книги2 / 410

Централизованной мы называем такую модель бюджетного федерализма, когда разграничение полномочий между уровнями власти по расходам (1-е условие) не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов (2-е условие). В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет системы межбюджетных трансфертов (3-е условие). Такой тип модели можно назвать моделью бюджетного федерализма только условно, т.к. он исключает реальное функционирование нижестоящих звеньев бюджетной системы на самостоятельной основе из-за отсутствия достаточных собственных источников доходов и возможностей заниматься налоготворческой деятельностью. Это уже не федерализм в собственном смысле этого слова, а бюджетный централизм.

Децентрализованной модели присущи следующие особенности: а) в соответствии с объемом предоставленных полномочий в сфе-

ре расходов (1-е условие) разным уровням власти предоставляются равнозначные полномочия и в сфере доходов (2-е условие), т.е. в пределах имущественных прав региональным и местным органам власти предоставляются и бюджетные права;

б) признается высокая степень финансовой независимости и самостоятельности бюджетов территорий. Величина финансовой помощи (трансфертов) из вышестоящих бюджетов, которая характеризует степень зависимости территориальных органов от властей более высокого уровня, при данной модели бюджетного федерализма сведена к минимуму (3-е условие).

Примером децентрализованной модели служит американский вариант бюджетного федерализма. При этом для устранения существующих горизонтальных диспропорций используются главным образом целевые бюджетные гранты, выделяемые непосредственно нуждающимся категориям населения в соответствии с утвержденными федеральным правительством программами («Медикэр», «Пособия и услуги ветеранам», «Специальное обеспечение» и др.). Расходы же из федерального бюджета США на региональное и местное развитие занимают незначительное место – 0,5–0,8% к общей сумме расходов

[84].

Недостатками децентрализованной модели бюджетного федерализма являются ослабление контроля за бюджетно-налоговой деятельностью региональных органов власти, равнодушное отношение центральных властей к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствие ответственности по

70

их долгам, невозможность проведения единой бюджетно-налоговой и экономической политики в масштабе всего общества.

Из сказанного вытекает, что для данного этапа российской государственности наиболее приемлемой (с точки зрения сохранения государственной целостности, усиления роли центра в регулировании социально-экономического развития территорий и экономическом росте в целом) можно считать комбинированную или кооперативную модель бюджетного федерализма. Для нее характерны:

а) наличие и рациональное сочетание всех трех главных составляющих условий бюджетного федерализма;

б) сравнительно более широкое участие регионов в перераспределении вновь создаваемой на территории стоимости (ВРП) через свои бюджетные (внебюджетные) фонды и в процессах макроэкономической стабилизации. Это предполагает относительно высокий удельный вес бюджетов территорий в консолидированном бюджете страны, привлечение источников финансирования наиболее перспективных инвестиционных, инновационных проектов, участие в них и создание крепкой доходной базы бюджетов, проведение согласованной с федеральным центром единой бюджетно-налоговой политики;

в) использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания, повышенная ответственность Центра за состояние региональных и местных бюджетов, уровня социальноэкономического развития территорий, что предусматривает усиление контроля со стороны федерального правительства и к некоторому ограничению самостоятельности региональных и муниципальных властей;

г) усиление роли межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для бюджетного выравнивания территорий, реализации переданных полномочий в социальной и других сферах.

Величина передаваемых трансфертов показывает, во-первых, несбалансированность нижестоящих бюджетов, их слабую доходную базу, высокую зависимость от вышестоящих бюджетов; во-вторых, возможность проведения единой социально-экономической политики в стране и контроля за деятельностью нижестоящих органов власти; в-третьих, ограниченность бюджетных прав последних; в-четвертых, высокая дифференциация в развитии территорий, уровнях доходов между группами населения и необходимость их выравнивания.

71

Комбинированную или кооперативную модель бюджетного федерализма используют многие европейские страны (см. 1.3). Сравнительный анализ бюджетных систем России и этих стран показывает, что у нас формировалась аналогичная модель. Кроме перечисленных выше характерных особенностей, можно назвать и такие присущие этой модели черты: сохранение традиций сильного централизованного государства, в том числе в налоговой сфере, финансирование преобладающей доли расходов на социально-культурные мероприятия за счет бюджетов территорий, повышение роли региональных властей в системе перераспределения валового регионального продукта, проведение централизованной политики выравнивания территориальных различий и достижения минимальной бюджетной обеспеченности, вытекающее отсюда увеличение доли бюджетных трансфертов в доходах бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований.

1.3. Зарубежный опыт обеспечения финансовой самостоятельности на муниципальном уровне

В экономически развитых зарубежных странах как федеративного, так и унитарного устройства через систему муниципальных финансов происходит обеспечение финансовой самостоятельности и независимости муниципальных органов власти на основании эффективного и обоснованного распределения доходных источников, расходных полномочий и межбюджетных трансфертов между уровнями бюджетов, создания стимулирующих механизмов, направленных на рост бюджетного потенциала территорий страны.

Основные реформы в сфере муниципальных финансов в экономически развитых европейских странах приходилось на первую

бюджетообразующих налогов и сборов на муниципальный уровень. Осуществляемые реформы способствовали разработке эффективной модели бюджетного устройства страны, дальнейшему усилению налоговой децентрализации на местном уровне, реализации эффективной бюджетной политики на муниципальном уровне.

72

Совершенствование системы муниципальных финансов в зарубежных странах сопровождалось в первую очередь совершенствованием административно-территориального устройства страны, созданием эффективно функционирующих и финансово самообеспеченных муниципальных органов власти. В большинстве европейских стран наблюдался разноплановый подход по оптимизации размеров территориальных единиц в соответствии с условиями и спецификой функционирования конкретных европейских стран (табл. 8).

Таблица 8 Изменения в количестве муниципалитетов в европейских странах *

Из таблицы 8 видно, что в большинстве экономически развитых европейских стран (за исключением Италии и Исландии) произошло значительное сокращения муниципалитетов, что обусловлено необходимостью создания эффективной системы административнотерриториального устройства страны, обоснованного и эффективного распределения доходных и расходных полномочий между уровнями муниципальной власти. В условиях трансформации экономики РФ, необходимым является использования зарубежного опыта для построения собственной эффективной модели административно-

73

территориального устройства страны, основывающейся на принципах бюджетного федерализма.

В условиях бюджетной децентрализации, увеличения налогового потенциала территориальных образований требуются дальнейшие научные исследования, направленные на увеличения доходного потенциала территории, совершенствования системы централизованной финансовой помощи муниципальным органам самоуправления. Уровень налоговых и неналоговых поступлений в ряде зарубежных стран представлен (табл. 9).

Таблица 9 Доходные источники муниципальных бюджетов европейских стран*

В процентах к итогу доходов

*Источник [281, с. 90]

Установлено, что доля собственных поступлений муниципальных бюджетов составляет в Швеции – 94,0% , Дании –

91,0%, Италии – 87,0%, Германии – 86,0%, Франции – 78,0%,

Швейцарии, 74,0%, Норвегии – 82% [281, c. 105]. Наибольшая доля межбюджетных трансфертов приходится на Великобританию, однако эти трансферты в основном являются целевыми грантами на выполнение конкретных задач муниципальными органами власти.

Эти показатели свидетельствует о высокой степени налоговой децентрализации в масштабах европейских государств, финансовой самодостаточности и независимости муниципальных органов власти в решении комплекса социальных и экономических задач на подведомственной территории. Доходы муниципальных бюджетов преимущественно формируются за счёт прямых налогов (с доходов

74

физических лиц, недвижимости, прибыли предприятий) в Дании, Люксембурге, Финляндии [264, c.113].

За счёт косвенных (налогов на товары и импорт, оборот, продажи) - преимущественно в Бельгии, Франции, Нидерландах, Германии, Испании, Италии. Основным и наиболее весомым источником доходов муниципальных бюджетов в Швеции является налог с физических лиц, который в совокупности составляет около 60% доходов этих бюджетов. Значительную долю в доходах муниципальных бюджетов занимает налог на недвижимость в Финляндии, Италии, Испании, Дании.

В некоторых европейских странах (Бельгия, Австрия, Германия) основные бюджетообразующие налоги находятся в совместном пользовании различных уровней власти, что позволяет муниципальным органам власти в этих странах наиболее эффективно решать задачи по социальному и экономическому развитию их территорий

[264, c.117].

Таким образом, за местными органами власти в европейских странах закреплены собственные значимые доходные источники поступлений, позволяющие им практически в полном объёме финансировать совокупность социально-экономических задач, осуществлять исполнения делегированных государством расходных полномочий.

В условиях развития экономики РФ муниципальным органам власти должны быть переданы значимые собственные источники поступлений. Перспективным для нашей страны является передача на муниципальный уровень таких бюджетообразующих налогов, как НДФЛ, акцизы пиво и вино, транспортный налог. Исходя из опыта экономически развитых европейских стран, для РФ целесообразным является расщепление в определенном соотношении между региональными и муниципальными органами самоуправления таких налогов, как налог на прибыль организаций и налог на добавленную стоимость.

Установлено, что в европейских странах государство стимулирует создания на муниципальном уровне ассоциаций (муниципальных банков), которые непосредственно задействованы в процессе кредитования муниципальных органов власти. Через муниципальные банки, с одной стороны, происходит привлечение временно свободных финансовых ресурсов инвесторов и гарантируют возврат их средств, с другой стороны, непосредственно оказывается помощь муниципальным органам власти по оценке эффективности реализации

75

конкретного инвестиционного проекта на муниципальном уровне.

С целью эффективности функционирования рынка муниципальных займов в экономически развитых странах центральные органы власти устанавливают соответствующие обоснованные правила и ограничения по осуществлению этих займов (табл. 10).

Таблица 10 Особенности осуществления муниципальных займов

в европейских странах*

*Источник [281, с. 92]

Таким образом, в европейских странах установлены определенные ограничений на внутренние и внешние

76

заимствования, что способствует уменьшению рисков неплатежеспособности муниципальных органов власти, защите финансовых интересов инвесторов.

Через отработанную систему облигационных займов муниципальные органы власти привлекают финансовые ресурсы на фондовом рынке, используя соответствующих финансовых посредников. Эти посредники обладают высоким кредитным рейтингом, осуществляют размещение облигационных займов как на внутреннем, так и на внешних рынках капитала.

Выпуск муниципальных облигаций в европейских странах способствует эффективной поддержки производственной и непроизводственной сферы на муниципальном уровне, реализацию инвестиционных проектов на уровне административнотерриториальных образований. Муниципальные облигационные займы позволяют в короткие сроки возводить объекты социальной инфраструктуры без привлечения государственных финансовых ресурсов.

Обосновано, что рациональность системы муниципальных финансов обеспечивается на основе эффективного разграничения расходных полномочий муниципальных органов власти в соответствии с их доходными источниками поступлений. Муниципальные органы власти в странах ЕС обеспечивают финансирования следующих расходов (табл. 11).

Из таблицы 11 видно, что в европейских странах достигается эффективность и обоснованность при распределении расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетов. На муниципальный уровень власти передаются те расходные полномочия, которые целесообразно финансировать именно на этом уровне управления. Исходя из опыта экономически развитых европейских стран, в РФ необходимо четкое разграничение доходных источников и расходных полномочий между уровнями бюджетов, создания обоснованного и эффективного механизма распределения как стимулирующих, так и выравнивающих межбюджетных трансфертов.

77

Таблица 11 Распределение расходов между уровнями муниципальной власти в

некоторых европейских странах*

*Источник [281, с. 93]

Доказано, что развитие системы муниципальных финансов в экономически развитых странах зависит от эффективности модели бюджетно-налогового устройства страны (централизованная или децентрализованная). В европейских странах, а также в США, Канаде используются в основном модели бюджетного федерализма или смешанные модели (включающие принципы бюджетного федерализма и бюджетного унитаризма). В международной практике различают три основные модели бюджетного федерализма: децентрализованную, конкурентную и комбинированную или кооперативную (табл. 12).

В исследованиях зарубежных учёных [185, 235] децентрализованную модель связывают с Канадой, конкурентную – США и кооперативную – Австрией, Германией, Швейцарией.

Основным преимуществом децентрализованной модели является высокая степень финансовой самостоятельности муниципальных органов власти, их способность устанавливать и вводить муниципальные налоги и сборы, определять базу налогообложения, льготы по отдельным налогам и сборам. При этом данная модель не лишена недостатков, к которым можно отнести: снижения эффективности контроля со стороны государственных

78

органов власти; трудности в проведении эффективной государственной бюджетной политики на местном уровне.

Кооперативная (комбинированная) модель бюджетного федерализма используют многие европейские страны, что обусловлено развитием системы горизонтального и вертикального бюджетного регулирования, совместным использованием бюджетообразующих налогов. Эта модель предусматривает эффективное распределения доходных источников и расходных полномочий между уровнями бюджетов, обоснованное установление долей в совместных налогах и сборах центральных и муниципальных органов власти.

Таблица 12 Модели бюджетного федерализма в международной практике

*Источник [281, с. 94]

79