книги2 / 410

Основными недостатками этой модели бюджетного федерализма являются: ограничения финансовой самостоятельности муниципальных органов власти; значительный уровень централизованной финансовой помощи для выравнивания горизонтальных и вертикальных дисбалансов.

Конкурентная модель бюджетного федерализма (США) предусматривает наличие государственной и региональной (местной) налоговых систем, которые независимы друг от друга. Эта модель направлена на обеспечения стимулирования муниципальных органов власти в развитии собственного финансового потенциала. Центральные органы власти устанавливают такие правила, чтобы муниципальные органы могли конкурировать между собой.

Муниципальные органы власти в условиях конкурентной модели бюджетного федерализма могут проводить собственную бюджетно-налоговую политику, устанавливать собственные налоги и сборы, определяют базу налогообложения и освобождают от налогообложения. Система вертикального и горизонтального выравнивания, как правило, отсутствует, что предопределяет различные доходные и расходные возможности муниципальных органов власти.

Основными недостатками этой модели бюджетного федерализма являются: высокая бюджетная децентрализация может способствовать возникновения сепаратистских настроений на муниципальном уровне, отсутствие эффективной системы бюджетного выравнивания, что обуславливает различия налоговых потенциал территорий, невозможность проведения единой финансовой политики государства на муниципальном уровне.

В большинстве штатов США региональные администрации контролируют бюджеты графств и муниципалитетов, устанавливают ограничения на их объемы. Нередко ставки местных налогов на личные доходы и доходы от предпринимательской деятельности, размеры акцизов и налога с оборота, поступающих в местные бюджеты, также устанавливаются не самими местными органами власти, а администрациями штатов. Таким образом, местные органы власти находятся в зависимости, в том числе финансовой, как от федеральных органов, так и от региональных администраций.

Значительная часть доходов местных бюджетов формируется за счет финансовой поддержки штатов, достигающей одной трети бюджетных доходов, большая часть этих средств имеет целевой

80

характер (на образование и просвещение, строительство автодорог и т. д.). Местные бюджеты могут получать и федеральные субсидии, также большей частью предназначенные для реализации конкретных программ, разрабатываемых на федеральном уровне и имеющих общегосударственное значение. Общая сумма средств, поступающих в местные бюджеты из федерального, постоянно возрастает, что отражает стремление федерального центра проводить скоординированную государственную политику на территории всей страны.

Достаточно высокая доля средств (от 20 до 40% и более бюджетных доходов), поступающая в местные бюджеты из вышестоящих для финансирования определенных видов расходов или общих расходов бюджетов, характерна и для многих других государств, причем такая политика со стороны центральных правительств проводится вполне сознательно.

В отличие от моделей бюджетного федерализма, в мировой практике существует модель бюджетного унитаризма (централизованная модель). Основными недостатками этой модели являются жесткая централизация финансовых ресурсов, неэффективное распределения межбюджетных трансфертов между уровнями бюджетов, отсутствие финансовой самостоятельности и заинтересованности местных органов власти в развитии собственного финансового потенциала.

Преимуществами этой модели являются эффективная система финансового контроля со стороны центральных органов власти, исключение раскола государства вследствие укрепления позиций сепаратистки настроенной местной элиты. Исходя из европейской практики, в РФ целесообразно усиление бюджетно-фискальной децентрализации, создание эффективной модели бюджетного устройства страны, учитывающей интересы как центральных, так и муниципальных органов самоуправления.

Таким образом, исследование показало, что повышение эффективности функционирования системы муниципальных финансов в европейских странах было обусловлено усилением фискальной децентрализации, созданием эффективных и обоснованных условий для местных органов самоуправления по развитию их собственного финансового потенциала. Значительное внимание уделялось разработке эффективного механизма по внедрению программного бюджетирования на муниципальном

81

уровне, повышению эффективности функционирования муниципальных предприятий, созданию обоснованной системы контроля за качеством и результативностью исполнения бюджетных программ.

Исходя из практики экономически развитых стран, в РФ развитие системы муниципальных финансов требует усовершенствования механизма распределения межбюджетных трансфертов (дотаций выравнивания, субсидий и субвенций), оптимизации административно-территориального устройства, создание фондов финансовой и инвестиционной поддержки местных органов самоуправления. В процессе трансформации системы муниципальных финансов необходимо улучшение механизма их функционирования, совершенствование межбюджетных отношений, создание системы оценки качества управления муниципальными финансами, рациональной системы обеспечения сбалансированности муниципальных бюджетов РФ.

В заключение следует отметить, что ни одной стране мира не удалось пока создать идеальную модель бюджетного федерализма, не найдены также универсальные формы и методы межбюджетных отношений. Под влиянием политических, исторических, национальных, экономико-социальных, природно-географических и многих других факторов в каждой стране сложились свои бюджетные системы, принципы их организации, заметно различающиеся между собой и не претендующие на образцовую, оптимальную модель.

Российская модель бюджетного федерализма унаследовала многие черты административно-командной системы управления. Это наглядно проявляется в формах межбюджетных отношений – сохранении превалирующего значения нормативного метода распределения средств и высокой доли трансфертных платежей (в первую очередь дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности) в доходах нижестоящих бюджетов. Собственные налоговые доходы играют незначительную роль в формировании этих бюджетов, что свидетельствует о высокой зависимости их от вышестоящего уровня. Таким образом, нынешняя модель бюджетного федерализма в России имеет тенденцию к излишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления.

Как видно, российская модель бюджетного федерализма ориентирована на решение текущих, сиюминутных задач и проблем. В этой связи на сегодняшний день наиболее актуальной является задача

82

формирования качественно новой модели бюджетно-налогового федерализма, обеспечивающей сбалансированность всех звеньев бюджетной системы страны, а значит и выполнение целей и задач соци- ально-экономического развития каждой территории и страны в целом.

83

ГЛАВА 2. СУБФЕДЕРАЛЬНАЯ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА И РАЗВИТИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

2.1. Налоговый федерализм как основа формирования доходов бюджетов территорий

Федеративный тип государственного устройства радикально влияет на основы построения бюджетной системы страны, коренным образом изменяя механизм формирования доходов и расходов бюджетов всех уровней. По мере того, как происходит процесс децентрализации финансово-экономических отношений в обществе, от решения проблемы оптимального соотношения федерального бюджета и бюджетов территорий во многом зависит сохранение целостности страны, стабильности и управляемости социально-экономической сферы. Сегодня крайне велика роль субъектов РФ в реализации указанных задач. В то же время их эффективность определяется тем, какие бюджетные средства получают в свое распоряжение региональные органы власти и органы местного самоуправления.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления (ст. 41). К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним.

Кбезвозмездным поступлениям относятся:

-дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ;

-дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

-субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии);

-субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации;

-иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

-безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Ксобственным доходам бюджетов относятся:

84

налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах;

неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований;

доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций [Ст. 47 БК РФ].

Вбюджеты субъектов РФ подлежат зачислению налоговые доходы от следующих региональных налогов:

налога на имущество организаций - по нормативу 100 процен-

тов;

налога на игорный бизнес - по нормативу 100 процентов; транспортного налога - по нормативу 100 процентов (ст. 56 БК

РФ).

Вбюджеты субъектов РФ подлежат зачислению налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, в том числе предусмотренных специальными налоговыми режимами налогов:

-налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в бюджеты субъектов Российской Федерации, - по нормативу 100 процентов;

-налога на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции, заключенных до вступления в силу ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" и не предусматривающих специальных налоговых ставок для зачисления указанного налога в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, - по нормативу 75 процентов;

-налога на доходы физических лиц (за некоторым исключением, указанным в ст. 50 БК РФ. – авт.) - по нормативу 85 процентов;

-налога на доходы физических лиц, уплачиваемого иностранными гражданами в виде фиксированного авансового платежа при осуществлении ими на территории Российской Федерации трудовой деятельности на основании патента, - по нормативу 100 процентов;

-акцизов на спирт этиловый из пищевого или непищевого сырья - по нормативу 100 процентов;

-акцизов на спиртосодержащую продукцию - по нормативу 100 процентов;

-акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, ди-

85

зельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, - по нормативу 88 процентов;

-акцизов на средние дистилляты, производимые на территории Российской Федерации, - по нормативу 50 процентов;

-акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 процентов, за исключением пива, вин, фруктовых вин, игристых вин (шампанских), винных напитков, изготавливаемых без добавления ректификованного этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртованных виноградного или иного фруктового сусла, и (или) винного дистиллята, и (или) фруктового дистиллята, - по нормативу 80 процентов;

-акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 процентов, включающую пиво, вина, фруктовые вина, игристые вина (шампанские), винные напитки, изготавливаемые без добавления ректификованного этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртованных виноградного или иного фруктового сусла, и (или) винного дистиллята, и (или) фруктового дистиллята, - по нормативу 100 процентов;

-акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта до 9 процентов включительно - по нормативу 100 процентов;

-акцизов на виноматериалы, виноградное сусло, фруктовое сусло

-по нормативу 100 процентов;

-налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых

-по нормативу 100 процентов;

-налога на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых, в отношении которых при налогообложении установлен рентный коэффициент, отличный от 1, полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, природных алмазов и общераспространенных полезных ископаемых) - по нормативу 60 процентов;

-налога на добычу полезных ископаемых в виде природных алмазов - по нормативу 100 процентов;

-регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) - по нормативу 5 процентов;

-сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты) - по нормативу 80 про-

86

центов;

-сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов (по внутренним водным объектам) - по нормативу 80 процентов;

-сбора за пользование объектами животного мира - по нормативу 100 процентов;

-налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в том числе минимального налога, - по нормативу 100 процентов;

-государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту государственной регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов), за исключением государственной пошлины, предусмотренной абзацами 48 и 50 настоящего пункта, - по нормативу 100 процентов (см. БК РФ)…;

-налога на профессиональный доход - по нормативу 63 процента;

-государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту государственной регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) за совершение уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации юридически значимых действий, связанных с государственной регистрацией аттракционов, - по нормативу 100 процентов;

-налога на доходы физических лиц в части суммы налога, превышающей 650 тысяч рублей, относящейся к части налоговой базы, превышающей 5 миллионов рублей, - по нормативу 74 процента;

-налога на добычу полезных ископаемых, в отношении которых при налогообложении установлен рентный коэффициент, отличный от 1, - по нормативу 17 процентов [Ст. 56 БК РФ].

По данным аналитической справки ФНС России «О поступлении администрируемых ФНС России доходов в консолидированный бюджет РФ в 2020 году» в консолидированный бюджет РФ в кризисном 2020 году поступления составили 21 014,2 млрд. рублей, что на 7,6% меньше, чем в 2019 году [59]. В общем объеме доходов удельный вес поступлений в федеральный бюджет составил 52,2% против 55,5% в 2019 г., в консолидированные бюджеты субъектов РФ – 47,8% (44,5%) (см. рис. 5). В 2018 году поступления составили 21 328,5 млрд. рублей, что на 23,0% больше, чем в 2017 году, из них в федеральный бюджет зачислено 56% против 52,8% в 2017 г., в консолидированные бюджеты субъектов РФ – 44% (47,2%).

87

Рис. 5. Распределение администрируемых ФНС России доходов по уровням консолидированного бюджета РФ в 2017-2020 годы, в процентах к общей сумме

В консолидированные бюджеты субъектов РФ в 2020 году поступило 10 035,4 млрд рублей налоговых доходов, администрируемых ФНС России, или на 0,9% меньше, чем в 2019 году.

Рис. 6. Поступления налоговых доходов в консолидированные бюджеты субъектов РФ в 2019 - 2020 гг., в млрд рублей

Основную роль в формировании доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2020 году сыграли НДФЛ и налог на прибыль, суммарная доля которых составила 72%.

88

10 035

млрд.рублей

8%

Акцизы

НДФЛ 42%

Рис. 7. Структура налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2020 гг., в процентах

Динамика поступлений основных налогов в консолидированные бюджеты субъектов РФ в 2020 году приведена на следующей диаграмме (рис. 8).

Имущественные налоги

1 357,9 + 0,5%

Акцизы

797,9 + 5,6%

Рис. 8. Динамика поступлений основных налогов в консолидированные бюджеты субъектов РФ в 2020 году, в млрд рублей

Налога на прибыль организаций в консолидированный бюджет РФ в 2020 году поступило 4 018,1 млрд рублей, что на 11,6% меньше, чем в 2019 году. Из общей суммы поступления в федеральный бюджет составили 1 091,4 млрд рублей (27%), или на 7,9% меньше, чем в 2019 году, в консолидированные бюджеты субъектов РФ – 2 926,7 млрд рублей (73%), или на 12,8% меньше, чем в 2019 году [59].

89