СЭГ традиции и современность

ном и «линейными» органами исполнительной власти (министерствами

иподведомственными им службами и агентствами), между «руководя щими» и «операционными», реализующими конкретные бюджетные про граммы, звеньями этих органов, т. е. реформа бюджетного процесса, под разделяемая, в свою очередь, на «внешнее» (организация бюджетного процесса в целом) и «внутреннее» (развитие финансового менеджмента в структурных единицах в общественном секторе) бюджетирование.

Третий, микроуровень — разграничение бюджетных полномочий меж ду органами исполнительной власти, государственными (муниципаль ными) учреждениями и иными организациями, непосредственно предо ставляющими бюджетные услуги, т. е. реформа бюджетной сети.

На каждом уровне децентрализации управления общественными фи нансами можно найти одни и те же элементы, в отношении которых не обходимо реализовать сходные по сути меры. Основные из них — четкое

имаксимально «жесткое» закрепление полномочий (прав и обязаннос тей) и ресурсов, обеспечивающее формальную бюджетную автономию, а также создание конкурентных условий, поддерживаемых в начальный период дополнительными («прямыми») стимулами и санкциями (табл. 1).

Таблица 1

Матрица децентрализации управления общественными финансами

Переход от «мягких» к «жестким» бюджетным ограничениям

Осно‚ные н‡пр‡‚ления и принципы бю‰жетной мо‰ерниз‡ции

Последовательность бюджетных реформ может и должна быть обеспе чена, во первых, разделением всеми ее участниками общих ценностей и пониманием критериев, которым должна соответствовать система уп равления общественными финансами, и, во вторых, хотя бы в основ ном соответствующей им официально одобренной среднесрочной про граммой (планом) преобразований с механизмами контроля над ее

реализацией.

Что касается первого, основного условия, то в качестве критериев эф фективности системы управления общественными финансами могут быть предложены2:

1.Бюджетная прозрачность, которая в том числе и прежде всего обес печивается:

—общедоступностью информации о состоянии и тенденциях разви тия общественных финансов;

—открытостью деятельности органов власти по разработке, рассмот рению, утверждению и исполнению бюджетов;

—наличием и соблюдением формализованных требований к веде нию бюджетного учета, составлению и предоставлению бюджетной от четности;

—рассмотрением и утверждением законодательными органами ос новных показателей бюджетной отчетности;

—формированием и предоставлением бюджетной отчетности в со ответствии с общими принципами, необходимыми и достаточными для проведения межстрановых, межрегиональных и межведомственных срав нений.

2.Бюджетная устойчивость, для обеспечения которой в том числе и прежде всего необходимы:

—прогнозирование основных параметров бюджетной системы на средне (до трех лет) и долгосрочную (свыше трех лет) перспективу в рам ках единой макроэкономической и денежно кредитной политики;

—реалистичность и надежность экономических прогнозов и пред посылок, положенных в основу бюджетного планирования;

2 Основано на материалах, подготовленных Минфином России к встрече ми нистров финансов стран «Группы восьми» в июне 2006 г. в г. Санкт Петербурге (см.: Принципы эффективного и ответственного управления общественными

финансами // Финансы. 2006. № 10).

—наличие и соблюдение при выработке средне и долгосрочной бюд жетной политики критериев (показателей) сбалансированности и устой чивости бюджетов, а также приемлемости (допустимости) налоговой и долговой нагрузки;

—систематический анализ и оценка рисков для бюджетной системы,

втом числе — возникающих вследствие принятых решений или средне и долгосрочных тенденций новых обязательств;

—создание и поддержание необходимых финансовых резервов, в том числе для стран с высокой долей доходов от экспорта отдельных товаров — стабилизационных (резервных) фондов и фондов будущих поколений.

3.Бюджетная подотчетность, которая в том числе и прежде всего требует:

—ежегодного проведения независимой внешней проверки (аудита) бюджетной отчетности с рассмотрением ее результатов законодательны ми органами власти;

—наличия и соблюдения нормативно установленных процедур внеш ней и внутренней проверки соблюдения и ответственности за наруше ния бюджетного законодательства;

—наличия и соблюдения формализованных, прозрачных и устойчи вых к коррупции процедур принятия решений по использованию бюд жетных средств, в том числе — при осуществлении бюджетных закупок;

—регулярного проведения анализа и оценки качества управления об щественными финансами (для публично правовых образований) или финансового менеджмента (для органов исполнительной власти и бюд жетных учреждений) с поддержкой мер по его повышению;

—по мере развития внутреннего финансового аудита в обществен ном секторе переориентации внешнего финансового контроля на оцен ку его эффективности.

4.Бюджетная автономия, которая в том числе и прежде всего подра зумевает:

—законодательно закрепленные, основанные на единых принципах, стабильные и предсказуемые финансовые взаимоотношения между пуб лично правовыми образованиями;

—сбалансированное и взаимоувязанное разграничение между ними расходных обязательств и доходов;

—возможность и заинтересованность для региональных и местных властей самостоятельно формировать свои расходные обязательства и

доходы исходя из интересов и предпочтений региональных (местных) сообществ;

—объективная, формализованная и прозрачная система бюджетно го выравнивания;

—наличие стимулов для повышения эффективности управления ре гиональными и местными финансами и, при необходимости, санкций, обеспечивающих соблюдение финансовой дисциплины и законодатель но установленных требований.

5.Бюджетная консолидация, которая в том числе и прежде всего пред полагает, что в публично правовом образовании:

—бюджет рассматривается, и бюджетный процесс организован как форма (способ) исполнения расходных обязательств, в том числе — с нормативно установленными особенностями в отношении расходных обязательств и (или) бюджетных ассигнований разных типов;

—все доходы и расходы отражаются в едином бюджете без увязки определенных видов доходов и расходов, в бюджетной системе отсутству ют внебюджетные фонды (за исключением законодательно созданных фондов социального страхования, а также стабилизационных/резервных фондов и фондов будущих поколений);

—планирование и исполнение текущих и капитальных расходов осу ществляется ведомствами, отвечающими за политику в соответствующих сферах деятельности, в рамках единых процессов и процедур;

—функционирует эффективная система проведения бюджетных пла тежей, управления единым счетом бюджета и учета бюджетных обяза тельств;

—четко и однозначно определены ответственность и полномочия уча стников бюджетного процесса, в том числе — органа исполнительной власти, отвечающего за организацию составления и исполнения бюдже та и «линейных» органов исполнительной власти.

6.Бюджетная преемственность, которая в том числе и прежде всего предполагает:

—составление и утверждение годового бюджета в соответствии и в рамках бюджетных проектировок на средне и долгосрочную перспективу;

—наличие и соблюдение формализованных правил и процедур еже годного обновления (корректировки) ранее одобренных параметров и про дления среднесрочных бюджетных проектировок;

—наличие и применение формализованных методов расчета (кор ректировки) бюджетных расходов, предопределяемых действующей по

литикой, в том числе социальных трансфертов населению и бюджетных программ (действующих расходных обязательств разных видов);

—наличие и соблюдение правил и процедур определения ресурсов для принятия новых расходных обязательств в рамках принятых бюджет ных предпосылок и ограничений;

—установление для ведомств «потолков» (лимитов) бюджетных ас сигнований на среднесрочный период.

7.Бюджетная результативность, для достижения которой в том чис ле и прежде всего необходимы:

—установление для каждого ведомства системы целей, ожидаемых результатов деятельности и отчетности, обеспечивающих реализацию приоритетов и целей государственной политики;

—обеспечение самостоятельности, мотивации и ответственности ве домств, их структурных подразделений и должностных лиц (в том числе менеджеров бюджетных программ) для достижения планируемых резуль татов в рамках принятых финансовых ограничений;

—использование конкурентных принципов распределения бюджет ных средств, в том числе — в соответствии с объемом и качеством реаль но предоставленных ведомствами и учреждениями общественных услуг;

—наличие и применение методов оценки результатов использова ния бюджетных средств ведомствами и учреждениями в отчетном и пла новом периоде;

—наличие и применение методов оценки полной стоимости бюд жетных программ и общественных услуг.

Эти критерии образуют единую систему, которая в том числе опреде ляет содержание и последовательность бюджетных реформ, обеспечива ющих формирование и развитие трех «платформ» управления обществен ными финансами (рис. 2):

Первая (базовая) платформа — это соблюдение критериев (требований) бюджетной прозрачности, устойчивости и подотчетности, являющихся, как уже отмечалось, неотъемлемым признаком самого наличия системы управления общественными финансами в ее современном понимании.

Второй (улучшенной) платформой является обеспечение реальной ав тономии публично правовых образований и консолидации бюджета и бюджетного процесса.

Третья (продвинутая) платформа предполагает внедрение управлен ческой модели среднесрочного бюджетирования, ориентированного на

Рис. 2. Критерии и платформы управления общественными финансами

результаты (в том числе — финансового менеджмента на уровне ведомств, организаций и бюджетных программ).

«Жизненный цикл» каждой платформы и создающих ее бюджетных реформ может быть разделен на следующие этапы:

1)нициирование — осознание (в том числе — под воздействием и в усло виях управленческого кризиса) необходимости создания платформы, вы работка и политическое одобрение ее концепции и, как правило, приня тие программы по ее реализации;

2)формирование — разработка, обсуждение и принятие основных пра вовых актов, экспериментальное (выборочное) внедрение новых меха низмов в режиме лучшей практики;

3)закрепление — завершение создания правовой базы, полное внедре ние новых механизмов и соответствующих им технологий, регламентов, контроля, обучения и т. д.;

4)стабилизация — полное использование преимуществ, восприятие платформы в качестве «незыблемой традиции» и одновременно вызре вание предпосылок для новой парадигмы.

Соответственно, процесс модернизации системы управления обще ственными финансами в Российской Федерации может быть представ лен в виде «догоняющих» друг друга трех пятилетних «циклов» бюджет ных реформ (табл. 2).

Таким образом, в настоящее время система управления обществен ными финансами в Российской Федерации находится на очередном ру беже перехода к качественно новому этапу своей модернизации.

Основным его содержанием будет:

1)закрепление усовершенствованной платформы управления обществен ными финансами, то есть:

а) завершение формирования на региональном уровне правовой базы и полное внедрение механизмов новой системы межбюджетных от ношений (в том числе — обеспечение не только нормативной, но и ре альной бюджетной автономии публично правовых образований), осно вы которой были заложены проведенной в 2003—2004 гг. в рамках Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. реформы федеративных отношений и местного са моуправления;

б) переформатирование бюджета и реорганизация бюджетного процесса на основе понятий «расходные обязательства» и «бюджетные ассигнования»;

в) полноценная реализация полномочий участников бюджетно го процесса с расширением самостоятельности и ответственности глав ных администраторов бюджетных средств и интеграцией «текущих» и «капитальных» расходов;

2)создание и апробация правовой и методической базы для среднесрочно го бюджетирования, ориентированного на результаты, то есть:

а) полное и комплексное внедрение многолетнего бюджета или среднесрочного финансового плана в формате «скользящей трехлетки» с принятием в соответствии с приоритетами, целями и ожидаемыми ре зультатами бюджетной политики новых обязательств в пределах имею щихся ресурсов и дальнейшим удлинением (до 10—15 лет) горизонта бюджетного планирования;

б) распространение механизмов бюджетирования, ориентирован ного на результаты, на этапы утверждения, исполнения и аудита бюджетов; г) сокращение функций государства и местного самоуправления по непосредственному оказанию общественных услуг с переориентаци

ей на регулирование и (или) организацию их предоставления некоммер ческими организациями разного типа;

д) внедрение современных методов финансового менеджмента («внутреннего» бюджетного процесса) на уровне главных администрато ров бюджетных средств, бюджетных учреждений и менеджеров бюджет ных программ.

Попр‡‚ки к Бю‰жетному ко‰ексу Российской Фе‰ер‡ции (2007 „.): но‚ые ‚озможности ‰ля по‚ышения эффекти‚ности упр‡‚ления общест‚енными фин‡нс‡ми

Принятие в 1998 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации означало завершение первого этапа (инициирования) создания базовой платфор мы управления общественными финансами в Российской Федерации. Фактически он разрабатывался более 10 лет назад, и в то время не удалось системно решить все вопросы даже в рамках этой платформы. Многие положения бюджетного законодательства не соблюдаются или допуска ют различные трактовки. Только за последние три года по положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации было принято 24 определе ния Конституционного и Верховного судов, действие девяти норм Бюд жетного кодекса Российской Федерации приостановлено федеральными законами о федеральном бюджете на 2006 и 2007 гг. Что еще более суще ственно, целый ряд положений Бюджетного кодекса Российской Феде рации препятствует внедрению и развитию современных форм и методов управления общественными финансами.

Исходя из этого и в рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг. Минфи ном России были разработаны комплексные поправки к Бюджетному кодексу, принятые Федеральным законом «О внесении изменений в Бюд жетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Феде рации» от 26 апреля 2007 года № 63 ФЗ (далее — федеральный закон).

Прежде всего, федеральный закон вводит единую схему регулирования бюджетных правоотношений (табл. 3).

БК – Бюджетный кодекс Российской Федерации, ( ) – определение единых требований к законам.

Общие для бюджетной системы понятия и принципы (а в будущем — основания для применения мер ответственности) устанавливаются Бюджет ным кодексом Российской Федерации в качестве норм прямого действия, не требующих дополнительного регулирования. Тем самым закладываются основы методологического единства базовых бюджетных институтов.

Всферах, отнесенных к компетенции исполнительной ветви власти, новый Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает рамоч ные требования, также не требующие дополнительного законодательно го регулирования, в пределах которых правительства (администрации) вправе самостоятельно принимать свои решения. Соответственно, с од ной стороны, возрастает целостность системы управления общественны ми финансами и значение Бюджетного кодекса Российской Федерации как ее институциональной основы прямого действия, и, с другой сторо ны, расширяются возможности исполнительных органов власти по реа лизации своих полномочий и развитию «лучшей практики».

Всферах, где необходимо дополнительное законодательное регулирова ние, Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрены, во первых, универсальные для всех бюджетов положения, во вторых, пря мые нормы для федерального уровня и, в третьих, отсылочные положения для принятия соответствующих законов субъектов Федерации и право вых актов представительных органов местного самоуправления.

Одним из наиболее значимых примеров применения такого подхода является регулирование бюджетной классификации Российской Федерации. Общая структура бюджетной классификации и ее универсальные пози ции (например, разделы и подразделы классификации расходов) уста навливаются непосредственно Бюджетным кодексом Российской Феде рации. Детальные позиции (например, целевые статьи и виды расходов) предлагается определять законом (решением) о соответствующем бюджете либо, если речь идет о нормативно установленных (доходы) или эконо мически универсальных (операции сектора государственного управления) позициях, то их техническую структуризацию предлагается закрепить за Минфином России, как это сделано в большинстве развитых стран. Та кой подход, обеспечивая единство бюджетной классификации (как за счет утверждения Бюджетным кодексом Российской Федерации общих для всех бюджетов позиций, так и введения дополнительных требований в отношении публичных нормативных обязательств и обязательств, испол няемых за счет субвенций и межбюджетных субсидий) существенно рас ширяет реальную автономию публично правовых образований.

Кроме того, федеральный закон предлагает более четкое определение бюджетных полномочий публично правовых образований. Одной из суще ственных новаций является возможность передачи отдельных полномо чий финансовых органов муниципальных образований (прежде всего, поселений) финансовым органам других муниципальных образований (муниципальных районов) или субъектов Российской Федерации. При ее обсуждении представителями местного самоуправления были высказаны опасения о неоправданной централизации бюджетных полномочий му ниципалитетов субъектами Российской Федерации. Однако следует иметь в виду, что такая передача может осуществляться только на основе согла шения. При этом отдельными субъектами Российской Федерации ставится вопрос о делегировании Федеральным казначейством, возможность ко торого предусмотрена статьей 215.1 Бюджетного кодекса Российской Фе дерации, региональным казначействам полномочий кассового обслужи вания региональных и местных бюджетов, который не может быть решен без введения данной нормы.

Основной новацией, введенной федеральным законом, является пе реход к организации бюджетного процесса на основе расходных обязательств

и предусматриваемых на их исполнение бюджетных ассигнований раз ных видов.