!Учебный год 2024 / Шабанов
.pdfМИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РФ
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования
«УЛЬЯНОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
Институт экономики и бизнеса Кафедра экономической теории
О. А. Шабанова
КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА ЗАКУПОК ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД:
АНАЛИЗ И КОНТРОЛЬ
Монография
Ульяновск
2017
УДК 351.712 ББК 65.41 Ш12
Печатается по решению Ученого совета Института экономики и бизнеса
Ульяновского государственного университета
(протокол № 207/03 от 23.11.2017)
Рецензенты:
заведующий кафедрой экономической теории, д.э.н., профессор
С. Г. Капканщиков
доцент кафедры экономического анализа и государственного управления, к.э.н.
О. В. Киселева
Шабанова О. А.
Ш12 Контрактная система закупок для обеспечения государствен- ных и муниципальных нужд: анализ и контроль : монография /
О. А. Шабанова. – Ульяновск : УлГУ, 2017. – 130 с. ISBN 978-5-88866-715-6
В монографии рассматриваются вопросы совершенствования системы кон- троля закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд в рамках современной контрактной системы. Представляется обзор норма- тивно-правового регулирования реализации функций анализа и контроля в сфере государственных и муниципальных закупок, рассматриваются возможные на- правления совершенствования контрольно-аналитической деятельности органов контроля в сфере закупок.
Монография представляет интерес для специалистов, государственных и муниципальных служащих, участвующих в реализации закупочного процесса в соответствии с требованиями современного законодательства о контрактной системе закупок, а также для студентов экономических специальностей вузов и слушателей курсов повышения квалификации по проблемным вопросам осуще-
ствления закупок.
УДК 351.712 ББК 65.41
ISBN 978-5-88866-715-6 |
© Шабанова О. А., 2017 |
|
© Ульяновский государственный университет, 2017 |
2
Оглавление
Введение .............................................................................................................. |
4 |
Раздел 1. Реализация контрольных функций в контрактной системе |
|
государственных и муниципальных закупок ................................................... |
6 |
1.1. Контроль в сфере закупок ..................................................................... |
8 |
1.2. Общественный контроль в сфере закупок......................................... |
15 |
1.3. Ведомственный контроль закупок ..................................................... |
18 |
1.4. Контроль в сфере закупок, осуществляемый заказчиком................ |
21 |
Раздел 2. Реализация контрольно-аналитических функций |
|
в контрактной системе государственных и муниципальных закупок......... |
25 |
2.1. Аудит в сфере закупок......................................................................... |
25 |
2.2. Мониторинг в сфере закупок.............................................................. |
33 |
Список литературы......................................................................................... |
50 |
Приложения...................................................................................................... |
53 |
Приложение 1. Система, функции и задачи органов мониторинга, |
|
контроля и аудита........................................................................................ |
54 |
Приложение 2. Полномочия субъектов системы контроля |
|
в сфере закупок согласно Федеральному закону |
|
от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе |
|
в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения |
|
государственных и муниципальных нужд» ............................................. |
65 |
Приложение 3. Распределение приоритетных вопросов |
|
контрольной деятельности между органами контроля и аудита ........... |
70 |
Приложение 4. Полномочия и функции органов контроля |
|
в соответствии со ст. 99 Закона № 44-ФЗ................................................. |
78 |
Приложение 5. Рекомендации заказчикам |
|
для подготовки к аудиту в сфере закупок ................................................ |
90 |
3
ВВЕДЕНИЕ
В современной российской контрактной системе закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд сформирована сложная и многозвенная контрольная подсистема, которую можно охарактеризовать как комплекс действий органов власти по осущест- влению контроля, аудита, мониторинга и надзора в сфере государст- венных и муниципальных закупок в целях обеспечения прозрачности, эффективности и результативности осуществления закупок, а также предотвращения коррупции в этой сфере.
Контроль в сфере закупок является важным элементом кон- трактной системы России, поскольку в макроэкономическом масшта- бе направлен на совершенствование ее государственного регулирова- ния и повышение эффективности осуществления государственных и муниципальных закупок в стране. Как известно, ни одна норма зако- нодательства не будет исполняться надлежащим образом без наличия правильно выстроенной системы контроля и закрепленной правовой возможности применения мер ответственности за её неисполнение. Однако не следует забывать и о том, что внедрение системного под- хода к формированию и осуществлению контроля сферы государст- венных и муниципальных закупок требует согласованной и профес- сиональной работы всех контрольных органов, анализа эффективно- сти их деятельности, формирования механизмов обратной связи для внесения своевременных корректив в механизм контрольно-аналити- ческой деятельности данных органов и устранения безрезультативно- го и избыточного администрирования контрольных функций.
Появление в Федеральном законе «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государствен-
4
ных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (далее – Закон № 44-ФЗ) правового регулирования функций контроля в сфере заку- пок повлекло за собой возникновение множества исследований раз- личных видов контроля: административного, финансового, ведомст- венного, общественного контроля и контроля заказчика. На этом фоне нельзя не отметить редкость научных работ, содержащих анализ эф- фективности реализации контрольно-аналитических функций органов контрольной системы в сфере закупок в целом.
В монографии представляется классификация видов контроля в сфере закупок, подробно рассматривается предмет каждого вида кон- троля. Особое внимание уделяется обзору нормативно-правового ре- гулирования реализации функций анализа и контроля в сфере заку- пок, а также изучению возможных направлений унификации кон- трольных функций и совершенствования контрольно-аналитической деятельности органов контроля в сфере закупок.
5
Раздел 1
РЕАЛИЗАЦИЯ КОНТРОЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ В КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК
В соответствии с положениями Федерального закона «О кон-
трактной системе закупок товаров, работ, услуг для обеспечения го- сударственных и муниципальных нужд» № 44-ФЗ от 05.04.2013, объ-
ектами контроля являются все участники контрактной системы заку- пок: государственные и муниципальные заказчики, контрактные управляющие, сотрудники контрактных служб и члены комиссий, уполномоченные органы и уполномоченные учреждения, специали- зированные организации, операторы электронных площадок и опера-
торы специализированных электронных площадок в сфере закупок
[5].
Субъектную структуру контрольной подсистемы в сфере заку- пок формирует значительное количество органов государственной и муниципальной власти (рис. 1.1), в частности:
1)федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок (Федеральная антимоно- польная служба России), контрольный орган в сфере государственно- го оборонного заказа, органы исполнительной власти регионов и ме- стного самоуправления, уполномоченные на осуществление контроля
всфере закупок;
2)федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию испол-
6
нения бюджетов бюджетной системы, финансовые органы субъектов
имуниципальных образований, органы управления государственны- ми внебюджетными фондами;
3)органы внутреннего государственного (муниципального) фи- нансового контроля, определенные в соответствии с Бюджетным ко- дексом РФ;
4)Счетная палата России, контрольно-счетные органы субъек- тов и муниципальных образований;
5)органы ведомственного контроля;
6)государственные и муниципальные заказчики, осуществляю- щие внутренний контроль за исполнением условий государственных
имуниципальных контрактов;
7)граждане, общественные объединения и объединения юриди- ческих лиц.
Рис. 1.1. Контрольно-надзорная система
в сфере закупок
7
Система, функции и задачи органов мониторинга, контроля и аудита представлены в Приложении 1.
Полномочия субъектов системы контроля в сфере закупок со- гласно положений Закона № 44-ФЗ представлены в Приложении 2.
Распределение объектов контроля между контрольными орга- нами представлены в Приложении 3.
1.1.Контроль в сфере закупок
Всоответствии с требованиями статьи 99, контроль в сфере за-
купок осуществляется следующими органами власти в пределах их полномочий:
• федеральным органом исполнительной власти, уполномочен- ным на осуществление контроля в сфере закупок (Федеральная анти- монопольная служба РФ), контрольным органом в сфере государст- венного оборонного заказа, органами исполнительной власти субъек- та РФ, органами местного самоуправления муниципального района, органами местного самоуправления городского округа, уполномочен- ными на осуществление контроля в сфере закупок;
• федеральным органом исполнительной власти, осуществляю-
щим правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ (Казначейство РФ), финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований, органами управления государственными внебюджетными фондами;
• органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определенными в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
Полномочия, функции, а также субъекты и методы контроля на- званных органов детально раскрыты в Приложении 4.
Плановые проверки данными контролирующими органами про- водятся в соответствии с ч. 14 ст. 99 Закона № 44-ФЗ, внеплановые проверки – в соответствии с ч. 15 ст. 99 Закона № 44-ФЗ.
8
Основаниями для проведения внеплановой проверки являются:
•обжалование закупки;
•поступление информации о нарушении законодательства о контрактной системе;
•истечение срока исполнения предписания. В этом случае про- верку осуществляет контрольный орган, выдавший предписание.
При проведении плановых и внеплановых проверок не подлежат контролю результаты оценки заявок участников закупок по критериям:
•качественные, функциональные и экологические характери- стики объекта закупки;
•квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, прав собственности или иных законных осно- ваний на оборудование и другие материальные ресурсы; опыта рабо- ты, связанного с предметом контракта, и деловой репутации; специа- листов и иных работников определенного уровня квалификации.
Органами контроля, уполномоченными на осуществление кон- троля в сфере закупок в рамках ч. 3 ст. 99, являются:
•федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок;
•орган исполнительной власти субъекта Российской Федера- ции, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд.
Органы контроля, уполномоченные на осуществление контроля
всфере закупок осуществляют контроль в сфере закупок путём про- ведения плановых и внеплановых проверок, рассматривая дела об ад-
министративных правонарушениях, предусмотренных частями 1-2.1
статьи 7.29 КоАП РФ, частями 1-4.2, 6-8, 10, 11, 13, 14 статьи 7.30
КоАП РФ, частью 2 статьи 7.31 КоАП РФ, статьей 7.31.1 КоАП РФ, частями 1-6 статьи 7.32 КоАП РФ, частью 1 статьи 7.32.5 КоАП РФ,
частью 11 статьи 9.16 КоАП РФ, частью 7 статьи 19.5 КоАП РФ, статьей 19.7.2 КоАП РФ (за исключением государственного оборон- ного заказа и сферы государственной тайны, которые входят в компе-
9
тенцию Центрального аппарата ФАС России и территориальных ор- ганов, расположенных в центрах федеральных округов)1. Предусмот- ренные КоАП РФ административные правонарушения в сфере заку- пок можно классифицировать по следующим группам:
•нарушения при принятии решения о способе и об условиях определения исполнителя;
•нарушение порядка осуществления закупок;
•нарушения при ведении реестра контрактов, реестра недобро- совестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
•нарушения, связанные с действиями оператора электронной площадки;
•нарушения порядка заключения, изменения контракта;
•нарушение срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) при осуществлении закупок;
•нарушение законодательства об энергосбережении и о повы- шении энергетической эффективности (осуществление закупок това- ров, работ, услуг, не соответствующих требованиям их энергетиче- ской эффективности);
•невыполнение в срок законного предписания органа, уполно- моченного в соответствии с федеральными законами на осуществле- ние государственного надзора;
•непредставление информации и документов или представле- ние заведомо недостоверных информации и документов в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок това- ров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
•нарушение срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муници- пальных нужд – является новым видом административной ответст-
1 Совершенствование контрактной системы в сфере закупок для обеспечения го- сударственных и муниципальных нужд : учебно-практическое пособие /
О.В. Киселева, Е.П. Карпова, И.А. Погорелова, М.Н. Рейц, О.А. Шабанова ; под общ. ред. Г.С. Спирчагова. – Ульяновск: УлГУ, 2016. – С. 155.
10