книги2 / 410

рактер: регион – центр – регион. А если перераспределение средств через федеральный бюджет осуществляется в территориальном разрезе от «богатого» региона к «бедным», то межбюджетные отношения имеют многосторонний характер. Кроме вертикальной схемы перераспределения средств в мировой практике используется и горизонтальная. При этом средства от «богатого» региона «бедному» могут передаваться минуя федеральный бюджет, что обуславливает возникновение межбюджетных территориальных двусторонних или многосторонних отношений.

Таким образом, если выгода от оказания общественного блага в децентрализованном порядке очевидна, то очевидной должна быть и бюджетная децентрализация (бюджетный федерализм). С другой стороны, децентрализованное оказание общественных благ (или локализация выгод) предполагает территориальное возмещение издержек (полностью или хотя бы частично) за счет всех звеньев финансовых ресурсов региона (бюджета территории, внебюджетных фондов, средств предприятий и населения). При их полном возмещении за счет указанных средств можно сказать о фискальном федерализме в полном смысле слова. А при недостаточности своих средств для реализации экономической самостоятельности регионов используются межбюджетные отношения в различных формах. Следовательно, межбюджетные отношения обусловлены бюджетным федерализмом, а точнее степенью реализации его основных принципов, и в первую очередь принципа самостоятельности бюджетов всех уровней, и призваны реализовать общегосударственные, общенациональные интересы.

В силу отсутствия единого подхода в определении сущности бюджетного федерализма представляется целесообразным рассмотрение имеющихся точек зрения с целью выработки общего подхода в интерпретации этого понятия. Первоначальный проект Бюджетного кодекса РФ характеризовал бюджетный федерализм как «…отношения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ исходя из сочетания общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на

60

территориях субъектов РФ и входящих в них муниципальных образований».1

В данном определении была представлена только одна сторона функционирования бюджетной системы федеративного государства – это сфера межбюджетных отношений по поводу разграничения и перераспределения доходов и расходов, бюджетных прав и полномочий. Ведь по существу бюджетный федерализм есть не что иное, как сама бюджетная система с присущими федеративному государству принципами ее организации и построения (создание трехуровневой системы бюджетных отношений и четкое разграничение функций между этими уровнями; самостоятельность каждого бюджета и высокую степень автономии региональных и местных бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов федерации и др.) Главным недостатком в этом определении являлось отсутствие законодательной основы бюджетных прав и полномочий, распределяемых между Федерацией, субъектами Федерации и местными органами самоуправления. Без законодательного распределения бюджетных полномочий, расходов и доходов между ними не может быть и речи о построении эффективной модели бюджетного федерализма.

Указанные недостатки исключены в определении, данном составителями энциклопедического словаря по федерализму, которые рассматривают бюджетный федерализм как «многоуровневую бюджетную систему государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Под федерализмом бюджетным обычно понимают форму автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, основанную на четко сформулированных и закрепленных в законодательстве нормах, положениях» [296, c. 251].

Однако, как показывает практика, ни в одной стране мира не удалось еще построить такую идеальную модель бюджетного федерализма, при которой объем доходных полномочий субъектов Федерации или местных органов власти полностью совпадал с расходными полномочиями, закрепленными за данным уровнем власти. Тем более этого трудно достигнуть в Российской Федерации, где практически каждый регион в силу целого ряда обстоятельств имеет ярко выраженную специфику, отличающую его от других. В результате

1 При представлении на второе чтение в Госдуму 15 апреля 1998 г. из проекта Бюджетного кодекса изъяли статью о бюджетном федерализме.

61

несовпадения доходных и расходных полномочий формируются вертикальный и горизонтальный дисбалансы, для покрытия которых используются различные формы межбюджетных отношений. Целью бюджетного выравнивания является обеспечение всем гражданам страны примерно равного уровня государственных услуг независимо от региона их проживания. Это в свою очередь снижает уровень нерациональной межрегиональной миграции населения («голосования ногами»), исключает возможность значительного завышения уровня налогообложения в относительно более бедных регионах и сокращения объема и качества оказываемых услуг в целях ликвидации дефицита их бюджетов.

В приведенном в словаре определении не оговаривается возможность возникновения и существования межбюджетных отношений. А ведь они являются индикатором реального бюджетного федерализма и, с другой стороны, его проводником. Вот что по этому поводу писал проф. М. И. Ходорович в своем автореферате докторской диссертации: «Практически межбюджетные отношения являются механизмом реализации принципа разделения полномочий в финансовой сфере, т.е. решение проблем бюджетного федерализма реализуется через систему межбюджетных отношений» [307, c. 14]. Бюджетный федерализм он рассматривал как «… принцип разделения полномочий в финансовой сфере между федеральной властью и властями субъектов федерации, основанный на учете общегосударственных интересов. Межбюджетные отношения – взаимоотношения между вышестоящими и нижестоящими бюджетами всех уровней» [307, c. 14].

Следует заметить, что и в унитарных государствах производится разграничение полномочий между центральной властью и властями на местах, в том числе в бюджетно-налоговой сфере. Например, в условиях командно-административной системы и жесткой централизованной плановой экономики Конституцией СССР предусматривались для республик широкие права, вплоть до выхода из состава Союза (что и было сделано с успехом в 1991 г.!). Также функционировали элементы бюджетного федерализма, закрепленные законами о бюджетных правах от 1959 и 1961 годов. При утверждении единого государственного бюджета СССР, государственных бюджетов союзных республик, а также автономных республик, консолидированных бюджетов краев, областей и округов, органы государственной власти на любом уровне имели право на самостоятельное составление и ут-

62

верждение своих бюджетов, на определение объема доходов и расходов с учетом установленных сверху показателей бюджетного регулирования. С этой точки зрения, определение бюджетного федерализма, данное проф. М.И. Ходоровичем, не соответствует в полной мере тем принципам, которые положены в основу построения бюджетной системы развитых демократических государств федеративного типа.

К такому выводу приходит и эксперт по проблемам бюджетного федерализма О.В. Богачева, которая пишет: «Термин «бюджетный федерализм» является экономическим понятием – он не имеет отношения к государственному политическому устройству, а характеризует многоуровневость бюджетной системы любого государства… Каждый уровень власти имеет свой бюджет и действует в рамках своих бюджетных полномочий. Функционирование и взаимодействие бюджетов отдельных уровней и называется бюджетным федерализ-

мом» [70, c. 105].

Бюджетный федерализм представляет собой чрезвычайно емкое, сложное и многомерное явление, охватывающее самые разные аспекты общественной жизни – политический, правовой, экономический, финансовый и др. Поэтому для его характеристики нужен системный подход. С этой позиции вполне можно согласиться с А. Лавровым, который рассматривает бюджетный федерализм как «систему нало- гово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанную»… на принципах самостоятельности бюджетов разных уровней, законодательного разграничения бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления, соответствия финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым им функциям и др. [166, c. 21].

На многогранность форм и содержания исследуемого нами понятия одной из первых обратила внимание проф. В.М. Родионова: «Бюджетный федерализм – это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Содержание бюджетного федерализма и местного самоуправления включает: трехуровневую систему бюджетных отношений и четкое разграничение функций между ними; самостоятельность каждого бюджета,

63

обеспечивающую высокую степень автономии региональных и местных бюджетов; сохранение за федеральным бюджетом доминирующего положения в общей бюджетной системе страны; прозрачность межбюджетных отношений, основанную на понятных и приемлемых для всех субъектов Федерации подходах (критериях) определения размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней ре-

гионам» [253, c. 8].

По мнению проф. Е.Г. Ясина «Бюджетный федерализм – понятие, отражающее организацию финансовой системы в странах с федеративным устройством, в рамках которой определены принципы и методы распределения доходов и расходов между уровнями власти… Бюджетный федерализм обладает тем преимуществом, что, опираясь на правила распределения доходных и расходных полномочий, повышает ответственность всех уровней власти, прекращает иждивенчество».

В «Словаре терминов по курсу «Финансы, деньги и кредит»» отмечается: «Федерализм (бюджетный) – законодательно принимаемая норма равноправных (партнерских) отношений между федеральным центром и субъектами РФ при формировании доходов бюджетов всех уровней за счет оптимального сочетания их налогового потенциала, выполняемых финансово-хозяйственных, социальных функций и имеющихся общественно-необходимых потребностей» [270].

Таким образом, проведенное исследование показывает, что бюджетный федерализм пронизывает не только отношения между различными уровнями власти и управления по поводу распределения доходов и расходов, но и охватывает все этапы бюджетного процесса

иуровни бюджетной системы; распределение бюджетных прав и полномочий; участие субъектов Федерации в разработке единой бюджетно-налоговой политики в стране; систему администрирования

иконтроля за исполнением бюджетов всех уровней; блок федеральных, региональных и местных законодательных актов по бюджету и налогам; блок специальных бюджетных фондов финансовой поддержки нижестоящих бюджетов; блок федеральных и региональных программ; механизм бюджетного регулирования и система межбюджетных трансфертов. Совокупность этих компонентов образует систему бюджетного федерализма. И главной характерной чертой, на наш взгляд, должна служить такая реализация названных составных частей, при которой и Федерация, и субъекты Федерации, и местные органы самоуправления оставались бы максимально самостоятель-

64

ными и независимыми друг от друга. В этом будет выражаться и форма, и содержание бюджетного федерализма.

Следует отметить, что как в зарубежных, так и в отечественных публикациях, несмотря на многочисленные толкования, пока не сформировано достаточно емкого терминологического определения бюджетного федерализма. Как указывали известные российские исследователи региональных проблем В. Лексин и А. Швецов: «В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического определения самого понятия, не существует» [170, c.19]. Проблема бюджетного федерализма, занимая, по словам проф. В.М. Родионовой, ключевое положение в вопросах построения бюджетной системы, относится к числу наименее разработанных в теоретическом плане [253, c. 6]. Нужно сказать, что в зарубежных странах используется понятие «фискальный федерализм» (fiscal federalism), впервые введенное американским экономистом Р.А. Масгрейвом в работе «Государственные финансы: теория и практика» [234. C. 34].

На наш взгляд под бюджетным федерализмом следует понимать совокупность отношений в бюджетной сфере между Федерацией, субъектами Федерации и местными органами самоуправления, которая формируется в политически согласованных и юридически закрепленных рамках, позволяющим каждому уровню власти в полной мере финансово реализовать возложенные законодательством полномочия на самостоятельной основе в общенациональных и территориальных интересах.

Бюджетный федерализм служит одной из ключевых составляющих механизма функционирования федеративного государства. Поэтому принципы, на которых он основывается, не должны противоречить общим принципам федерализма. Итак, бюджетный федерализм предполагает:

-четкое разграничение бюджетной ответственности, бюджетных доходов и полномочий в сфере расходов между различными уровнями власти;

-высокую самостоятельность бюджетов всех звеньев управления;

-обеспечение вертикальной и горизонтальной сбалансированности нижестоящих бюджетов за счет применения единых нормативнорасчетных методов регулирования межбюджетных отношений и предоставления межбюджетных трансфертов;

-проведение единой, согласованной с федеральным центром, налоговой и бюджетной политики;

65

-наличие возможности использования асимметричных взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами для максимального учета интересов и особенностей последних, предотвращения и разрешения конфликтов («бюджетно-налоговых войн») между ними;

-равенство бюджетных прав субъектов Федерации;

-использование научно разработанных, объективных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их территориальных особенностей для корректировки межбюджетных отношений.

Общие принципы российского бюджетного федерализма определены Конституцией РФ, Федеративным договором, Бюджетным и Налоговым кодексами, а также другими законодательными актами по бюджету и налогам. К ним относятся:

-разграничение бюджетной системы РФ на федеральный, региональные и местные бюджеты и их равноправное сосуществование;

-совместное с субъектами Федерации установление общих принципов налогообложения в РФ;

-распределение налогов между уровнями бюджетной системы исходя из критериев достаточности для покрытия расходов, обусловленных законодательным закреплением за каждым уровнем власти предметов ведения и полномочий;

-наделение региональных и местных органов власти правом на самостоятельное составление, рассмотрение, утверждение и исполнение своих бюджетов;

-предоставление субъектам Федерации бюджетных, налоговых и финансовых полномочий в рассмотрении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, видов и объема финансовой помощи регионам, нормативов отчислений от федеральных налогов;

-регулирование территориального развития через создаваемые в федеральном бюджете специальные целевые фонды, выделения межбюджетных трансфертов;

-наделение законодательных органов власти субъектов Федерации правом законодательной инициативы в области бюджетного устройства, бюджетного процесса и бюджетно-налоговой политики в РФ.

ВПрограмме развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г., утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584, впервые были определены критерии разграничения расходных полномочий между властями разных уровней:

66

-субсидиарность (максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг);

-территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);

-внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);

-эффект территориальной дифференциации (чем выше региональные / местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

-эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств) [31].

Механизм бюджетного федерализма отражает всю гамму экономических, социальных и политических интересов различных уровней власти, их взаимосвязи и противоречия, обусловленные формированием, присвоением и использованием денежных ресурсов общества. При этом происходит циркулирование этих ресурсов внутри государства, нарастание взаимных денежных потоков. И задача оптимальной модели бюджетного федерализма заключается как раз в снижении этих потоков за счет гармонизации межбюджетных отношений, четкого разграничения доходов между бюджетом так, чтобы они покрывали максимум расходов этих бюджетов, вызванных предоставленными полномочиями разным уровням власти.

Бюджет всегда представляет собой циркулирование (распределение и перераспределение) денежных средств между источниками их формирования (налогоплательщиками), органами власти и конкретными получателями бюджетных денег. А бюджетный федерализм предполагает взаимоотношения внутри бюджетной системы, оставляя за рамками налогоплательщиков и бюджетополучателей. Он выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями власти через различные формы межбюджетных отношений и прямое бюджетное финансирование. В этом и заключается, на наш взгляд, одна из причин низкой

67

эффективности всех предпринимаемых шагов в РФ по совершенствованию межбюджетных отношений, что они игнорируют интересы налогоплательщиков и конечных получателей бюджетных средств. Сказанное подтверждает и факт установления единых нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, когда у богатых регионов теряется стимул к наращиванию доходной базы и их бюджеты становятся дефицитными. Поэтому модель бюджетного федерализма и межбюджетные отношения должны строиться таким образом, чтобы они стимулировали действия региональных и местных властей в укреплении доходной базы своих бюджетов, росте экономики и инвестиций, получении максимальной эффективности от выделяемых бюджетных трансфертов.

Важной задачей бюджетного федерализма, на наш взгляд, является бесперебойное, с минимальными издержками обеспечение денежными средствами, поступающими по бюджетному каналу в распоряжение всех уровней власти и управления в целях эффективного выполнения ими своих функций. Процесс создания такой модели бюджетного федерализма в РФ все ещё не завершен. В настоящее время важнейшим документом в области бюджетного федерализма и межбюджетных отношений является Государственная программа РФ «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами», утвержденная постановлением Правительства РФ от 18.05.2016 №455 (с изменениями от 31.12.2020 г.) [32].

В этой связи совершенно непонятно, исходя из каких соображений были изъяты из проекта Бюджетного кодекса, представленного на второе чтение в Государственную Думу РФ 15 апреля 1998 г., вопросы, относящиеся к бюджетному федерализму. Ведь именно они, как было отмечено, и составляют главное направление совершенствования бюджетных отношений в РФ, гарантирующее целостность и единство государства. Из Кодекса исключена статья «Основы бюджетной системы РФ», где говорилось, что в ее основе лежит «федеративное устройство государства, которое реализуется через бюджетный федерализм». Изъята и статья «Бюджетный федерализм», где впервые в бюджетном законодательстве было дано приведенное нами выше определение этого понятия. Мы считаем, что в целях устойчивого развития России как федеративного государства важное значение имеет глубокая разработка понятий «бюджетный федерализм»,

68

«бюджетное устройство» и обязательное их отражение в Бюджетном кодексе РФ.

Для любой модели бюджетного федерализма характерны три главных условия ее эффективного функционирования:

1)четкое разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

2)наделение соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий доходными источниками;

3)сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов доходов и расходов нижестоящих бюджетов, вызванных как объективными, так и субъективными причинами, с помощью систе-

мы бюджетных грантов (трансфертов).

Как известно, политический тип государственного устройства (унитарное или федеративное) определяет бюджетную систему страны и принципы ее построения. Однако существование двух или трех уровней власти не означает наличие соответствующих независимых звеньев бюджетной системы. Территориальное управление может осуществляться путем прямого финансирования расходов из федерального (государственного) бюджета. Следовательно, степень централизации или децентрализации государственного управления является определяющим фактором формирования моделей бюджетного федерализма.

По нашему мнению, можно выделить три типа моделей бюджетного федерализма, вытекающие из степени выполнения названных выше условий. Назовем их условно так:

централизованная;

децентрализованная;

комбинированная (кооперативная) (табл. 7).

шения

Источник: составлена автором по результатам проведенного исследования.

69