Тема 10. Местные органы управления и самоуправления

Местное самоуправление – это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

К местному самоуправлению можно подходить с использованием нескольких концепций.

1. Локалистский подход, предусматривающий, что местные органы выступают как важный инструмент и институт политической демократии. Его основными чертами признаются следующие:

• важность существования развитого местного самоуправления определяется необходимостью разделения властей в государстве;

• власть получает от населения запросы о местных нуждах;

• местное самоуправление носит локальный характер. Что позволяет обеспечить доступность и быстроту реагирования со стороны местных чиновников;

• местные органы власти пользуются значительной поддержкой населения.

Успешное функционирование этой модели самоуправления зависит от следующих факторов:

• законодательно фиксируется распределение ролей между центральными и местными органами управления;

• наличие местного подоходного налога;

• пропорциональное представительство в выборных органах;

• тенденция к унитаризму.

2. Концепция общественного выбора. Согласно этому подходу рынок является оптимальным механизмом распределения товаров и услуг, а также принятия решений.

3. Теория дуалистического государства. Она предусматривает наличие следующих условий функционирования:

• социальное инвестирования, т.е. сохранение производства товаров и услуг в экономике путем поддержки доходности частных фирм;

• социальное потребление, т.е. обеспечение потребительских нужд различных групп населения, которые самостоятельно не могут удовлетворить свои потребности с помощью рынка.

4. Теория социальных отношений – местное самоуправление представляет интересы населения и несет ответственность за политику, определяемую на общенациональном уровне.

Принципы и модели взаимоотношений местного самоуправления и демократического государства сводятся к следующим.

1. Автономия местного самоуправления. Экономическими и социальными ограничениями воздействия центрального правительства выступают:

• условия функционирования местной экономики, лимитирующие налоговую базу, дающую возможность повышения местных доходов;

• местные интересы оказывают давление на процесс принятия политических решений;

• варианты политических решений, принимаемых органами местного самоуправления, могут ограничиваться местной политической культурой;

• структура местного самоуправления может ограничивать возможности принятия эффективных решений.

Ограничения верхних уровней управление можно свести к следующим:

• формы и методы контроля за деятельностью органов самоуправления со стороны органов государственной власти;

• сферы компетенции, основные функции органов самоуправления, а также формы и методы их реализации.

Модели взаимоотношений высших и местных органов власти и управления представлены несколькими вариантами:

Относительная автономия – независимость органов местного самоуправления совмещается с реальным существованием общенационального государства (Германия).

Модель агентств – органы местного самоуправления рассматриваются в качестве агентств, проводящих политику центрального правительства (Великобритания).

Модель взаимодействия – совместная деятельность структур местного и центрального управления (Франция).

По своей структуре органы местного самоуправления оказываются зависимыми от нескольких факторов (как внутренних, так и внешних):

• номенклатура различных органов власти;

• способ отбора или назначения;

• ответственность и взаимоотношения между различными уровнями государственного управления в процессе совместной деятельности.

Факторами выбора выступают:

• природа функций и характер служб;

• качественные характеристики избранных представителей и чиновников;

• практика исполнительного лидерства на общенациональном уровне (формы правления) и социокультурное отношение к лидеру;

• степень руководства со стороны центра и требуемого контроля.

Сущность деятельности местных представительных органов самоуправления сводится к следующему:

• принятие решений, определяющих общую политику органов самоуправления;

• одобрение и утверждение основных решений, принимаемых исполнительными органами местного самоуправления;

• осуществление общего контроля за действиями исполнительных органов управления и самоуправления.

Базовыми моделями органов самоуправления выступают:

1. Модель «Совет – система комитетов». Деятельность Совета по различным направлениям осуществляется его комитетами, располагающими для этого значительными полномочиями. Глава местной администрации является одновременно руководителем аппарата муниципальных чиновников. Основными чертами этой модели выступают:

• высокая степень участия в управлении членов Совета, обеспечивающая необходимый опыт и уровень образования;

• представление в решениях всех точек зрения, в том числе оппозиционных;

• возможность более жесткого контроля над чиновниками и оперативная передача информации об общественных потребностях.

Недостатками данной модели считаются:

• излишняя вовлеченность членов Совета в детали исполнительной деятельности;

• недостаток координации действий комитетов;

• непоследовательность в осуществлении политики;

• слабость позиции главы администрации.

2. Модель «управляющего исполнительного комитета». Совет назначает из своих членов небольшой исполнительный комитет, функционирующий как коллективный глава исполнительной власти. Преимуществами данной модели являются:

• высокая степень координации исполнительных функций и малая вовлевченность народных представителей в оперативное управление;

• коллективный исполнительный орган представляет различные партийные позиции;

• четкое разделение ролей между членами Совета и наемными чиновниками.

Недостатками модели признаются:

• члены Совета, не вошедшие в исполнительный комитет, заняты критикой комитета и его решений;

• стремление формировать исполнительный комитет по партийной принадлежности.

3. Модель «Совет – менеджер». Избираемый населением Совет, возглавляемый мэром, несет ответственность перед гражданами за все вопросы управления городом или сельской местностью. Основными функциями Совета являются:

• утверждение бюджета;

• определение основных политических приоритетов;

• назначение и смещение менеджера.

Преимуществами данной модели являются:

• профессионализация исполнительной власти;

• концентрация власти в одних руках;

• распределение ролей членов Совета и муниципальных служащих.

Недостатками модели считаются:

• нехватка политической силы исполнительной власти;

• отсутствие плюрализма мнений;

• ограниченность влияния Совета.

4. Модель «сильного мэра». Мэр, как глава исполнительной власти, избирается Советом или населением отдельно от Совета. Последний обладает законодательной властью и утверждает ежегодный бюджет. Преимуществами данной модели являются:

• сильное политическое лидерство;

• концентрация исполнительной власти.

Недостатками модели признаются:

• перегруженность и повышенная ответственность мэра;

• частые разногласия мэра и Совета

Пути развития современного местного самоуправления сводятся к формированию следующих моделей:

• иерархическая;

• рыночная;

• сетевая.

Общими характеристиками современного самоуправления являются:

• демократический контроль избранных на местном уровне представителей, образующих коллективный представительный орган;

• статус юридического лица;

• четкие территориальные границы;

• право установления местных налогов;

• наличие постоянного управленческого аппарата, состоящего из муниципальных служащих, входящих в единую систему государственной службы или образующих свою собственную систему;

• многофункциональная сфера компетенции, дающая право на осуществление широкого круга полномочий.

Всем моделям местного самоуправления свойственны следующие черты:

• обеспечение статуса местных органов власти в общегосударственных конституциях, гарантирующих властные полномочия и оговаривающих положение органов системы местного самоуправления;

• существование местного самоуправления как сообщества, передающего ответственность за состояние общественных дел местным Советам;

• наличие компетенции для принятия решений на благо населения;

• широкий спектр функций;

• интеграция органов местного самоуправления в систему государственных органов и их взаимодействие;

• политическое воздействие органов местного самоуправления на государственную власть.