4. Мудрость законодателя: принципы и техника законотворчества

Формирование закона (позитивация права) представляет собой совокупность операций по созданию правоотношения, через которое регулируется должное поведение людей, способы обеспечения реализации закона. Но для понимания механизма возникновения и развития нормы права недостаточно ее трактовки как результата законотворческой деятельности, юридической формы, обеспеченной государственным принуждением. Поскольку действие закона ориентировано на поступки человека, постольку необходимо четко представлять причины, их определяющие. Типичные, массовые побуждения человеческой деятельности состоят в удовлетворении определенных интересов. Поэтому главная задача состоит в создании механизма правового регулирования, нацеленного на управление поведением индивидов, социальных групп и общностей людей – придание юридической формы процессу сочетания интересов и целей, определенному социальному содержанию. Позитивация (трансформация) права в закон должна опираться на научно, духовно и практически обоснованные принципы и критерии законотворчества, позволяющие в максимальной степени созидать правовые законы. Этот сложный путь с необходимостью должен учитывать особую – объективно-субъективную природу социальной реальности, в которой воедино связаны мера существующей и мера возможной свободы человека и общества, детерминированная законами самоорганизации социума в его коэволюции с природой. Например, под криминализацией понимается процесс выявления общественно опасных форм поведения, признания допустимости, возможности и целесообразности уголовно-правовой борьбы с ними и фиксации их в уголовном законе в качестве преступных и уголовно наказуемых. Соответственно, декриминализация – выявление оснований исчезновения общественной опасности деяний, признания нецелесообразности уголовно-правовой борьбы с ними и отмена их уголовной наказуемости. То есть учет соотношения различных объективных и субъективных факторов позволяет теоретически обосновывать допустимость и целесообразность установления, отмены, либо расширения или сужения пределов действия уголовно-правовых запретов и ограничений.

К сожалению, в современной России достаточно распространены такие негативные явления в законотворческом процессе, как правовой нигилизм и деформация правового мышления, неподготовленность депутатского корпуса к решению правовых задач, «штурмовой» характер выполнения плана законотворческих работ. По-прежнему актуален поиск путей формирования правового сознания законодателей и лиц, входящих в состав структур, обладающих правом законодательной инициативы, органического соединения юридической теории и практики законотворчества.

Примером механизма перевода «созревших» общественных отношений в форму позитивного права, способом обеспечения «мудрости» законодателя, может служить система экспертиз, сопровождающих появление закона, правовой нормы¹. К их числу относятся следующие:

историческая экспертиза, изучающая предшествующий опыт принятия и применения определенного закона (в данном обществе или ином – со сходными социокультурными условиями жизнедеятельности людей). Скажем, «творцы» знаменитого Указа о борьбе с пьянством, алкоголизмом и самогоноварением от 17 мая 1985 г., окрещенного в народе «сухим законом», могли бы поинтересоваться судьбой предыдущих «сухих законов» в России – для того, чтобы избежать оглушительного провала и более чем серьезных негативных последствий;

политологическо-социологическая, нацеленная на выяснение интересов различных социальных групп и их отношение к создаваемому нормативному акту, определение социальной базы поддержки или сопротивления будущему закону, предсказание возможных форм и методов сопротивления, выработку политического механизма преодоления негативного отношения к закону; анализ интересов различных социальных групп, который бы обнаруживал «индекс» необходимости нового закона (например, при первой «монетизации» льгот легко можно было выяснить различия в отношении к ней сельских жителей и горожан и отразить их в законе);

организационная, определяющая функции государства, затрагиваемые предполагаемым законом, устанавливающая на этой основе перечень государственных структур – исполнителей закона, рассчитывающая дополнительную нагрузку на них и устанавливающая источник средств для их усиления, поскольку может возникнуть необходимость создания новых органов, переподготовки кадров и материально-технического обеспечения их работы;

финансово-экономическая, определяющая размер денежных средств для исполнения закона и источники их поступления – «…всегда важно определять “стоимость” закона, т.е. расходы на его разработку, прохождение законодательной процедуры и исполнение, прогнозировать экономические, в том числе и финансовые приобретения и потери, которые могут возникнуть в результате действия закона»¹;

правоприменительная, оценивающая применимость закона с точки зрения его системности – степени охвата всех сторон общественного отношения, которое он призван регулировать (отсутствие пробелов и противоречий), его соответствие Конституции, основным принципам международного права и международным договорам, действующему законодательству. Заметим, что по компетентной оценке правоведов, российское законодательство изобилует противоречиями между различными кодексами (трудовым и административным, трудовым и гражданским и т.д.), не свободна от противоречий даже Конституция – «Так, в соответствии со ст.71 Конституции РФ вопросы изменения и принятия Конституции РФ находятся в ведении Российской Федерации. Однако, согласно ст.136 той же Конституции изменение значительной части текста самой Конституции (а именно глав 3–8) требует также одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации)².

Противоречия между нормативно-правовыми актами, институтами и отраслями права способны парализовать важные и нужные правовые предписания, уничтожить смысл и содержание как отдельного закона, так и их системы;

правоохранительная, отвечающая на вопросы о необходимости введения новых видов юридической ответственности или применимости уже существующих (и каких именно). Необходимо заранее предвидеть те социальные группы, которые могут выступать против планируемого закона и намечать средства борьбы с ними. Для этого может проводиться моделирование нарушений закона и прогнозирование их частоты.

криминологическая экспертиза, предложенная правоведами (С.В. Бородин, В.В. Лунеев) несколько лет назад и уже воплощающаяся в жизнь сегодня, поскольку с начала 90-х годов стало очевидно, что многие законы и иные правовые акты, принимаемые законодательными или исполнительными властями, создают условия для совершения преступлений и других видов отклоняющихся от нормы деяний, причиняющих ущерб гражданам, государству и обществу. В этой связи следует одобрить предложение Б.А. Осипяна о целесообразности использования в лексиконе правовой науки понятия неправомерного, противоправного и даже криминогенного закона, заключающего в себе официальный произвол, противоречащего первоначалам права. Такого рода законы побуждают людей идти на правонарушение по причине законодательного ограничения их правосубъектности, ущемления законных прав и свобод, лишения возможностей правомерным образом достигать своих целей. Одним из способов решения этой проблемы является идея конституционного закрепления нормы ответственного отказа судей от применения неправомерного закона или подзаконного акта во имя избежания случаев нанесения гражданам вреда¹;

лингвистическая, проверяющая текст нормативного акта на соответствие нормам русского литературного языка (орфографии, грамматике и т.д.), официальной терминологии, правилам и законам формальной логики. Язык закона должен быть простым и понятным. В последние годы поставлен вопрос о необходимости выделения экспертизы, близкой к лингвистической, но, тем не менее, до конца с ней не совпадающей – логико-семантической экспертизы. Дело в том, что во второй половине 19-го века в логике были сформулированы понятия нечетких множеств (понятий), обладающих расплывчатой логической структурой и играющих особую роль в описании социальных явлений. Когда они попадают в законодательные тексты, то возникает проблема их толкования и, соответственно, применения. Например, качественные нечеткие множества – справедливость, обоснованность, исключительный цинизм, с особой дерзостью, заведомо ложные показания и т.п.; количественные нечеткие множества – систематические хищения, тяжесть содеянного, в особо крупном размере и т.п. Естественно, каждый раз возникает необходимость максимально возможного уточнения содержания подобных используемых понятий.

Возможна экспертиза, которую логичнее всего назвать профессиональной и которая необходима при решении задачи правового регулирования того или иного вида специализированной деятельности. Скажем, можно ли развивать медицинское законодательство (в перспективе медицинское право как самостоятельную отрасль) без участия самих медиков? Аналогично – экологическое право без экологов? Наконец, усилению демократических начал законотворчества может служить общественная экспертиза законопроектов, выражающая заинтересованное мнение граждан и различных социальных групп, способных, на основе жизненного опыта и стремления к общему благу делать ценные предложения. Так, в 2008 г. Президент РФ подписал указ от 18 июля №1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса РФ», предусматривающий разработку Концепции и внесение изменений в Гражданский кодекс с учетом опыта его применения судами. Концепция, разработанная Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства и Исследовательским центром частного права при Президенте РФ, получила широкое обсуждение, была одобрена в октябре 2009 г., а теперь журнал «Юрист компании» на своем сайте открыл обсуждение отдельных изменений и дополнений со стороны практикующих юристов, обещая его итоги в форме предложений отправить в упомянутые Совет и Центр. Таким образом, необходимо говорить и о профессионализме, и о демократизме законотворческого процесса, требующими, для повышения качества законодательства, привлечения и стимулирования широкого круга и экспертных сообществ, и структур гражданского общества, СМИ. Система законотворчества должна быть открытой для дальнейшего развития и творческого самообновления, содержать помимо прямых (от законодателя к правоприменителям), еще и обратные информационные связи – от всех субъектов правоприменительных, правоохранительных и правообязательных процессов.

Поскольку в юридической норме, в конечном счете, выражаются и закрепляются определенные политические идеи, которые должны восприниматься как общеобязательные для всех членов общества, независимо от их субъективного отношения к предписанию нормы, постольку особое значение имеет демократическое формирование законодательной (представительной) власти, юридически оформляющей интересы большинства населения, основных социальных групп и общностей. Юридическая норма может и должна быть представлена как синтез определений правовой цели и соответствующих правовых средств ее реализации, служащих благу общества и человека. Действенность любого закона напрямую зависит от заинтересованности в его реализации основных социальных групп, материально-технической и организационной обеспеченности его исполнения. Законодатель, указывает А.В. Грошев, принимая уголовно-правовую норму, должен сформулировать в ней такие признаки, которые бы давали возможность правоприменителю не только правильно толковать эту норму, в точном соответствии с ее законодательным выражением (волей законодателя), но и достоверно устанавливать путем процессуального доказывания признаки преступления, предусмотренные этой нормой¹.

Эту же проблему решает и предложенная В.Д. Переваловым и А.А. Юговым последовательность этапов издания закона, в большей степени делающая акцент на юридической технике законотворческого процесса. В то же время они обращают внимание на создание исходной теоретической основы концепции будущего закона – системы аксиом и принципов, выражающих мировоззренческие и политические взгляды большинства общества; формирование базового массива теоретических знаний, определяющих объем и структуру будущего закона, границы и глубину правового регулирования; конструирование формы и содержания проекта закона, представленного в различных текстовых вариантах, конкурирующих концепциях. На этом этапе главное – адекватное замыслу и юридически грамотное формулирование конкретных правовых норм; наконец, легитимация закона, т.е. придание его проекту посредством определенной юридической процедуры обязательной юридической силы. Все это – последовательность перехода от законодательной инициативы к обсуждению законопроекта, принятию закона и его опубликованию¹.

С философско-правовой точки зрения главное в содержании вышеупомянутой концепции – стремление обеспечить правовой характер закона, т.е. его соответствие общей логике социального развития и базовых ценностей культуры, принципам и признакам права (гуманизм, справедливость, равенство, нормативность, системность и т.д.), международному праву и Конституции, процедуре легитимации закона.

В современной отечественной философско-правовой литературе усиливается внимание к вопросу, поставленному еще на заре человеческой цивилизации – о связи и единстве юридических законов и законов объективной реальности (Космоса, природы, общества). Частным случаем здесь является проблема соотношения закона как общенаучной категории и юридического закона. Б.С. Шалютин исходит из некорректности их противопоставления, считая, что понимание общенаучного закона как регулятора определенного процесса, конституирующего необходимую, устойчивую, существенную и повторяющуюся связь, позволяет и правовую норму считать специфической разновидностью общенаучного закона.

В свете вышеизложенного можно констатировать, что в нынешнем российском обществе по-прежнему существенным дефектом законодательной деятельности остается слабая ориентация законодателя на глубинные закономерности регулируемых законом отношений. Политически она может объясняться по-разному, в зависимости от конкретных случаев (в конечном итоге, видимо, стремлением удержать власть): желанием ускорить переход к рыночным отношениям без учета монополизма производителей, слабостью или беспомощностью в исполнении законов, низким уровнем правосознания и правовой культуры, заимствованием из-за рубежа правовых институтов, для введения которых не созрели условия – института доверительного управления (траст); чисто юридически – отсутствием предметного и содержательного разграничения между простым и конституционным законами, законом и указом, законом и другими (кроме указа) подзаконными актами.

Контрольные вопросы к теме 4

1. Что такое позитивация права?

2. Как связаны юридические законы и закономерности общественного развития?

3. Определите основные принципы законотворчества.

4. Чем обеспечивается действенность законодательства?