Условия реализации международного договора в сфере внутригосударственных отношений[*]

Национально-правовые системы мира свидетельствуют, что одним из важнейших и необходимых условий реализации международного договора в сфере внутригосударственных отношений является официальное опубликование международного договора. [*] Нельзя полностью согласиться с мнением М. Эйкхерста, отмечающего, что в большинстве демократических государств, не входящих в Содружество, ратификация парламентом международного договора обусловливает появление у данного договора юридического эффекта действовать как в межгосударственных, так и внутригосударственных отношений. [*] Действительно, как указывает автор, в странах Содружества, для того чтобы международный договор стал частью права страны, кроме ратификации необходимо принять имплементационное законодательство, которое в дальнейшем будет опубликовано. Но для того, чтобы в правовом демократическом государстве, не входящем в Содружество, положения международного договора оказывали регулирующее воздействие на поведение частных лиц, кроме выражения согласия государства на такой договор, в том числе посредством ратификации, вышеупомянутые положения должны быть официально опубликованы.

Как следует из содержания ст. 15 Конституции РФ, п. 3 ст. 5, ст. 30 Федерального закона «О международных договоров Российской Федерации», суды должны применять только те международные договоры РФ, которые были официально опубликованы. Действующее законодательство Российской Федерации предусматривает три источника официального опубликования международных договоров РФ.

Во-первых, если речь идет о международных договорах, согласие в отношении которых было принято в форме федерального закона, [*] то тексты таких международных договорах подлежат опубликованию в Собрании законодательства Российской Федерации, а также Бюллетене международных договоров. Во-вторых, межправительственные международные договоры, согласие в отношении которых не было принято в форме федерального закона, подлежат опубликованию в Бюллетене международных договоров. В-третьих, международные договоры РФ, заключенные от имени министерств, ведомств, иных федеральных органов исполнительной власти (международные договоры межведомственного характера), публикуются в официальных изданиях этих органов.

Публикация вступивших в силу международных договоров РФ в иных источниках не будет являться официальной публикацией, и, таким образом, положения, содержащиеся в таких договорах, не должны применяться судами Российской Федерации. Указанная позиция была отражена в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 5 от 10 октября 2003 года. Пункт 4 данного Постановления, в частности, предусмотрел, что «исходя из смысла частей 3 и 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, части 3 статьи 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» судами непосредственно могут применяться те вступившие в силу международные договоры, которые были официально опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации или в Бюллетене международных договоров в порядке, установленном статьей 30 указанного Федерального закона. Международные договоры Российской Федерации межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов. Международные договоры СССР, обязательные для Российской Федерации как государства — продолжателя Союза ССР, опубликованы в официальных изданиях Совета Министров (Кабинета Министров) СССР. Тексты указанных договоров публиковались также в сборниках международных договоров СССР, но эта публикация не являлась официальной. Официальные сообщения Министерства иностранных дел Российской Федерации о вступлении в силу международных договоров, заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства Российской Федерации, подлежат опубликованию в том же порядке, что и международные договоры (статья 30 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»). [*]

Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» вступил в силу с 15 июля 1995 г., и поэтому требование об официальной публикации международных договорах РФ в вышеупомянутых источниках действует именно с этого момента.

Указ Президента РФ «О порядке опубликования международных договоров РФ» № 11 от 11 января 1993 г., [*] предусматривающий, в частности, опубликование вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров в ежемесячном «Бюллетене международных договоров», официальных изданиях министерств и центральных органов федеральной исполнительной власти (если речь идет о международных договорах РФ, заключенных от имени министерств и ведомств), а также в газете «Российские вести», не должен в настоящее время применяться на территории Российской Федерации. В свою очередь, если с 1 января 1992 г. [*] и до 15 июля 1995 г. международный договор РФ был опубликован в порядке, предусмотренном вышеупомянутым Указом Президента, то такая публикация считается официальной.

В отношении официальной публикации международных договоров, заключенных Союзом ССР и продолжающих действовать в настоящее время, [*] следует отметить, что данные договоры публиковались в «Ведомостях Верховного Совета СССР», «Сборниках действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами», «Сборниках международных договоров СССР», «Собрании постановлений Правительства Союза Советских Социалистических Республик», в газетах «Известия» и «Правда». [*] Государственные органы, включая суды Российской Федерации, в случае применения соответствующих договоров, вправе руководствоваться вышеупомянутыми источниками.

Необходимо подчеркнуть, что в настоящее время официально публикуются только те международные договоры, которые вступили в силу для Российской Федерации. При публикации каждого международного договора дается ссылка, с какого момента данный договор вступил в силу для Российской Федерации. Причем, если речь идет о двусторонних международных договорах РФ, то ссылка содержит только дату вступления такого договора в силу, то есть момент, с которого данный договор обязывает Российскую Федерацию. [*]

Если публикуются многосторонние международные договоры, то ссылка предусматривает дату, с которой такой договор стал обязательным именно для Российской Федерации, так как в многосторонних международных соглашениях, как правило, не все подписавшие договор стороны сразу становятся участниками данного международного соглашения. К примеру, Бернская конвенция по охране литературных и художественных произведений от 9 сентября 1886 г., являющаяся многосторонним международным договором, вступила в силу для Российской Федерации 13 марта 1995 г. [*]

Требование об официальном опубликовании международных договоров РФ не является простой формальностью. Любое частное лицо (гражданин, иностранец, лицо без гражданства, юридическое лицо) имеет право знать о правах и обязанностях, предусматриваемых в нормативно-правовых актах, включая международные договоры РФ, ставшие неотъемлемой частью правовой системы России. [*] Указанное право частного лица гарантируется, в частности, п. 3 ст. 15 Конституции РФ, согласно которому «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». [*] Международный договор РФ является одним из таких нормативных правовых актов.

Нельзя не согласиться с точкой зрения И.И. Лукашука, подчеркивающего, что «требование опубликования, обнародования договоров вытекает из одного из важнейших принципов права, признанных цивилизованными нациями, в соответствии с которым человек обязан соблюдать лишь те нормы права, которые опубликованы в общедоступной форме. Закон не обязывает, если он не опубликован (non obligat lex nisipromulgata)». [*]

Необходимость соблюдения вышеупомянутого требования об официальном опубликовании международного договора подтверждается судебной практикой.

Областное государственное унитарное предприятие «Вичугская хлопковая база» обратилось в Арбитражный суд Ивановской обла сти с иском к Ивановской таможне о признании недействитель ным требования об уплате таможенных платежей от 15.02.01 № 1 на сумму 5188853 рубля 43 копеек.

Решением от 23.04.01 иск удовлетворен. Постановлением апелля ционной инстанции от 18.06.01 г. решение оставлено без изменения.

Не согласившись с принятыми судебными актами, Иванов ская таможня обратилась в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить решение и постановление Арбитражного суда Ивановской области.

Отказывая в удовлетворении кассационной жалобы, арбитражный суд подчеркнул, что «в соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и подлежат официальному опубликованию. Данное требование Конституции Российской Федерации закреплено в ст.ст. 24, 30 Федерального закона от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Поскольку соглашение от 10.10.2000 г. на момент выставления таможенных требований об уплате таможенных платежей не было опубликовано, то налог на добавленную стоимость с предприятия должен уплачиваться в соответствии с частью второй Налогового кодекса Российской Федерации.

10.10.2000 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Кыргызской Республики было заключено Соглашение «О принципах взимания косвенных налогов во взаимной торговле». Данное соглашение ратифицировано Российской Федерацией Федеральным законом от 27.12.2000 г. № 154-ФЗ. В соответствии со статьей 9 Соглашения оно вступает в силу с 1 января года, следующего за годом выполнения сторонами необходимых внутригосударственных процедур. После выполнения сторонами необходимых внутригосударственных процедур Соглашение вступило в силу с 01.01.2001 г. В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и в случае, если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного права. В соответствии с п. 1 ст. 30 Федерального закона Российской Федерации «О международных договорах Российской Федерации» вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме Федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации в Собрании законодательства Российской Федерации. Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры (за исключением договоров межведомственного характера) официально опубликовываются по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации также в Бюллетене международных договоров (п. 2 ст. 30 Закона).

Таким образом, международный договор Российской Федерации должен доводиться до всеобщего сведения путем опубликования. Арбитражный суд применяет вступившие в силу и должным образом доведенные до всеобщего сведения международные договоры Российской Федерации — международно-правовые соглашения, заключенные Российской Федерацией с иностранным(и) государством(ами).

В спорном случае Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Кыргызской Республики о принципах взимания косвенных налогов во взаимной торговле от 10.10.2000 г. не было в январе—феврале 2000 года опубликовано и, поэтому, данное соглашение не подлежит применению». [*]

При рассмотрении дела о признании незаконным требования Воронежской таможни Арбитражный суд Воронежской области необоснованно применил Протокол от 29 мая 2001 года о внесении изменений и дополнений в Протокол к соглашению между Советом Министров — Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Молдова о свободной торговле от 9 февраля 1993 гола (далее — Протокол от 29.05.2001), послуживший, в свою очередь, основанием для начисления таможенных платежей.

Высший Арбитражный Суд РФ, отменяя соответствующие судебные акты, в постановлении от 21 декабря 2004 года по делу № 9366/04 указал: «оставляя данное решение без изменения, суды апелляционной и кассационной инстанций указали, что моментом вступления в законную силу названного Протокола является дата опубликования его текста в Бюллетене международных договоров Российской Федерации, в связи с чем Протокол от 29.05.2001 следует считать вступившим в законную силу на момент ввоза обществом товара.

Между тем выводы судебных инстанций о порядке и сроке вступления в законную силу Протокола от 29.05.2001 сделаны на основании неполного исследования обстоятельств дела и неправильного толкования норм права.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Соглашения о свободной торговле от 09.02.1993 договаривающиеся стороны не применяют таможенные пошлины, налоги и сборы, имеющие эквивалентное действие на экспорт и/или импорт товаров, происходящих из таможенной территории одной из договаривающихся сторон и предназначенных для таможенной территории другой договаривающейся стороны. Исключения из данного торгового режимы по согласованной номенклатуре товаров оформляются двусторонними документами, являющимися неотъемлемой частью этого Соглашения. Позднее, 29.05.2001, был подписан Протокол о внесении изменений и дополнений в Протокол к указанному Соглашению, в котором предусмотрено, что стороны уведомляют друг друга о введении изъятий из режима свободной торговли товарами, указанными в приложениях 1 и 2 (в этот список включен сахар белый), не менее чем за два месяца до их введения (пункт 3 статьи 1 Протокола от 29.05.2001).

В соответствии со статьей 24 Венской конвенции о праве международных договоров договор вступает в силу в порядке и срок, предусмотренные в самом договоре. Кроме того, статья 39 Конвенции предусматривает, что договор может быть изменен по соглашению между участниками и в том порядке, который согласован либо в тексте основного договора, либо непосредственно в самом соглашении, которым вносятся поправки в текст основного договора.

Статьей Протокола от 29.05.2001 предусмотрено, что данный Протокол вступает в силу с момента получения последнего письменного уведомления о выполнении сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу.

В материалах дела имеется письмо Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, подписанное заместителем руководителя правового департамента, в котором указано, что Протокол от 29.05.2001 подписан на основании Постановлений Правительства Российской Федерации от 09.10.1999 № 1139 и от 27.10.2000 № 827, которыми одобрен текст Типового протокола о внесении изменений и дополнений в Протокол к соглашению о свободной торговле, заколоченному Правительством Российской Федерации с государствами—участниками СНГ.

Протокол был подписан 29.05.2001, опубликован в Бюллетене международных договоров Российской Федерации за 2002 год № 7 (июль) с указанием на то, что он вступил в силу 15.04.2002.

В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Протокола от 29.05.2001 стороны уведомляют друг друга о введении изъятий из режима свободной торговли товарами, указанными в приложениях 1 и 2, не менее чем за два месяца до их введения.

Таким образом, для установления изъятий необходимо специальное уведомление договаривающихся сторон о введении изъятий, а также соблюдение двухмесячного срока при условии доведения нового правила до всеобщего сведения.

Поскольку Протокол от 29.05.2001 вступил в силу лишь 15.04.2002, до этого момента действовало Соглашение о свободной торговле от 09.02.1993, которое в статье 1 предусматривало, что исключения из режима свободной торговли должны оформляться двусторонними документами, являющимися неотъемлемой частью данного Соглашения. В связи с этим установление изъятий в порядке, согласованном договаривающимися сторонами в Протоколе от 29.05.2001, могло быть осуществлено лишь после вступления последнего в силу, то есть после 15.04.2002.

В материалах дела имеется заявление Минэкономразвития России от 17.01.2002, которое можно рассматривать как уведомление об изъятиях из режима свободной торговли, однако данные изъятия могут быть введены лишь после истечения двухмесячного срока, исчисляемого в отношении российской стороны с 15.04.2002.

Сведения о публикации заявления от 17.01.2002 в материалах дела отсутствуют; судом этот вопрос не исследовался.

Для того чтобы международный договор мог создавать правовые последствия для физических и юридических лиц, на деятельность которых он распространяет свое действие, в соответствии со статьей 5 Федерального закона «О международных договорах» необходимо принятие соответствующих правовых актов. Международный протокол вступает в силу только с момента публикации таких актов. [*]

Протокол от 29.05.2001 предусматривает лишь возможность введения изъятий, однако непосредственно их не устанавливает. Поэтому факт официальной публикации не может свидетельствовать о доведении до всеобщего сведения информации о введении российской стороной изъятий из режима свободной торговли с 29.01.2002. Следовательно, указание ГТК России в письме от 21.01.2003 № 0106/1843 на то, что изъятия из режима свободной торговли вводятся с данной даты, не подлежат применению.

Исходя из смысла правовой определенности для того, чтобы правой акт мог непосредственно создавать права и обязанности физических и юридических лиц, он должен быть доступен для заинтересованного лица. Только в этом случае лицо может сообразовывать свое поведение с соответствующей правовой нормой, предвидеть для себя последствия, которое повлечет ее неисполнение.

При рассмотрении настоящего дела судами не исследован вопрос о выполнении Российской Федерацией внутригосударственных процедур с целью доведения до всеобщего сведения информации о введении изъятий из режима свободной торговли товарами с Республикой Молдова и применении таможенных пошлин, налогов и сборов, в связи с чем не сопоставлены надлежащим образом даты ввоза товара и возникновения публичной обязанности по уплате таможенных пошлин, налогов и сборов». [*]

Как свидетельствует практика, международный договор РФ официально публикуется по истечении определенного времени с момента вступления в силу для Российской Федерации. Иногда данный период времени растягивается на несколько лет. Так, Договор между Российской Федерацией и Эстонской Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам вступил в силу 20 марта 1995 г. Однако указанный Договор был официально опубликован лишь в 1998 г. [*] Соглашение о правовом режиме информационных ресурсов пограничных войск государств-участников Содружества Независимых Государств, вступившее в силу 25 ноября 1998 г., было официально опубликовано в Бюллетене международных договоров № 7 за 2001 г. Соглашение между Правительством РФ и Правительством Королевства Испания о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах от 14 июня 2000 г. вступило в силу 14 декабря 2000 г. Однако официально опубликовано было только в Бюллетене международных договоров № 8 за 2004 год.

Представляется, что государственные органы, руководствуясь, в частности, общепризнанным принципом международного права — добросовестное выполнение международных обязательств, — должны официально публиковать текст международного договора одновременно с вступлением его (договора) в силу либо в кратчайшие сроки после этого. Следует обратить внимание, что в Бюллетене международных договоров публикуются официальные сообщения Министерства иностранных дел РФ о прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ. Так, в Бюллетене международных договоров № 6 за 2004 г. было опубликовано официальное сообщение Министерства иностранных дел РФ о прекращении некоторых международных договоров РФ. Так, речь шла о прекращении с 18 января 2002 г. в отношениях между Российской Федерацией и Республикой Польша Договора, заключенного Союзом ССР и Польской Народной Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 28 декабря 1957 г. (с. 80). [*]

Международные договоры РФ прекращают или приостанавливают свое действие независимо от публикаций соответствующих сообщений Министерства иностранных дел РФ. Поэтому суд не должен применять положения международного договора РФ с момента, когда договор прекратил или приостановил свое действие, а не с момента официальной публикации соответствующего сообщения МИДа РФ. Иными словами, вышеупомянутый договор, заключенный Союзом ССР и Польской Народной Республикой о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, не должен применяться судами России с 18 января 2002 года, а не с момента официальной публикации МИДа РФ о соответствующем факте.

Следующими необходимыми условиями являются наличие в национальном законодательстве государства отсылочной нормы к международным договорам, а также самоисполнимых положений, предусматриваемых в данном источнике международного права. Правовое значение вышеупомянутых условий для правовой системы государства было рассмотрено нами выше.