5. Принципы административного процесса.

Будучи правовой формой управленческой деятельности органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, административный процесс естественно и неизбежно базируется на принципах государственного управления, закрепленных в Конституции РФ. Однако как специфическая деятельность названных органов государственной власти, связанная с юридическим разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, административный процесс в целом и все составляющие его производства базируются на основе принципов, определяющих основы именно процессуальной деятельности. Поэтому есть основания говорить о системе процессуальных принципов, которые в своей основе характерны для любого вида процесса — гражданского, административного, уголовного и других, хотя, разумеется, существуют и некоторые различия, характерные для данного вида процесса либо соответствующего производства, входящего в этот процесс.

К принципам административного процесса относятся:

1) законности;

2) заинтересованности масс;

3) быстроты процесса;

4) охраны интересов личности и государства;

5) гласности;

6) материальной истины;

7) равенства сторон;

8) национального языка;

9) самостоятельности в принятии решения;

10) ответственности компетентных органов и лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение.

Принцип законности — универсальный принцип, распространяющийся на все без исключения стороны общественной и государственной жизни, в том числе и на административный процесс. Поэтому в силу его особой значимости он будет выделен из системы принципов административного процесса, поскольку имеет ярко выраженную общеправовую значимость.

Статья 15 Конституции РФ установила, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы». Принцип законности состоит также в требовании надлежащего применения соответствующих законов и иных нормативных юридических актов. Данное обстоятельство имеет первостепенное значение для административного процесса, в ходе которого как раз и происходит применение материальных норм административного, а также ряда других отраслей российского права.

Состояние и эффективность принципа законности зависят от ряда условий:

1. Необходима продуманная, научно обоснованная система законов, обеспечивающая на современном уровне надлежащее регулирование общественных процессов, органическая сопряженность законов РФ и законов субъектов РФ.

На это прямо указал в Послании Федеральному Собранию РФ Президент РФ В.В.Путин, «…нам давно уже нужна систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли, опасно "размытые" в последние годы. Огромное число уже принятых декларативных норм, их противоречивость дают возможность для произвола и произвольного выбора, недопустимого в такой сфере, как закон. Мы практически стоим у опасного рубежа, когда судья или иной правоприменитель может по своему собственному усмотрению выбирать норму, которая кажется ему наиболее приемлемой».

2. Второе условие реальности принципа законности состоит в создании и обеспечении надлежащего механизма реализации законов всех уровней, иных нормативных юридических актов. Без этого механизма о нормальном действии закона говорить не приходится. Любой закон должен быть обеспечен организационно и материально. Однако на практике Федеральное Собрание продолжает принимать законы, для исполнения которых необходимо пересматривать утвержденный им же федеральный бюджет. Такого рода решения, пусть и мотивированные самыми благими намерениями, политически безответственны.

3. Существенную роль в обеспечении принципа законности играет информированность о содержании законов и иных нормативных юридических актов широких слоев населения, не говоря уже о государственных и муниципальных служащих. Возможности ознакомления с содержанием законов в последнее время неизмеримо выросли. Достаточно вспомнить, как трудно было приобрести текст какого-либо закона, например, кодекса в книжных магазинах в сравнительно недавнем прошлом.

4. Для принципа законности вовсе не безразличен и такой аспект, как организационно-технические и редакционно-стилистические требования, которым обязан соответствовать каждый закон, каждый акт государственного управления и т. д.

Между тем, к сожалению, отнюдь не редки законы, в которых содержатся формулировки, юридически весьма ущербные. Вот пример. В Федеральном законе от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях» ст. 1 гласит: «Настоящий Федеральный закон регулирует правоотношения в области прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания, а также правовое положение религиозных объединений».

Любой учебник по теории права разъясняет читателю, что закон регулирует общественные отношения, превращая их тем самым в отношения правовые.

А вот пример «чистоты» русского языка. Постановление Правительства РФ от 8 февраля 1999 г. названо так: «О порядке неприменения штрафных санкций к кредитным организациям за задержку проведения платежей в бюджет и во внебюджетные фонды». Следуя такому стилю, можно, вероятно, принять акт, регулирующий, скажем, порядок неперехода улицы по запрещенному сигналу светофора...

Таковы некоторые общие условия действенности принципа законности. Вместе с тем в административно-правовой литературе справедливо обращалось внимание на особенности реализации этого принципа в сфере государственного управления, в сфере, где действует административный процесс.

Опираясь на высказанные суждения, можно выделить несколько особенностей сферы государственного управления, определенным образом влияющих на осуществление в ней принципа законности.

Во-первых, сфера государственного управления отличается широтой и многоплановостью процессов, в ней непрерывно происходящих. Она «наполнена» огромным количеством вариантов общественных отношений между широким кругом их участников.

Во-вторых, по самой своей природе государственное управление — самая подвижная область государственной жизни, охватывающая экономическую, социально-культурную, административно-политическую сферы. Не случайно реформы, предложенные Президентом РФ Федеральному Собранию, касаются главным образом внутренних и внешних сторон сферы государственного управления.

В-третьих, в сфере государственного управления действует самая многочисленная и разветвленная система государственных органов — система органов исполнительной власти, которые в соответствующих пределах наделены полномочиями принимать как нормативные, так и индивидуальные акты государственного управления. В этой связи весьма актуальной для сферы государственного управления является проблема пределов ведомственного нормотворчества. Нередки случаи, когда ведомственное нормотворчество подменяет действующие законы. Не случайно Президент России потребовал от Правительства РФ, министерств и ведомств «принять радикальные меры в отношении ведомственного нормотворчества — вплоть до полной отмены корпуса ведомственных актов в тех случаях, когда уже приняты федеральные законы прямого действия».

В-четвертых, в сфере государственного управления действует основная масса государственных служащих, среди которых значительное число должностных лиц, которые в силу своего служебного положения правомочны принимать юридические решения. По свидетельству Президента РФ, число работников федеральных органов государственной власти и управления составляет более миллиона в настоящее время по сравнению с 882 тыс. в 1993 г.

В-пятых, в сфере государственного управления реализуется самостоятельный и самый распространенный вид юридической ответственности — административной. Кроме того, действующее законодательство предусматривает в этой сфере возможность применения иных внесудебных мер принуждения — административно-предупредительных, а также мер административного пресечения, вплоть до применения оружия.

Теперь кратко о сугубо процессуальных принципах, на основе которых осуществляются производства, в своей совокупности образующие административный процесс.

Принцип заинтересованности граждан России в надлежащем осуществлении и результатах административного процесса представляет собой отражение ряда положений Конституции РФ. Так, п. 1 ст. 32 Основного Закона закрепляет право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Федеральные законы и иные правовые нормативные акты устанавливают разнообразные формы такого участия. Например, ст. 4 «Положения о государственных наградах РФ» устанавливает, что ходатайство о награждении государственными наградами возбуждается в коллективах предприятий, учреждений, организаций частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

Согласно ст. 25.5 КоАП РФ для оказания юридической помощи потерпевшему при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях может допускаться представитель, который вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать применение мер обеспечения производства по делу, пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом.

Принцип быстроты процесса является следствием динамичности как свойства государственной управленческой деятельности, реализуемой органами исполнительной власти.

С другой стороны, этот принцип выступает в качестве определенной юридической гарантии реализации гражданами их прав и охраняемых законом интересов. Поэтому действующее законодательство в необходимых случаях устанавливает сроки, в течение которых должны быть совершены процессуальные действия по административному делу. Так, например, законодательство, регулирующее порядок рассмотрения жалоб граждан в сфере государственного управления, закрепляет сроки рассмотрения этих видов обращений граждан надлежащими органами исполнительной власти или местного самоуправления.

Принцип охраны интересов личности и государства в административном процессе опирается на конституционное положение, согласно которому «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2 Конституции РФ).

Принцип гласности — традиционный процессуальный принцип. Он означает, что рассмотрение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления происходит публично, открыто, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Лица, участвующие в процессе, вправе свободно знакомиться с материалами дела, необходимыми документами. В соответствии с Федеральным законом от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» установлено, что «каждый гражданин имеет право получать, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах» (ст. 2).

Формой гласности является также участие граждан в обсуждении проектов законов и иных нормативных юридических актов в средствах массовой информации и другими способами. В соответствии с названным принципом лица и организации, участвующие в процессе, вправе знакомиться с принятыми по делу решениями и постановлениями и соответственно на них реагировать.

Принцип материальной истины означает, что орган исполнительной власти, должностное лицо, государственный служащий, рассматривающий дело, обязан использовать все имеющиеся возможности для сбора и привлечения доказательств, относящихся к данному производству, должным образом их оценить, полностью исключив односторонний, а тем более предвзятый подход к оценке доказательств и принятию решения. Таким образом, принцип материальной истины возлагает ряд важных обязанностей на субъектов, рассматривающих административные дела.

Принцип равенства сторон в административном процессе вытекает из более общего положения, согласно которому «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности». (Ст. 19 Конституции РФ).

Названный принцип административного процесса находит свою реализацию в закреплении определенного правового статуса сторон, установления их административно-процессуальных прав и обязанностей.

Осуществление процесса на языке коренного населения — принцип, который обусловлен конституционным правом каждого на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения» (ст. 26 Конституции РФ). Участвующему в административном процессе лицу, не владеющему языком, на котором ведется производство по данному делу, обеспечивается право выступать, заявлять ходатайства и т. д. на родном языке, беспрепятственно пользоваться услугами переводчика.

Принцип самостоятельности принятия решения при рассмотрении административного дела в сфере государственного управления органами исполнительной власти есть необходимое условие осуществления компетенции соответствующего органа, должностного лица, государственного служащего или муниципального служащего. Названный принцип означает, что вышестоящий орган исполнительной власти или должностное лицо без особой на то необходимости не должны вмешиваться в правомерные решения нижестоящей структуры, а с другой стороны, не перекладывать свои полномочия и обязанности без необходимых на то оснований и соответствующего юридического оформления. Речь в частности идет о ситуациях, предусмотренных ст. 78 Конституции РФ, которая говорит о возможности передачи федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий соответствующим органам субъектов Федерации, равно как передачу части полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации органам исполнительной власти федерального уровня.

Принцип ответственности органов исполнительной власти, должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса предусмотрен, например, п. 5 ст. 14 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», согласно которому «государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействия, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан».