IV.5. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью*

IV.5.1. Общие положения.

Правовое регулирование координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Координационная функция прокуратуры нормативно определена в ст.8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»(в редакции от 17 ноября 1995 г.).

В Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью(утверждено Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567) определены цели, принципы, направления, формы координации, круг полномочий участников¹.

В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 26 июня 1997 г. № 34 «Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью»реализация полномочий по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью признана одним из важнейших направлений работы органов прокуратуры.Предписано: «Регулярно, но не реже одного раза в квартал, проводить координационные совещания руководителей органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов федеральной службы налоговой полиции и органов таможенной службы с приглашением при необходимости на них руководителей исполнительной и представительной (законодательной) власти, судов и другихзаинтересованных ведомств. Разрабатывать и осуществлять совместныемеры по борьбе с преступностью. Возложить на прокуроров субъектов Российской Федерации координацию деятельности по борьбе с преступностью всех правоохранительных органов, военных, транспортных и других специализированных прокуратур, дислоцирующихся на территории соответствующих субъектов Федерации» (п.3).

Приказом Генерального прокурора РФ «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах» от 5 июня 2000 г. № 98 образованы управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, на которые возложено осуществление «координации деятельности всех правоохранительных органов, находящихся в пределах федерального округа, по борьбе с преступностью» (п.4).

Основной цельюкоординации являетсяповышение эффективности воздействия на преступность путем разработки и осуществления правоохранительными органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.

Борьба с иными, непреступнымиправонарушениями также может осуществляться в рамках координационной деятельности, поскольку она направлена на установление и устранение таких правонарушений, которые могут способствовать совершению преступлений, перерастать из непреступных в преступные (например, налоговые, таможенные правонарушения).

Под борьбойс преступностью подразумеваетсядеятельность уполномоченных государственных органов по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличению, уголовному преследованию и наказанию виновных в их совершении.

Понятие правоохранительного органа по борьбе с преступностью. В Федеральном законе«О прокуратуре Российской Федерации»не указан исчерпывающий перечень органов, относящихся к числу правоохранительных. Другими законодательными или иными нормативными актами также не определены понятие, содержание и структураправоохранительной системыв целом в стране, хотя во многих законах и иных нормативных правовых актах эти термины широко употребляются.

Одни и те же государственно-правовые структуры относятся к «числу сил обеспечения безопасности», «к органам охраны правопорядка», «к специальным службам», «к правоохранительной системе». Это объяснимо, ибо задачи и функции этих органов имеют общие признаки, позволяющие допускать многообразие терминов. Нередко их обобщенно называют «органы уголовной юстиции».

Возлагая на прокуратуру функцию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, законодатель не определил ни круг таких органов, ни критерии, по которым они могут быть отнесены к числу правоохранительных органов. В ст.8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» названы лишь органы МВД, налоговой полиции, Федеральной службы безопасности и Государственного таможенного комитета. Однако и в этом случае остается неопределенным, по каким отличительным признакам та или иная государственно-правовая структура отнесена к числу правоохранительных органов; тем более, не вполне ясно, какие органы относятся к правоохранительным в числе «других» (п.1 ст.8).

Критерии определения государственно-правовой структуры как правоохранительного органа.

В интересах четкого установления состава и структуры правоохранительной системы, потребностей в ее дальнейшем развитии и внутренней дифференциации, а также в целях обеспечения надлежащих условий успешной координации деятельности органов необходимо нормативное определение универсальных, закрепленных в законе общепринятых отличительных признаков.

Анализ законодательства, а также структур различных государственных органов позволяет сделать вывод, что правоохранительными являются органы, которые законодательно наделены полномочиями по выполнению правоохранительных функций, направленных специально на борьбу с преступностью, это:

1) охрана общественного порядка и безопасности;

2) оперативно-розыскная деятельность (ОРД);

3) дознание по делам о преступлениях;

4) предварительное расследование преступлений.

Для соответствующих государственно-правовых структур правоохранительная деятельность является преобладающей: они выполняют одновременно ряд правоохранительных функций, составляющих основное содержание их деятельности (например, органы МВД). Для других государственно-правовых структур правоохранительные функции являются дополнительными к основному виду деятельности (например, органы Федеральной пограничной службы, наделенные функциями оперативно-розыскной деятельности и дознания). Такие органы обычно осуществляют правоохранительную деятельность по борьбе с преступностью в различных правовых сферах и в различном объеме параллельно с выполнением основных задач.

С принятием Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» эта деятельность представляет собой самостоятельную правоохранительную функцию, вид правоохранительной деятельности. Отсюда своеобразие полномочий государственных органов, ее осуществляющих, и правовых, технических средств их реализации. Основные субъекты выполнения оперативно-розыскной деятельности – органы дознания.

Однако не все органы, наделенные функцией дознания, вправе осуществлять оперативно-розыскную деятельность на территории Российской Федерации. Круг таких органов определен Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности». Согласно ст.13 Закона к ним отнесены:

1) органы внутренних дел Российской Федерации;

2) органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации;

3) федеральные органы налоговой полиции;

4) федеральные органы государственной охраны – Федеральной службы охраны Российской Федерации и Службы безопасности Президента Российской Федерации;

5) органы пограничной службы Российской Федерации;

6) таможенные органы Российской Федерации;

7) Служба внешней разведки Российской Федерации;

8) Министерство юстиции Российской Федерации.

Таким образом, имеются правовые основания включать все органы, наделенные функцией оперативно-розыскной деятельности, в число правоохранительных органов, участвующих в борьбе с преступностью. Поэтому деятельность этих органов нуждается в согласованности и взаимодействии, и координация – этоспособобъединения их усилий, обеспечения выработки согласованных решений, действий.

Непременное условие успешной координации деятельности по борьбе с преступностью – точное согласование действий не только правоохранительных, но и иных, участвующих в ней заинтересованных органов, например контролирующих. В Законе они непосредственно не включены в состав участников координации, однако при решении многих проблем участие контролирующих органов и иных ведомств необходимо. Такая возможность предусмотрена в указанном Положении: «Для подготовки вопросов, рассматриваемых на координационных совещаниях, и участия в их работе могут привлекаться представители органов контроля и других государственных органов» (п.7 ч.3).

При взаимодействии прокуратуры, иных правоохранительных органов с контролирующими органами для последних не обязательны координационные решения, если они не приняли их к исполнению в соответствующей части. Сотрудничество осуществляется путем согласованияпроводимых мер, в том числе и на основе заключаемых соглашений. Однако, работая в координационных совещаниях, представители контролирующих и других органов вправе принимать участие в выработке соответствующих совместных решений, которые становятся обязательными для исполнения после их подписания руководителями указанных органов.

Представители администрации регионов и органов местного самоуправления могут присутствовать на координационных совещаниях правоохранительных органов, участвовать в обсуждении вопросов, однако координация их деятельности в компетенцию прокуратуры не входит.

К

Принципы координации

оординация осуществляется на основеравенствавсех ее участников,самостоятельностикаждого правоохранительного органа при выполнении согласованных решений,ответственностируководителей каждого правоохранительного органа за выполнение решений при непременном соблюдениизаконности. Это основополагающие принципы.

В Положении также закреплен принцип гласности, который действует в той мере, в какой он не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне. В этой связи положительной следует признать практику освещения органами прокуратурами работы координационных совещаний в средствах массовой информации.

Принципами координации также являются системностьипостоянствокоординации, при соблюдении которых обеспечиваетсяэффективностьработы всех правоохранительных органов по борьбе с преступностью на всех уровнях, а следовательно, – воздействия на преступность.