Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:

книги / Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейский опыт

..pdf
Скачиваний:
3
Добавлен:
12.11.2023
Размер:
4.34 Mб
Скачать

Пермский национальный исследовательский политехнический университет Санкт-Петербургский государственный университет Пермский институт муниципального управления (ВШПП)

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ТЕРРИТОРИЙ:

РОССИЙСКИЙ И ЕВРОПЕЙСКИЙ ОПЫТ

Серия «Современный муниципалитет»

Издательство Пермского национального исследовательского

политехнического университета

2014

Стр. 1

ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru)

УДК 342.25+332.1:342.25 ББК 66.3(2Рос),124+66.3(0)'6

М53

Местное самоуправление и развитие территорий: российский и европейский М53 опыт / под ред. Е.В. Гриценко, Э. Маркварта, В.П. Мохова. – Пермь: Изд-во Перм.

нац. исслед. политехн. ун-та, 2014. – 529 с.

Очередное издание Европейского клуба экспертов местного самоуправления является коллективной работой ученых и специалистов – участников двух научно-практических конференций, проводившихся под эгидой клуба: ежегодной международной конференции клуба, состоявшейся в г. Санкт-Петербурге в октябре 2013 года, и традиционной декабрьской конференции серии «Современный муниципалитет» в г. Перми. В книге затронуты различные аспекты такого актуального вопроса, как влияние местного самоуправления на развитие территорий. Заинтересованный читатель найдет здесь не только публикации российских политологов, экономистов, юристов, практиков местного самоуправления, но и развернутый срезевропейского опыта, представленныйпубликациями зарубежных авторов. Авторы и издатели надеются, что книга будет интересна и полезнакак для выборных должностных лиц и служащих органов публичной власти, экспертов, ученых, так и для преподавателей, аспирантовистудентов, изучающих государственноеимуниципальноеуправление и право. Редакторы и издатели выражают благодарность немецкому Фонду им. Конрада Аденауэра (Региональный проект «Диалог Россия – ЕС») за финансирование расходов на печатьиздания, аавторам– заактивноесотрудничество.

Мнение авторов может не совпадать с позицией Европейского клуба экспертов местного самоуправления и Фонда Конрада Аденауэра.

Local self-government and territorial development: Russian and European experience / Ed. by E.V.Gritsenko, E. Markwart, V.P.Mokhov. – Perm, St. Petersburg, 2014. – 529 p.

The collection of publications of the European Club for Local Self-Government is a serial edition presented by scientists and experts – participants of two scientific conferences held under the auspices of the Club: annual international conference of the Club, held in St. Petersburg in October 2013, and a traditional December conference "Modern municipality" in Perm. The book addresses various aspects of such important issue as the impact of local self-government on the development of territories. Interested reader will find in this book not only publications of Russian political scientists, economists, lawyers, practitioners of local self-government, but also vast European experience in publications submitted by foreign authors. Authors and publishers hope that the collection will be interesting and useful for elected officials and employees of public authorities, experts, scientists, teachers and students involved in state and municipal governance and law. Editorial Board thanks all the authors for active cooperation and Konrad Adenauer Foundation, Regional Project “EU – Russia – Dialogue”, for expenditure financing.

ISBN 978-5-398-01187-6

© ПНИПУ, 2014

 

© Санкт-Петербургский

 

государственный университет, 2014

Стр. 2

ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru)

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

Предисловие......................................................................................

7

Глава 1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК РЕСУРС

 

УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ: НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМЫ

 

1.1. Кому и зачем нужно местное самоуправление

 

(тезисы к пониманию) (А.Е. Балобанов) ......................................

18

1.2. Местное самоуправление как гарант

 

сохранения России (В.А. Черников).............................................

30

1.3. Развитие политической культуры в условиях

 

реформирования местного самоуправления (А.В. Черных).......

36

1.4. Местное самоуправление как двигатель

 

регионального развития (Х. Альберс) ..........................................

39

1.5. Современный муниципалитет – фабрика услуг

 

или платформа для гражданского общества? (Э. Маркварт)......

53

1.6. Местное самоуправление – ресурс

 

или тормоз развития? (С.В. Разворотнева)...................................

67

1.7. «Казнить нельзя помиловать»: новые предложения

 

о реформе местного самоуправления (И. Стародубровская) .....

79

1.8. Пути развития и стимулы к реформам в муниципальных

 

системах европейских стран (Х. Волльманн) ..............................

85

1.9. Система местного самоуправления Финляндии

 

перед лицом новых проблем (Т. Линкола).................................

103

Глава 2. ОБЕСПЕЧЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ КОМПЛЕКСНОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ: ЭКОНОМИЧЕСКОЕ, СОЦИАЛЬНОЕ И ПРОСТРАНСТВЕННОЕ ИЗМЕРЕНИЯ

2.1. О совершенствовании системы муниципального

 

стратегического планирования как основы

 

территориального развития России (Ю.В. Арбатская) .............

114

 

3

Стр. 3

ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru)

2.2. Особенности формирования доходов

 

бюджетов городских округов как основы финансирования

 

их социально-экономического развития (В.В. Левина) ............

124

2.3. Совершенствование нормативно-тарифной политики

 

в сфере водоснабжения Перми как фактор

 

социально-экономического развития города

 

(Е.К. Васильева, Л.Н. Лебедева, К.В. Турняк)...........................

137

2.4. Компетенции местного самоуправления

 

в сфере безопасности населения муниципального

 

образования (некоторые аспекты правового

 

регулирования) (Л.А. Бурылова).................................................

150

2.5. Определение условий взаимодействия

 

органов местного самоуправления и бизнес-структур

 

(Н.А. Толстоброва, Д.А. Толстобров).........................................

159

2.6. Влияние местного самоуправления на пространственное

 

и региональное развитие (Й. Вагнер) .........................................

169

2.7. Эффективное взаимодействие как фактор развития

 

территорий: муниципальный аспект (Ю.В. Дубровская) .........

175

2.8. Межмуниципальное и региональное сотрудничество

 

в Финляндии (Т. Линкола)...........................................................

183

2.9. Оценка результативности деятельности органов

 

местного самоуправления: опыт Пермского края

 

(С.А. Ветошкин, М.Д. Фогель)....................................................

198

2.10. Особенности противодействия коррупции

 

в органах местного самоуправления: правовой

 

и организационный аспекты (А.В. Лангинен) ...........................

212

Глава 3. ЧЕЛОВЕЧЕСКИЙ КАПИТАЛ

 

И МУНИЦИПАЛЬНАЯ ДЕМОКРАТИЯ –

 

ДВИЖУЩИЕ СИЛЫ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ

 

3.1. Самость, самовластье и самоуправление:

 

о философской логике и практике самосозидания

 

гуманного субъекта социальности (С.Н. Баранец) ....................

220

4

 

Стр. 4

ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru)

3.2. Ценности как основа формирования

 

«муниципальных капиталов» (Р.М. Вульфович).......................

240

3.3. Местное самоуправление как выражение муниципальной

 

демократии: баланс власти и свободы (Н.С. Бондарь)..............

252

3.4. Прямая демократия в местном самоуправлении

 

Республики Болгарии (М. Белов) ................................................

280

3.5. Должностное лицо сословного и местного

 

самоуправления: очерк развития правового статуса

 

сельских старост (И.И. Макаров)................................................

292

3.6. Отзыв выборных лиц местного самоуправления:

 

состояние и перспективы (по материалам

 

Республики Саха /Якутия/) (А.Т. Докторова) ............................

310

3.7. Основные вопросы, выносимые

 

на местный референдум в муниципальных образованиях

 

Пермского края (А.М. Бобров) ....................................................

322

3.8. Местное самоуправление и конституционно-правовые

 

формы учета национальных (этнических)

 

интересов (В.А. Симонов) ...........................................................

329

Глава 4. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

 

И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ В УСЛОВИЯХ

 

ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ И МОДЕРНИЗАЦИИ

 

4.1. Противоречия и ограничения в процессе

 

политической модернизации в России (В.П. Ляхов).................

342

4.2. Дееспособность и способность к инновациям местного

 

самоуправления в Германии – фазы, потенциал,

 

пределы и перспективы (Х. Волльманн) ....................................

351

4.3. О проблемах и возможностях совершенствования

 

разграничения полномочий в части деятельности

 

органов местного самоуправления городских округов

 

(А.Н. Максимов) ...........................................................................

366

 

5

Стр. 5

ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru)

4.4. Теоретико-правовые основы организации

 

публичной власти в городских агломерациях

 

(сравнительно правовой анализ) (Е.В. Гриценко).....................

387

4.5. Развитие муниципальных образований

 

в составе крупных городских агломераций:

 

опыт реализации проекта (Г.Ю. Ветров) ...................................

413

4.6. Финансовая самостоятельность местного

 

самоуправления как залог инновационного развития

 

территории муниципального образования (Н.В. Васильева)......

437

4.7. Создание специальных территорий инновационного

 

развития и гарантия местного самоуправления в РФ

 

(М.И. Суходолов) .........................................................................

448

4.8. Основные направления реформирования региональных

 

и местных органов власти во Франции (А.В. Антонов) ...........

466

4.9. Польский опыт реформы государственной

 

администрации и местного самоуправления

 

(О. Кацпэрчик) ..............................................................................

484

Приложение...................................................................................

499

Сведения об авторах.....................................................................

503

Краткое содержание издания.......................................................

507

6

Стр. 6

ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru)

ПРЕДИСЛОВИЕ

Настоящая издание является плодом размышлений тридцати восьми экспертов – специалистов в сфере местного самоуправления и развития территорий как из Российской Федерации и ее отдельных регионов (Москвы, Московской области, СанктПетербурга, Ленинградской области, Перми, Иркутска, Омска, Ростова-на-Дону, Тулы, Якутска), так и из европейских государств – Германии, Финляндии, Польши, Болгарии.

В основу книги положены материалы двух международных научно-практических конференций, проведенных в конце 2013 года при участии Европейского клуба экспертов местного самоуправления (далее – ЕКЭ МСУ) в городах Санкт-Петербурге и Перми и посвященных местному самоуправлению в современном развитии территорий. Международная конференция в СанктПетербурге «Роль местного самоуправления в развитии территории: российский и европейский опыт», прошедшая 18 октября 2013 года в стенах юридического факультета Санкт-Петербургско- го государственного университета, была организована ЕКЭ МСУ в кооперации с СПбГУ и при содействии Фонда поддержки гражданских инициатив Кудрина, а также Германского фонда международного правового сотрудничества и Фонда имени Конрада Аденауэра. Развитию заявленной в Санкт-Петербурге проблематики была посвящена российско-германская научно-практическая конференция в Перми на тему «Современное российское местное самоуправление – потенциал или ограничение экономического развития территории?», состоявшаяся 5 декабря 2013 года. Резолюция, принятая по итогам этой конференции, вошла в книгу в качестве приложения.

2013 год был примечателен не только чередой знаменательных для местного самоуправления дат – 20-летие Конституции РФ, 15-летие ратификации Россией Европейской хартии местного самоуправления, 10-летие действующего российского Закона о

7

Стр. 7

ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru)

местном самоуправлении. В 2013 году получила новое дыхание дискуссия о Концепции развития местного самоуправления в России. Федеральная власть, муниципальное сообщество наконец признали отсутствие в государстве и обществе ясной стратегии и продуманной политики в отношении местного самоуправления – факт, на который уже давно обращали внимание эксперты. Разработка Концепции развития местного самоуправления, инициированная в конце 2012 года. ЕКЭ МСУ, в 2013 году была включена в повестку дня и планы работы самых различных профессиональных кругов. Таким образом, можно констатировать, что во власти и в обществе все яснее осознается необходимость изменения ситуации, сложившейся вокруг и внутри российского местного самоуправления, выработки стратегии, реализация которой позволила бы ему стать самостоятельным, устойчивым, прогрессивным институтом, занимающим достойное место в современном обществе. Упомянутые выше экспертные конференции, а также настоящая публикация являются вкладом экспертного сообщества в разработку будущей концепции.

Предлагаемая вниманию читателей книга включает четыре относительно самостоятельных, но взаимосвязанных раздела. Объединяющей идеей книги является поиск ответа на вопросы: существует ли прямая или обратная зависимость между развитием территории и развитием местного самоуправления; чего больше в существующей территориальной организации местного самоуправления – нераспознанного потенциала или препятствий для развития территории; способствуют ли нынешние компетенция и ресурсы (материальные, финансовые, кадровые) местного самоуправления в России решению задач развития территорий; наконец – каковы возможности и пределы влияния органов местного самоуправления на экономическое и социальное развитие территорий и имеющиеся механизмы такого влияния; каковы особенности сложившихся европейских моделей использования института местного самоуправления для территориального развития и каково их значение для российской практики?

8

Стр. 8

ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru)

В первой главе «Местное самоуправление как ресурс устойчивого развития: направления реформы» затронуты фундаментальные и наиболее комплексные аспекты института местного самоуправления и его места в современном обществе. Глава открывается исследованием круга основных субъектов, определяющих положение дел в современном российском местном самоуправлении, их запросов к местному самоуправлению, обзором представлений, формирующих ныне идею местного самоуправления (Александр Балобанов, параграф 1.1). «Внедрение» местного самоуправления сверху, игнорирование роли человеческих ресурсов, необходимых для его организации, не могут дать ожидаемого эффекта развития территории (Виталий Черников, параграф 1.2). Только реальное расширение полномочий местного самоуправления при одновременной интеграции граждан в политические процессы позволят в будущем решить серьезные проблемы развития России – в частности, неравномерного распределения социально-экономических ресурсов, социальных и политических конфликтов. Интерес в связи с этим представляет взгляд на современную реформу местного самоуправления сквозь призму проблем становления и развития современной политической культуры (А. Черных, параграф 1.3).

Особое внимание в первой главе уделяется европейскому, в частности германскому опыту использования местного (коммунального) самоуправления в качестве двигателя территориального и регионального развития (Хайнрих Альберс, параграф 1.4). Роль местного самоуправления раскрывается через описание современных требований к планированию развития муниципалитетов и через участие населения в этом процессе. В параграфе 1.5 «Современный муниципалитет – фабрика услуг или платформа для гражданского общества?» Эмиль Маркварт, опираясь на опыт европейских стран, формулирует ряд тезисов о сущности и перспективах развития местного самоуправления в России. Современный муниципалитет уже не может ограничивать свою роль эффективным предоставлением жителям качественных услуг. Все большее значение приобретает интегрирующая роль местного

9

Стр. 9

ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru)

самоуправления, расширение участия граждан в решении общих дел, в управлении и производстве публичных услуг на местном уровне. От определения роли жителей в местном самоуправлении зависит решение вопроса будущего устойчивого развития территорий муниципалитетов.

Ситуация, когда ни нормативная база, ни финансовое обеспечение не соответствуют задачам местного самоуправления, приводит к обратному эффекту, превращая «самоуправление» из ресурса в тормоз социально-экономического развития страны. Развивая данный полемический тезис в параграфе 1.6, Светлана Разворотнева приходит к достаточно спорному выводу о том, что местное самоуправление должно рассматриваться как право, а не как повсеместная обязанность.

Иная логика представлена в критических оценках актуальных предложений очередной реформы местного самоуправления, связанных с реализацией идей, заложенных в послании Президента РФ Федеральному Собранию (декабрь 2013 г.) (Ирина Стародубровская, параграф 1.7). Соглашаясь с наличием проблем недостаточной эффективности существующей системы местного самоуправления, несбалансированности их ресурсов и обязательств, автор отмечает, что новые предложения реформы не столько выявляют потенциал местного самоуправления, сколько способствуют его дальнейшему огосударствлению. Подобный подход может не только не улучшить сложившуюся ситуацию, но и породить новые проблемы и конфликты.

Глава завершается обзором путей развития и импульсов к реформам местного самоуправления в ряде европейских стран (Хельмут Волльманн, параграф 1.8; Тимо Линкола, параграф 1.9). Зарубежный опыт, по мнению европейских экспертов, нуждается в дополнительном осмыслении и может быть учтен при разработке Концепции развития местного самоуправления в России. Хельмут Волльманн опирается в своем исследовании на опыт Германии, Франции, Великобритании, Швеции и Италии. Тимо Линкола обращается в качестве примера к опыту своей страны. Так, в Финляндии действует одна из наиболее децен-

10

Стр. 10

ЭБ ПНИПУ (elib.pstu.ru)