вые формы их участия в осуществлении государственной власти, влияния на нее.

Учредительная функция состоит в том, что каждая Конституция вместо старого порядка организации государства устанавливает новый, создавая соответствующую ему систему институтов, органов и принципов взаимоотношений.

Мировоззренческая функция Конституции состоит в ее безусловном идейно-воспитательном воздействии на сознание и прежде всего правовое сознание населения. Ведь проблема взаимоотношений человека, государства и общества, которую решает Конституция, является основополагающей мировоззренческой проблемой общества.

Задачами российской Конституции 1993 г., как и всей конституционной реформы в России, являются:

•общая демократизация государственной власти (введение свободы экономической деятельности, многопартийности, идеологического многообразия, разделения властей и др.);

•признание и приведение в соответствие с международными стандартами института прав человека и гражданина;

•преобразование России в демократическую федерацию;

•создание механизма охраны конституционного строя.

Глава 4. СИСТЕМА ОГРАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1. Понятие органов государственной власти

Российское государство осуществляет свою власть через систему государственных органов.

Государственный орган – это лицо или организованная группа лиц, осуществляющих от имени государства какую-либо его функцию или задачу и наделенных для этого властными полномочиями.

Из содержания первой главы Конституции России вытекает, что система органов Российского государства строится на принципах:

–демократии,

–республиканской формы правления,

–народного суверенитета,

–федерализма,

–разделения властей и конституционной законности,

–единства системы государственной власти.

38

Прежде всего, это означает, что в Российской Федерации правомерным признается существование и действие только тех органов государственной власти, наличие которых прямо предусмотрено Конституцией РФ или вытекает из содержания ее положений (ч. 4 ст. 3). Государственные органы происходят от народа в том смысле, что народ участвует в их формировании через прямые и свободные выборы, а кроме того, принимает на референдуме Российскую федеральную Конституцию, в которой и устанавливаются система государственных органов, принципы ее организации и деятельности (ст. 3, 135).

Принцип конституционной законности означает, что все без исключения органы Российского государства действуют на основе Конституции РФ

иобязаны соблюдать ее нормы, а также нормы федеральных законов и международных договоров, соответствующих Конституции России (ст. 15).

Конституция не только учреждает систему государственных органов, но и устанавливает их правовой статус, определяя функции, полномочия, т.е. компетенцию, порядок формирования, деятельности, структуру и ответственность. Определение системы и статуса государственных органов – важная задача Конституции.

Принцип федерализма предполагает две взаимосвязанные и относительно самостоятельные системы государственных органов: федеральную

исубъектов Федерации. Конституция России относит к ведению Федерации установление общих принципов построения государственных органов, а также системы федеральных органов и их организацию. Система органов власти в каждом субъекте Федерации устанавливается самостоятельно, самим субъектом прежде всего в его уставе или Конституции в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации (гл. I) и общими принципами организации органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 2 ст. 77).

Система федеральных органов государственной власти в Российской Федерации строится в соответствии с принципом «разделения властей» (ст. 10). В системе разделения властей РФ четко выделяются: президентская власть, законодательная власть, исполнительная власть, судебная власть.

2. Правовой статус Президента РФ

Стержневой основой характеристики правового статуса любого учреждаемого Конституцией государственного органа являются:

1)установленная в ней дефиниция, обобщенно определяющая его функциональное назначение;

2)место, которое ему отводится в системе органов государственной

власти.

39

Последний признак хотя и является производным, но имеет самостоятельное правовое значение, поскольку в нем выражается лежащая в основе Конституции Российской Федерации концепция построения системы государственной власти.

Исходя из этого, отправными правовыми установлениями применительно к анализу статуса Президента Российской Федерации являются ст. 80 Конституции Российской Федерации и место главы, посвященной Президенту Российской Федерации в тексте Конституции Российской Федерации.

Статья 80 определяет, что Президент Российской Федерации является главой государства.

Придание Президенту статуса главы государства вызвано объективными причинами. Прежде всего, этого требовало повышение уровня персонифицированного представительства государства как внутри страны, так и в международных отношениях. Выполнение вытекающих из этого функций наиболее целесообразно главой государства, а не высшим должностным лицом, входящим в систему исполнительной власти, что в меньшей мере соответствовало бы высокому статусу государства и, по существу, умаляло прерогативы представительного органа государственной власти Российской Федерации, ставило бы исполнительную власть над законодательной.

Признание Президента главой государства является традиционным в конституциях многих стран мира. В частности, такая дефиниция применялась к определению статуса Президента бывшего Союза ССР, а в настоящее время такого рода характеристика президентов содержится в конституциях большинства стран СНГ.

Принципиально новая дефиниция статуса Президента Российской Федерации, содержащаяся в Конституции Российской Федерации, означает, что Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из ее ветвей.

Однако данное положение не дает никаких оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями, зависящими от нее. Каждая из них осуществляет конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими, обеспечена определенными рычагами влияния на иные ветви власти и на Президента. В Конституции заложена необходимая система «сдержек и противовесов», способствующая сбалансированному взаимодействию властей. Между ними нет отношений подчинения. Свои полномочия Президент осуществляет не на основе его ничем не связанной воли. Они реализуются в рамках Конституции Российской Федерации, в соответствии с ней и федеральными законами в необходимом взаимодействии с Парламентом и Правительством Российской Федерации.

40

ВКонституции Российской Федерации заложена система гарантий, препятствующих превращению Президента Российской Федерации в авторитарного правителя. Они заключаются в ограниченности периода полномочий Президента Российской Федерации достаточно коротким сроком, порядком его всенародных прямых выборов, их альтернативным характером, недопустимостью занятия поста Президента более двух сроков подряд, возможностью отрешения его от должности, признания не соответствующими Конституции Российской Федерации нормативных актов Президента Российской Федерации на основе решения Конституционного Суда Российской Федерации и др.

Закрепляя статус Президента Российской Федерации как главы государства, Конституция в ст. 80 конкретизирует в обобщенной форме связанные с этим функции. Они касаются важнейших основ жизнедеятельности государства и общества – незыблемости конституционного строя, независимости и целостности государства, определения основных направлений внутренней и внешней политики государства.

Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что Президент Российской Федерации несет персональную ответственность за бесперебойную работу механизмов защиты Конституции Российской Федерации и прав человека, обязан принимать меры в случаях сбоев в их реализации по тем или иным причинам.

Вустановленном Конституцией Российской Федерации порядке Президент Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации.

Вреализации всех этих функций Президент Российской Федерации может использовать только закрепленные за ним конституционные полномочия, действовать в рамках Конституции Российской Федерации.

Это относится и к такой функции Президента Российской Федерации, как определение основных направлений внутренней и внешней политики государства. Она формируется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, не может им противоречить. Имеет значение и тот фактор, что Президент Российской Федерации идет на выборы с определенной программой, в которой намечаются стратегические направления развития государства и общества, и избрание того или иного кандидата означает одобрение содержащихся в ней установок большинством избирателей.

Ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в которых формулируются основные направления внутренней и внешней политики Российской Федерации, делают последние достоянием депутатов, народа, партий, общественности. Это дает возмож-

41

ность в случае необходимости корректировать политику Президента Российской Федерации с использованием всего потенциала конституционных форм, обеспечивающих взаимное воздействие одних государственных структур на другие, влияние на них общественных и социальных движений.

Как глава государства, Президент Российской Федерации представляет Россию внутри страны и в международных отношениях.

Важным аспектом в характеристике статуса Президента является само место главы о Президенте в Конституции. Она открывает перечень глав, посвященных органам государственной власти Российской Федерации. В прежней Конституции глава о Президенте следовала за главой о представительных и законодательных органах. Это было закономерно, т. к. в ней Президент определялся в качестве главы исполнительной власти.

Новое место главы о Президенте в ныне действующей Конституции Российской Федерации является правовым доказательством, подтверждающим в прямой форме невключение Президента непосредственно ни в одну из трех ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной. Это является предпосылкой, необходимой для обеспечения возложенной на Президента задачи обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России.

Порядок выборов Президента Российской Федерации определяется Конституцией (ст. 81) и на ее основе федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации».

В соответствии с Конституцией выборы главы государства осуществляются наиболее демократическим путем – на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. На конституционном уровне не закрепляется, как и в отношении депутатов Государственной Думы, альтернативность выборов, однако в законодательстве о выборах она признается обязательной. Имела место она и в практике избирательной кампании при выборах первого Президента Российской Федерации.

Конституция определила и те требования, которым должен отвечать кандидат в Президенты.

Для осуществления в высокой мере ответственных функций главы государства кандидат в Президенты должен обладать необходимым жизненным опытом. Поэтому установлено, что Президентом может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет. По сравнению с законодательством зарубежных стран это достаточно низкий возрастной уровень.

Конституция РФ исходит из принципа равного гражданства, не оговаривая, в отличие от конституций некоторых стран СНГ, в качестве обязательного условия для Президента быть гражданином той или иной страны по рождению.

42

Не затрагиваются и такие условия, как обладание государственным языком, принадлежность к определенной национальности, что имеет место в ряде упомянутых выше конституций.

Конституция Российской Федерации, в отличие от ранее действовавшей, сняла указание на предельно допустимый верхний возрастной ценз. Это объясняется тем, что, как показывает опыт многих зарубежных стран,

ив весьма зрелом возрасте человек может сохранить достаточно высокий уровень здоровья, энергии, организаторских способностей и эффективно использовать свой большой политический опыт.

Новой нормой в Конституции Российской Федерации явилось введение требования о необходимости постоянного проживания в Российской Федерации не менее 10 лет для лица, избираемого Президентом. Этого требования не было в нормах прежней Конституции, а оно целесообразно, т.к. Президент должен хорошо знать ситуацию в стране, его должны хорошо знать избиратели.

Конституция РФ предусматривает, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд. Это установление имеет целью воспрепятствовать формированию несменяемого клана управляющих лиц, появлению и сохранению стойких корпоративных групп, закрытию путей притока в эшелоны власти свежих, новых сил, политических деятелей и лидеров нового поколения. Вместе с тем Конституция Российской Федерации не закрывает путь способному политику, оправдавшему себя на должности Президента, к выдвижению на другой срок, кроме очередного.

После избрания Президента осуществляется предусмотренная Конституцией процедура его вступления в должность, которая происходит на тридцатый день со дня официального объявления о результатах выборов.

Она заключается в принесении Президентом присяги в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации. Присяга приносится народу. Ее текст установлен в ст. 82 Конституции РФ. Он сформулирован следующим образом: «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права

исвободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу».

Местопребыванием Президента, его резиденцией является столица России – Москва, Кремль. Над зданием официального пребывания Президента поднимается Государственный флаг России.

Главным символом президентской власти в Российской Федерации является штандарт (флаг) Президента Российской Федерации, установленный Указом Президента от 15 февраля 1994 г. Местонахождением оригинала штандарта (флага) является служебный кабинет в резиденции Прези-

43

дента в столице России – городе Москве. Дубликат штандарта поднимается над резиденцией Президента в Москве, над другими резиденциями во время пребывания в них Президента, устанавливается и поднимается на транспортных средствах Президента. Описание штандарта дано в названном Указе Президента.

Осуществление ответственных полномочий, возложенных Конституцией на Президента, требует достаточно высокого уровня защищенности его статуса. Это необходимое условие для того, чтобы мотивация воли Президента основывалась на высших, долгосрочных государственных интересах России, а не на учете колебаний в раскладе политических противоборствующих сил в Парламенте, популистских интересов.

В соответствии со ст. 91 Конституции РФ Президент обладает неприкосновенностью. Однако в Конституции предусмотрен институт отрешения Президента от должности. Это высшая форма ответственности Президента. Порядок отрешения Президента от должности установлен ст. 93 Конституции РФ. Исходя из статуса главы государства, факта всенародного избрания Президента, порядок его отрешения от должности не может быть упрощенным, особенно с учетом теперешней политической ситуации в России, расклада сил в Парламенте.

Поэтому вполне правомерно Конституция РФ установила достаточно сложный порядок отрешения. Инициатива об этом уже не может исходить от одного депутата (как бывало ранее). Для этого требуется не менее одной трети депутатов Государственной Думы, причем при наличии заключения специальной комиссии, образованной Думой. В самой процедуре отрешения задействованы обе палаты Федерального Собрания, Конституционный Суд и Верховный Суд. Государственная Дума выдвигает обвинение, которое должно быть подтверждено заключением Верховного Суда. Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Совет Федерации отрешает Президента от должности. В обеих палатах эти вопросы решаются двумя третями голосов от общего числа депутатов (членов). Сняты имевшие место в прежней Конституции такие размытые, допускавшие широкое толкование формулировки оснований для отрешения Президента от должности, как «нарушение конституции, закона и присяги». По действующей Конституции РФ отрешение возможно только на основании обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Эти категории имеют строго юридическое содержание, не могут произвольно трактоваться, подлежат квалифицированной правовой оценке.

Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

44

Президент Российской Федерации приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом. Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы Президента должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

Конституция 1993 г. не предусматривает должность вице-президента. В принципе это необязательная фигура при Президенте. Учитывая неудачный опыт функционирования вице-президентов в бывшем Союзе ССР и в России, конституционную практику других стран, не знающих такого института, решено не вводить его и в России. Во всех случаях, когда Президент России не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

Президент в соответствии с Конституцией РФ обладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса как главы государства и обеспечивающих ему возможность выполнять закрепленные за ним функции.

I. Президент имеет полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственной власти.

Значительный объем такого рода полномочий обусловлен следующими причинами:

1)Поскольку путем всенародных выборов программа лица, ставшего Президентом, поддержана избирателями, он, естественно, должен обладать определенными полномочиями в формировании федеральных органов государственной власти. Поскольку реализация его программы в основном ложится на органы исполнительной власти, полномочия Президента в отношении их формирования наиболее значительны.

2)Составляющий одну из основ конституционного строя Российской Федерации принцип «разделения властей» не допускает, чтобы какой-либо орган государственной власти Российской Федерации был обязан своим «рождением» только одной ветви власти. Такой опыт, имевший место в недавней истории России, себя не оправдал.

Поэтому в соответствии с Конституцией РФ в формировании федеральных органов государственной власти задействованы и Президент, и Федеральное Собрание – Парламент. Это достигается двумя путями: либо Президент назначает определенных должностных лиц, а Парламент одобряет, либо Парламент назначает, а кандидатуры предлагает Президент.

45

Вотношении формирования исполнительной власти по названным выше причинам полномочия Президента наиболее широки.

Президент назначает Председателя Правительства Российской Федерации с согласия Государственной Думы, назначает на должности заместителей Председателя Правительства и Федеральных министров по предложению Председателя Правительства.

Вотношении органов судебной власти Президент предлагает кандидатуры судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального Прокурора. Назначает же перечисленных лиц Совет Федерации.

Подобный порядок формирования Федеральных органов государственной власти должен явиться гарантией против их ориентации на одну из ветвей власти.

На Президента возложен Конституцией РФ и ряд полномочий, связанных с деятельностью Государственной Думы (ст. 84). Он назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией и федеральным законом; распускает Государственную Думу в случае и порядке, предусмотренных Конституцией.

Президент подписывает и обнародует федеральные законы Российской Федерации, обладает правом отлагательного вето; вносит законопроекты в Государственную Думу; наделен полномочиями обращаться в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации предусмотренных в ст. 125 Конституции нормативных актов, о толковании Конституции Президент имеет право, наряду с другими субъектами, указанными в ст. 134 Конституции, вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции.

II. Большой объем полномочий закреплен за Президентом в сфере, связанной не только с формированием, но и с деятельностью исполнительной власти.

Президент по Конституции РФ не является главой исполнительной власти. Поэтому снята действовавшая ранее конституционная норма о том, что Президент «руководит деятельностью Совета Министров». Однако специфика полномочий Президента и Правительства, их связь и соотношения таковы, что делают неизбежными достаточно активные каналы влияния Президента на деятельность Правительства. Кроме решения вопросов о составе Правительства, Президент имеет право председательствовать на его заседаниях, принимает решения об отставке Правительства. Постановления и распоряжения последнего в установленных Конституцией РФ случаях могут быть отменены Президентом. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия.

Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, междуна-

46

родным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президент Российской Федерации назначает и освобождает от должности своих полномочных представителей в субъектах федерации.

III. Как глава государства, Президент Российской Федерации обладает широкими полномочиями во внешнеполитической и военной областях. Он определяет основные направления внешней политики страны, ведет переговоры и подписывает международные договоры, ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей, назначает и отзывает дипломатических представителей после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Президент Российской Федерации утверждает военную доктрину Российской Федерации, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, формирует и возглавляет Совет Безопасности.

Ему предоставлено право в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводить на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. С соблюдением последнего условия Президент Российской Федерации уполномочен объявлять и о введении на территории России чрезвычайного положения.

IV. Конституция РФ отнесла к компетенции Президента право назначения всероссийского референдума. По прежней Конституции это полномочие было закреплено за Съездом народных депутатов, то есть за представительным органом.

Изменение субъекта, обладающего названным правом, обусловлено конкретными сложными условиями развития России, так как сохранение этого права за столь политически поляризованным Парламентом могло бы превратить референдум не в инструмент разрешения противоречий, а в орудие политической борьбы.

Однако это не означает, что Президент становится единственным субъектом, обладающим этим правом. Он назначает референдум в соответствии с федеральным конституционным законом. Последний предусматривает условия обязательного назначения референдума по требованию указанных в нем органов, определенного количества депутатов, а также избирателей.

V. К полномочиям Президента Российской Федерации как главы государства отнесено решение вопросов гражданства, предоставление политического убежища, награждение государственными наградами Российской Федерации, присвоение почетных званий Российской Федерации,

47

высших воинских и высших специальных званий, осуществление помилования.

VI. Президент в целях реализации своих функций и полномочий осуществляет правотворческую деятельность.

Он издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации;

Акты Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Для обеспечения выполнения своих полномочий Президент формирует Администрацию Президента, что закреплено на конституционном уровне (п. «и» ст. 83 Конституции РФ).

Во главе Администрации стоит Руководитель Администрации. Администрация не представляет собой органа государственной вла-

сти. В ее функции входит создание всех необходимых организационных, информационных, консультативно-правовых, материально-технических и других многосторонних условий, без которых невозможны осуществление полномочий главы государства, связь Президента Российской Федерации с другими федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

3. Федеральное Собрание РФ.

Совет Федерации РФ и Государственная Дума РФ

Законодательная власть в Российской Федерации представлена Федеральным Собранием РФ и законодательными представительными органами субъектов Федерации (их названия весьма разнообразны, например, законодательные собрания, городские думы, законодательные советы и др.).

Главная государственная функция законодательной власти – разработка и принятие законов, в которых выражаются важнейшие решения в области государственной и общественной жизни, принимающие форму общеобязательных правил поведения.

Высший законодательный орган власти в демократическом государстве с республиканской формой правления – это избираемый народом коллегиальный и периодически сменяемый парламент.

Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Обе палаты российского Парламента являются представительными органами.

Совет Федерации формируется из представителей всех субъектов Российской Федерации. В него входят по два представителя от каждого субъекта, по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти.

48

Государственная Дума избирается населением страны на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года.

Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти (например, на уровне субъекта Федерации) и органов местного самоуправления. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Они не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Исключение из последнего правила установлено п. 9 разд. II Конституции РФ, согласно которому депутат Государственной Думы первого созыва (декабрь 1993 – декабрь 1995 гг.) мог одновременно являться и членом Правительства РФ.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Это означает, что они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Лишение неприкосновенности осуществляется решением соответствующей палаты Федерального Собрания по представлению Генерального прокурора РФ.

Конституция устанавливает правовое положение Федерального Собрания, определяя его структуру, полномочия, формы деятельности (гл. V). Порядок работы палат российского Парламента устанавливается регламентом, принимаемым каждой палатой самостоятельно.

Федеральное Собрание – постоянно действующий орган. Его палаты работают в форме периодических сессий, практически постоянно, за исключением парламентских каникул. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания, если Президент не созовет заседание палаты ранее этого срока. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.

Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Заседания обеих палат, по общему правилу, являются открытыми. Представители средств массовой информации вправе присутствовать на заседаниях при условии их аккредитации в палате. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания. Палаты собираются совместно только для заслушивания посланий Президента РФ и выступлений руководителей иностранных государств.

49

Каждая палата избирает из своего состава председателя палаты и его заместителей для проведения заседаний и ведения внутреннего распорядка палаты. С целью организации непрерывной работы палаты и прежде всего предварительной подготовки ее решений Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии (например, комитет по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы, комитет по вопросам науки, культуры и образования Совета Федерации, комиссия по регламенту и парламентским процедурам Совета Федерации). Для подготовки организационных вопросов создаются Советы палат.

По вопросам своего ведения палаты Федерального Собрания проводят парламентские слушания, т. е. обсуждения актуальных и особо важных вопросов с привлечением заинтересованных лиц и общественности.

Компетенция палат российского парламента различна. К ведению Совета Федерации Конституция относит: а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; б) утверждение указов Президента РФ о введении чрезвычайного и военного положения; в) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации; г) назначение выборов Президента РФ; д) отрешение Президента России от должности; е) назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; ж) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ.

К ведению Государственной Думы относится: а) дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; б) решение вопроса о доверии Правительству РФ; в) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ; г) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека; д) объявление амнистии; е) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

По вопросам своего ведения каждая из палат Федерального Собрания РФ принимает постановления. По общему правилу постановления принимаются большинством голосов от общего числа членов палаты. Причем большинство голосов, необходимое для принятия того или иного решения, может быть простым (50% голосов плюс один голос) или квалифицированным (2/3 голосов необходимы для преодоления президентского вето, а 3/5 голосов от общего числа членов каждой палаты – для решения вопроса о созыве Конституционного Собрания). Для принятия некоторых решений достаточно менее половины голосов от общего состава палаты, однако такие случаи всегда специально оговариваются в законе (например, инициатива о выдвижении обвинения против Президента должна быть поддержана 1/3 депутатов Государственной Думы).

Важнейшая функция Федерального Собрания РФ – рассмотрение и принятие федеральных законов. Процедура разработки, обсуждения и при-

50

нятия законов, именуемая законодательным процессом, определяется Конституцией и регламентами палат Федерального Собрания РФ.

Законодательный процесс, согласно ст. 104 Конституции РФ, начинается с внесения законопроекта в Государственную Думу. Возможность официального внесения законопроектов в законодательный орган называется правом законодательной инициативы. Этим правом в Российской Федерации обладают: Президент РФ, Совет Федерации, член Совета Федерации, депутат Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные органы субъектов Федерации. По вопросам своего ведения право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному суду РФ, Верховному суду РФ и Высшему арбитражному суду РФ. При этом Конституция РФ устанавливает, что внесение законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, выпуске государственных займов, изменении финансовых обязательств государства, а также других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, может осуществляться только при наличии Заключения Правительства РФ.

Федеральные законы принимаются Государственной Думой. Принятые законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; е) войны и мира.

Вслучае отклонения закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

Вслучае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Втечение четырнадцати дней Президент подписывает и обнародует федеральный закон либо налагает на него вето, т. е. представляет в письменной форме свои возражения. Если Президент использует законодательное вето и отклонит направленный ему федеральный закон, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон в установленном Конституцией порядке. Если при повторном рассмотрении закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее

51

двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит обязательному подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию.

Среди федеральных законов Российской Федерации выделяются конституционные федеральные законы. Их отличие от простых федеральных законов состоит в том, что это законы особой значимости, регулирующие важнейшие конституционные институты. Все без исключения случаи принятия конституционных федеральных законов предусмотрены Конституцией РФ. Данное указание содержится в ч. 1 ст. 108 Конституции РФ: «Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ». Такими вопросами, в частности, являются: правовые основы режима чрезвычайного положения (ст. 56), порядок образования нового субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 65), изменение статуса субъекта Федерации (ч. 5 ст. 66), судебная система Российской Федерации (ч. 3 ст. 118), референдум Российской Федерации (п. «в» ст. 84), статус Правительства РФ (ч. 2 ст. 114), статус Конституционного Суда РФ (ч. 3 ст. 128) и др. Юридическая сила конституционного федерального закона выше, чем простого федерального закона. Согласно ч. 3 ст. 76 Конституции России, федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Конституция устанавливает и особую процедуру принятия такого закона. Согласно ч. 2 ст. 108, федеральный конституционный закон в обязательном порядке рассматривается обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации и считается принятым, если одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Президентское вето на такой закон не распространяется.

Устанавливая правовой статус Федерального Собрания России, Конституция особо оговаривает вопрос о роспуске его палаты – Государственной Думы. Право роспуска Государственной Думы принадлежит Президенту РФ в случаях, специально оговоренных Конституцией. Очевидно, что все эти случаи отражают разновидности кризисной ситуации в сфере федеральной власти, а точнее, разногласий между законодательной и исполнительной властями. Крайней мерой в разрешении такого конфликта может стать отставка Правительства либо роспуск Государственной Думы. Президент может распустить нижнюю палату Парламента России в трех случаях, оговоренных в ст. 111 и 117 Конституции РФ. Во-первых, после трехкратного отклонения Думой представленных для назначения кандидатур Председателя Правительства РФ. В такой ситуации Президент распускает Государственную Думу, назначает по своему усмотрению Председателя Правительства и новые выборы нижней палаты Парламента. Во-

52