. В процессе становления интегративной модели управления в государственной службе видоизменяют­ся процедуры контроля. На место тотального бюрократического контро­ля приходит контроль со стороны потребителей услуг государственной службы, который осуществляется как непосредственно, так и при помощи

общественных организаций и средств массовой информации. Контроль в условиях децентрализации управления становится более жестким (чем больше децентрализация, тем более тщательным должен быть контроль), приближается к непосредственным исполнителям, которые в значитель­ной мере начинают осуществлять его сами.

Наиболее яркими примерами успешного использования в государст­венной службе приемов менеджмента коммерческих организаций в по­следнее время стали системный анализ, маркетинг, стратегическое плани­рование, управление развитием, инновационный менеджмент.

Системный анализ преимуществ, слабых сторон, возможностей и уг­роз той или иной организации - мощный инструмент стратегического уп­равления, который приносит реальную пользу государственной службе.

Маркетинг - одна из наиболее действенных концепций современно­го менеджмента, ориентирующая всю деятельность коммерческого пред­приятия на нужды потребителя. Многие приемы маркетинга достаточно успешно развиваются и разрабатываются в рамках территориального, прежде всего, регионального маркетинга, осуществляемого государствен­ными органами регионального управления.

Стратегическое планирование можно успешно использовать при осу­ществлении в ходе управления масштабными инфраструктурными про­ектами. Формирование и закрепление целей деятельности государствен­ных организаций могут принести много пользы, особенно если эти цели удовлетворяют стандартным требованиям измеримости, достижимости, ориентированности во времени и непротиворечивости.

4. Государственная служба:

законы и инновационные технологии

управления

Государственная служба в РФ создана в соответствии с поло­жениями Конституции РФ об осуществлении власти народа непосредс­твенно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Государственная служба является комплексным публич­ным, социальным, правовым, организационным институтом и професси­ональной деятельностью.

В качестве комплексного публичного и социального института госу­дарственная служба обеспечивает государственное управление, а также интеграцию и обслуживание интересов личности, общества и государства.

Как правовой институт государственная служба строится на основе зако­нов и других нормативных правовых актов, образующих в совокупности законодательство о государственной службе РФ.

Организационное строение государственной службы означает распре­деление государственной службы по функциям, видам, уровням управле­ния, а также осуществление государственной службы в различных органах государственной власти. Наконец, граждане РФ, приверженные ценностям и интересам общественного служения, обладающие соответствующими потребностями и качествами, обеспечивают профессиональное исполне­ние функций государственного управления, что означает осуществление государственной службы как профессиональной деятельности.

Государственная служба может осуществляться как в государствен­ных органах, так и в отдельных государственных учреждениях и орга­низациях.

Особенности управления в системе государственной службы. Го­сударственная служба представляет собой практическое и профессио­нальное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности, определенной в конкретном государственном органе.

Ключевым здесь является слово «исполнение», которое означает не просто работу, измеряемую временем, отведенным на нее (по правилам внутреннего трудового распорядка), либо количеством прочитанных, под­готовленных или подписанных документов и т. п., а формирование власт­но-управленческих взаимоотношений между государством и обществом, государственным органом и подлежащими его ведению управляемыми объектами.

Схематически в системе нижеследующих элементов: «государство-система государственных органов - государственный орган - государс­твенная должность - государственный служащий - гражданин - обще­ство - государство» - государственная служба связывает государственную должность (в данном случае относящуюся к организационной структуре государственного управления), государственного служащего (принадле­жащего к персоналу государственного управления) и гражданина (об­служивать которого призвано государство). Именно в таком контексте понимается и развивается государственная служба в большинстве демок­ратических государств.

Везде цели государственной службы рассматриваются как упорядоче­ние и повышение эффективности процессов формирования и реализации государственной власти и государственного управления, а также соединение

ответственности за исполнение государственной должности с соци­ально-экономическими гарантиями государственной службы.

Государственная служба должна быть целостной, основанной на об­щих подходах и принципах. Это - не сумма служб на различных уровнях и в различных подсистемах государственного аппарата, а единая государс­твенная служба одному государству, ее создавшему, с соответствующими объемом функций и структурой. Она может быть по уровням: федераль­ной государственной службой, государственной службой субъектов РФ, муниципальной службой. Может делиться, условно говоря, на граждан­скую (управленческую) государственную службу: в органах представи­тельной, исполнительной и судебной власти; военную государственную службу в армии и приравненных к ней структурах; специализированную (правоохранительную) государственную службу, в так называемых адми­нистративных органах. Но в любом случае это служба Российскому госу­дарству.

Существует вопрос о «контурах» (границах) государственной службы. Разумеется, что в государственном аппарате имеются государственные должности, отличающиеся политическим характером, с соответствую­щим способом замещения, и им следует придать особый правовой статус (как и замещающим их лицам). Это «верхняя» граница государственной службы. Многие виды деятельности в государственных органах относят­ся к вспомогательным, обслуживающим, организационно-техническим, и они вполне могут регулироваться трудовым законодательством. Здесь пролегает «нижняя» граница государственной службы. Сама она находит­ся между ними и охватывает профессиональное исполнение государствен­ных должностей, связанных с реализацией компетенции государственных органов (функций власти и управления).

Государственная служба состоит из определенных институтов (сово­купностей целей, идей, функций, структур и процедур), призванных обес­печивать разрешение актуальных проблем государства и общества. В чис­ле таких проблем можно назвать:

• определение квалификационных требований к государственным должностям, порядка их замещения и исполнения, форм и механизмов контроля за этим, составление реестра государственных должностей и обеспечение его практической реализации;

• обоснование финансовых и иных материальных затрат на содержа­ние государственного аппарата; классификация издержек по отдельным видам государственных должностей; оценка рациональности и эффектив­ности затрат на государственный аппарат;

• создание условий выявления и отбора людей для государственной службы на основе объективной оценки их общекультурных, профессио­нальных и личностных качеств; установление порядка прохождения го­сударственной службы (перемещение, продвижение, аттестация, стиму­лирование, ответственность и т. д.), статический учет государственных служащих;

• организация системы подготовки, переподготовки и повышения ква­лификации государственных служащих; анализ актуальности программ обучения и оценка качеств выпускников; обеспечение взаимодействия между учебными заведениями и государственными органами.

Государственная служба, исходя из ее целей и функций, образует раз­личные проблемные «блоки», каждый из которых имеет свое содержание и организационно-правовое разрешение.

Прежде всего, это законодательное и иное нормативное регулирова­ние государственной службы как самостоятельного публичного социаль­но-правового института со своими целями, функциями, организацией и механизмами управления. Посредством логически связанных правовых норм должны быть четко определены принципы, элементы и взаимосвязи государственной службы, поскольку из этого проистекают ее возможнос­ти и перспективы развития.

Причем нужно согласованное, общее правовое «поле» в регулирова­нии различных уровней и видов государственной службы. Везде актуаль­на сбалансированность между обязанностями, нравами, ограничениями и ответственностью государственных служащих, с одной стороны, и соци­ально-экономическими условиями и гарантиями их службы - с другой.

В государственной службе должное место призвана занимать отработка структур и процедур (технологий) управления ею как сложной системой. К ним относятся: стандарты, реестры, нормативы исполнения государст­венных должностей, содержание экзаменов на замещение государствен­ных должностей, правила аттестации, квалификационные характеристи­ки различных категорий государственных служащих и многое другое.

Законы управления государственной службой. Законы являются высшей степенью познания, имеют объективный характер, т. е. они су­ществуют независимо от сознания человека.

Закон - объективно существующие, необходимые, существенные, ус­тойчивые, повторяющиеся отношения между явлениями в природе и об­ществе.

Каждый руководитель должен постоянно осознавать тот факт, что его деятельность подчинена законам природы, общества, управления, и согласовывать свои действия с ними, в противном случае его ожидают не­удача или крах.

Законы развития объективного мира. В объективном мире действуют всеобщие законы развития природы, общества и мышления. Это законы диалектики:

• закон единства и борьбы противоположностей;

• закон отрицания отрицания;

• закон перехода количественных изменений в качественные.

Специфические законы управления выражают наиболее существенные связи и отношения различных элементов системы управления между со­бой и с элементами внешней среды.

В первую очередь эти законы затрагивают те стороны управления, для которых характерно взаимовлияние: когда изменение формы и содержа­ния одной стороны управления вызывает устойчивые и вполне опреде­ленные изменения другой.

На данном уровне развития теории государственного управления сре­ди законов управления можно выделить:

• закон единства и целостности системы управления;

• закон сохранения пропорциональности и оптимальной соотноси­тельности всех элементов системы управления;

• закон зависимости эффективности системы управления от объема использования информации;

• закон единства и соподчиненности критериев эффективности управ­ления;

• закон совместимости управляемой системы и системы управления.

Закон единства и целостности системы управления. Этот закон гла­сит, что система управления должна обладать организационным и функ­циональным единством и содержать все необходимые элементы, объек­тивно требующиеся для достижения целей и решения задач управления. Функциональная целостность означает, что система управления должна реализовывать все функции, необходимые для системы.

Единство системы управления означает, что она образует собой одно целое, а не сумму частей, фрагментов, блоков. Вся система управления должна быть построена на основе единых принципов, подходов, интере­сов, что отнюдь не означает унификацию, единообразие звеньев, уровней и подходов к управлению.

Без обеспечения единства и целостности системы управления, без чет­ких принципов ее построения невозможна эффективная деятельность ни одной большой государственной системы.

Закон сохранения пропорциональности и оптимальной соотноситель­ности всех элементов системы управления. Закон говорит о том. что лю­бая система управления независимо от степени сложности и места в об­щей системе управления представляет собой комплекс элементов, между которыми должна поддерживаться пропорциональность и оптимальная соотносительность.

Соотносительность систем означает, что они должны соответствовать друг другу по функциональным и структурным возможностям, уровням, направлениям, целям и задачам развития.

Во-первых, соотносительность систем необходимо понимать как их адекватность в плане интенсивного и экстенсивного развития. Если уп­равляемая система развивается по интенсивному варианту, ей не может соответствовать управляющая система экстенсивного типа. Вместе с тем управляющая система интенсивного типа может выводить управляемую систему экстенсивного типа в разряд интенсивных.

Во-вторых, соотносительность систем означает, что функциональной сложности управляемых систем должна соответствовать функциональная сложность управляющих систем. Управляющая система с ограниченными функциональными возможностями принципиально не может обеспечить эффективное развитие производственной (управляемой) системы с пере­довым научно-техническим уровнем. Разумеется, уровень компетентнос­ти работников системы управления в этой сфере должен быть выше уров­ня компетентности работников управляемой системы.

В-третьих, соотносительность систем необходимо понимать и в том плане, что совершенствование управляющей системы должно осущест­вляться более динамичными темпами, чем управляемой. Это означает не только опережающий рост затрат ресурсов на управляющую систему, но и необходимость эффективного использования современных научных данных о человеке, коллективе и обществе.

Механизм действия закона сохранения пропорциональности и опти­мальной соотносительности всех элементов системы управления про­является, например, в так называемой «норме управляемости», которая регламентирует количество объектов управления, непосредственно замы­кающихся на один орган (одно должностное лицо, один субъект) управле­ния. В настоящее время наука управления рекомендует соблюдать «норму управляемости» от 5 до 9 объектов.

Закон пропорциональности между подсистемами управления и произ­водства и их взаимодействия отражается в соотносительности управля­ющей и управляемой частей организации. Суть ее заключается в обеспечении взаимного соответствия между субъектом и объектом управления. Рост и усложнение объекта управления, усложнение решаемых им задач ведет к росту субъекта (управляющей подсистемы).

Уровень соответствия субъекта управления объекту управления может быть определен системой количественных и качественных показателей. Среди количественных используются такие показатели, как: соотноше­ние численности руководителей, работников центрального аппарата ФТС России, работников таможен; удельный вес количества обслуживающего персонала и сотрудников, непосредственно осуществляющих таможенное оформление и таможенный контроль; суммы взыскиваемых таможенных платежей или объемов таможенных грузов, оформляемых в конкретном таможенном подразделении, и т. д.

К качественным показателям можно отнести: соотношение мощности вспомогательных и обслуживающих подсистем (информационной, техни­ческой) потребностям функциональных подразделений; своевременность выполнения всех функций, операций и процедур, закрепленных за подраз­делениями аппарата управления; надежность (безотказность) системы уп­равления; обоснованность принимаемых управленческих решений и др.

Закон зависимости эффективности системы управления от объема использования информации. Закон выражает устойчивые связи и зависи­мости, которые объективно существуют в процессе управления между качеством выполнения задач управления и объемом информации, исполь­зуемой в интересах их решения.

Для решения каждой задачи управления органам управления требует­ся определенный объем информации.

Механизм действия закона показывает, что с увеличением объема пос­тупающей информации растет эффективность принимаемого решения. Однако после накопления определенного объема информации дальней­шее ее увеличение уже не приводит к существенному повышению эффек­тивности.

С увеличением объема информации время, расходуемое на принятие решения, изменяется по-разному. Когда информации недостаточно, вре­мени на принятие решения затрачивается много, так как, не имея необ­ходимых сведений, лицо, принимающее решение (ЛПР), вынуждено рас­сматривать множество вариантов действий. По мере увеличения объема используемой информации число вариантов, подлежащих рассмотрению, становится меньшим, а степень эффективности значительно возрастает. Поэтому время, затрачиваемое на принятие решения, уменьшается. Даль­нейшее увеличение объема информации приводит к возрастанию времени

на принятие решения. Это связано с обилием сведений, требующих боль­ших затрат на обработку, осмысление, сопоставление и анализ. Качество же принимаемых решений повышается менее интенсивно.

Если время, отводимое на принятие решения, ограничено, то любой объем информации в интервале времени, отведенного на принятие реше­ния, считается достаточным, поскольку обеспечивает принятие решения в допустимые сроки. Однако необходимым будет только тот объем инфор­мации, который находится в данном интервале, т. е. обеспечивает приня­тие эффективного решения в минимальные сроки.

Знание механизма данного закона требует рационально организовы­вать информационный поток, документооборот при построении инфор­мационных систем.

Закон единства и соподчиненности критериев эффективности уп­равления. Значимость всякого планируемого действия зависит от того, насколько оно соответствует поставленным целям, а показателем такого соответствия служат критерии эффективности. Учитывая, что каждая ин­станция руководствуется своими локальными целями, нельзя выработать такого универсального критерия эффективности, который мог бы служить показателем степени достижения целей на любом уровне управления.

На одних уровнях управления для характеристики степени достижения цели может быть достаточно одного показателя. На более высоких уров­нях управления потребуется несколько показателей или некоторая крите­риальная функция, зависящая от многих показателей. А в целом нужна система критериев эффективности, увязанная с «деревом целей».

Закон требует единства и соподчиненности используемых критериев эффективности, а для этого, во-первых, локальные критерии (критерии оценки частных мероприятий) должны быть подчинены критериям, ис­пользуемым на более высоких уровнях. Во-вторых, в системе должны быть унифицированные критерии для оценки аналогичных мероприятий. Только в этом случае обеспечивается возможность сравнивать ожидаемые и фактические результаты аналогичных действий и достигать общих це­лей. При этом унификация должна распространяться как на содержатель­ное, так и на их математическое выражение.

Закон совместимости управляемой системы и системы управления. Этот закон отражает одно из важнейших условий обеспечения эффектив­ности взаимодействия различных систем при совместном решении задач управления.

Понятие совместимости в содержании данного закона трактуется весь­ма широко. Прежде всего, совместимость должна обеспечивать стыковку элементов систем в едином контуре управления по пропускной способ­ности, формам входных и выходных сигналов и параметров, энергопот­реблению, транспортной базе и другим характеристикам.

Особенно важны требования этого закона при автоматизации управ­ления. Различают совместимость: техническую, информационную (пре­дусматривает единую классификацию информации, используемой в ав­томатизированной системе управления, единую систему формализации документов и т. д.), программную (обеспечение работы комплекса средств управления по единым программам), кадровую (личные особенности кон­кретных людей в системе).

Выводы

Новые условия развития общества приводят к тому, что мно­гие методы и приемы менеджмента, доказавшие свою результативность в коммерческом секторе, постепенно переносятся в практику государст­венной службы. В то же время государственные организации характери­зуются особенностями, отличающими их от частных. Эти особенности заключаются, прежде всего, в масштабах и качестве целей, ответствен­ности, отчетности и оценке результатов деятельности. Поэтому не все методы и приемы менеджмента, дающие результаты в частном секторе, могут в неизменном виде найти эффективное применение в государствен­ной службе.

В последнее время во всем мире отмечается изменение модели ме­неджмента в государственной службе, традиционная «бюрократическая» модель становится неэффективной, является преградой на пути экономи­ческого развития. Складываются условия по трансформации существую­щей модели управления в государственной службе в направлении от мо­дели классического администрирования - к интегративной. Такая модель содержит в себе приемы классического администрирования и маркетинга. Именно их сочетание позволяет наиболее последовательно приблизить философию государственного управления к философии коммерческой фирмы, главным субъектом которой является потребитель. Она же дает возможность применить в системе государственного управления наибо­лее эффективные методы и технологии: системного анализа, операцион­ного менеджмента, логистики, маркетинга, стратегического планирова­ния, управления развитием, инновационного менеджмента, креативного менеджмента и др.

Государственная служба в России, являясь комплексным публичным, социальным, правовым, организационным институтом в изменяющихся условиях функционирования, последовательно реализует интегративную модель и новые технологии управления.

Каждый руководитель должен постоянно осознавать тот факт, что его деятельность связана с действиями объективных законов природы и об­щества, законов управления. Понимание этих законов и согласование своих действий с их проявлениями, профессиональное владение тради­ционными и инновационными методами и средствами управления - все это будет способствовать результативности его деятельности, его карьере, успеху государственной службы в целом.