Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является самостоятельным видом надзора. Предметом данного надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами. А также федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (ст. 26 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Полномочия прокурора при осуществлении данного надзора:

1) рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

2) разъяснять пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

3) принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;

4) при предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных выше;

5) иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

6) требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений;

7) выделять специалистов для выяснения возникших вопросов;

8) проводить проверку по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизии деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

9) вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов (ст. 27 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. Когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушения. В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, или когда в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в гражданском или арбитражном судах иск в интересах пострадавших (ст. 27 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Глава 8. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия

8.1. Сущность, задачи, предмет и правовая основа

Сущность надзора заключается в организации непрерывного надзора за законностью производства дознания и предварительного следствия, используя предоставленные законом полномочия властно-распорядительного характера так, чтобы ни одно действие или принятое решение органов дознания и предварительного следствия не расходилось с законом, что, в свою очередь, обеспечивает успешную реализацию назначения уголовного судопроизводства.

Задачи надзора заключаются в том, чтобы:

• преступление не осталось нераскрытым;

• лицо, совершившее преступление, не избежало ответственности, установленной законом;

• никто не подвергался незаконному и необоснованному привлечению к уголовной ответственности;

• никто не подвергался незаконному ограничению прав;

• соблюдалась установленная законом процессуальная форма (порядок возбуждения и расследования уголовных дел, сроки их расследования, права участников уголовного судопроизводства и т.п.);

• при расследовании преступлений неуклонно соблюдались требования закона о всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела, выявлялись как уличающие, так и оправдывающие обвиняемого, а также отягчающие и смягчающие его ответственность обстоятельства;

• выявлялись причины совершения преступлений и способствующие им условия, принимались меры к их устранению.

Задачи прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве определены с учетом целей прокуратуры и назначения уголовного судопроизводства.

При осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве должны приниматься меры, направленные на исполнение органами дознания и органами предварительного следствия требований закона по защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также меры к обеспечению защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, ограничении ее прав и свобод.

В этих целях Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации” наделил Генерального прокурора РФ правом давать указания по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования.

Эти указания Генерального прокурора РФ обязательны для исполнения всеми органами дознания и предварительного следствия, независимо от их ведомственной принадлежности.

Предмет надзора в соответствии со ст. 29 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” – соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

Новый процессуальный закон скорректировал понятие предмета прокурорского надзора в этой области. В отличие от УПК РСФСР 1960 г., который формулировал предмет надзора как “осуществление надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия”, УПК РФ установил, что прокурор осуществляет “надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия” (ст. 37). Таким образом, если ранее прокурора интересовала лишь деятельность, связанная с исполнением законов, то теперь его внимание должно быть направлено на всякую процессуальную деятельность и ее оценку с точки зрения соответствия закону.

В УПК РФ учтены требования, вытекающие из положений Конституции РФ, общепризнанных норм и принципов международного права, международных договоров по обеспечению основных прав и свобод человека и гражданина. Так, в ходе уголовного судопроизводства запрещается осуществление действий и принятие решений, унижающих честь и достоинство участников уголовного судопроизводства, а также обращение, унижающее его человеческое достоинство либо создающее опасность для его жизни и здоровья. Никто из участников уголовного судопроизводства не может подвергаться насилию, пыткам, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению.

Прокурорский надзор за соблюдением порядка предварительного следствия служит одной из гарантий обеспечения прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства (потерпевших, подозреваемых, обвиняемых, свидетелей и т.д.), неотвратимости ответственности за совершенное преступление, защиты лиц, общества, государства от преступных посягательств.

Проверка общих условий предварительного расследования и порядка производства отдельных следственных действий составляют существенный объем прокурорской деятельности. При этом прокурору следует обращать внимание на следующие обстоятельства:

■ компетенциюлица,осуществляющегопроцессуальныедействия;

■ соответствиеследственного и иного процессуального действия тому наименованию, которое предусмотрена УПК РФ (осмотр, проверка показаний на месте, обыск, выемка и т.д.);

■ наличиеоснованийдляпроведенияследственногоииногопроцессуальногодействия;

■ наличиеусловийдляпроведения следственно го и иного процессуального действия;

■ соблюдениеправилсобираниядоказательств.Ответственныйучастокдеятельностипрокурора-надзорзазаконностьюрешений,принимаемыхвдосудебномпроизводстве.

Особого внимания заслуживают решения, влияющие на движение уголовного дела. Это относится, прежде всего, к законности и обоснованности решений о возбуждении дела, передаче сообщения по подследственности.

К наиболее важным решениям, принимаемым в процессе предварительного расследования и подлежащим тщательной проверке прокурором, относятся следующие: о задержании подозреваемого; избрании в отношении подозреваемых и обвиняемых меры пресечения; привлечении в качестве обвиняемого; приводе подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего, свидетеля; временном отстранении обвиняемого от должности; розыске обвиняемого; производстве выемки; производстве обыска; наложении ареста на имущество; назначении экспертизы; приобщении к уголовному делу вещественных доказательств и др.

Прокурорской проверке подлежат и такие важные решения, принимаемые на завершающем этапе предварительного расследования, как приостановление предварительного расследования, прекращение уголовного преследования и уголовного дела.

Правовую основу надзора составляют: Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации” (ст. 29, 30); УПК РФ; приказы Генерального прокурора РФ от 6 сентября 2007 г. № 136 “Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия” и 6 сентября 2007 г. № 137 “Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания” и др.

8.2. Полномочия прокурора по надзору за процессуальными действиями органов дознания и предварительного следствия

В настоящее время работа органов прокуратуры по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия осуществляется в соответствии с условиями уголовного судопроизводства, установленными Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом “О прокуратуре Российской Федерации”.

Объем полномочий, законодательно предоставленных прокурору для осуществления надзора за процессуальной деятельностью органов дознания несколько шире объема полномочий при надзоре за деятельностью органов предварительного расследования.

Организация прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания урегулирована приказом Генерального прокурора РФ № 137 от 6 сентября 2007 г. В рамках надзора за деятельностью органов дознания в ходе досудебного производства по уголовному делу, в частности, уполномочен:

> давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий;

> давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;

> отменять незаконные или необоснованные постановления дознавателя;

> разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы;

> отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ;

> изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;

> утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу.

Надзор за деятельностью органов предварительного следствия урегулирован также самостоятельным приказом Генерального прокурора РФ от 6 сентября 2007 г. №136. При осуществлении надзора на данном направлении прокурор уполномочен:

■ вслучаепризнаниянезаконным или необоснованным постановления следователя о возбуждении уголовного дела отменять постановление о возбуждении уголовного дела;

■ рассматриватьпредставленнуюруководителемследственногоорганаинформациюследователяонесогласиистребованиямипрокурора и принимать по ней решение;

■ передаватьуголовноеделоотодногоорганапредварительногорасследованиядругомувсоответствиисправилами,установленнымист. 151УПКРФ,изыматьлюбоеуголовноеделоуорганапредварительногорасследованияфедеральногооргана исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его следователю Следственного комитета при прокуратуре РФ с обязательным указанием оснований такой передачи.

К общим полномочиям прокурора, осуществляемым как при надзоре за деятельностью органов дознания, так и предварительного следствия, относятся:

♦ проверка исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

♦ вынесение мотивированных постановлений о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного, законодательства;

♦ право требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия;

♦ участие в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст. 125 УПК РФ;

♦ утверждение обвинительного заключения или обвинительного акта по уголовному делу;

♦ возвращение уголовного дела дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков.

Несмотря на имеющиеся отличия в приведенных выше полномочиях прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, все они служат единой цели - защите прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, иных лиц, чьи права и законные интересы были нарушены. Эти полномочия реализуются прокурором от имени государства в рамках осуществления функции уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства, а также надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

Кроме того, все перечисленные полномочия можно также традиционно разделить на три группы: полномочия, направленные на предупреждение нарушений закона, выявление нарушений закона, устранение нарушений закона. Прокурорский надзор за исполнением законов на досудебных стадиях уголовного процесса должен носить упреждающий характер с тем, чтобы не только своевременно устранялись, но и как можно реже допускались нарушения закона, особенно связанные с нарушениями конституционных прав личности.

Основным способом предупреждения нарушений закона со стороны следователей и дознавателей является своевременная проверка уголовных дел, находящихся в производстве. Такая проверка позволяет выявить не только, допускались ли ими какие-либо нарушения прав участников процесса, но и насколько органами предварительного следствия и дознания выполняются их процессуальные обязанности.

8.3. Полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела

В соответствии со ст. 144 УПК РФ по сообщению о преступлении, распространенному в средствах массовой информации, проверку проводит по поручению прокурора орган дознания. Редакция, главный редактор соответствующего средства массовой информации обязаны передать по требованию прокурора, следователя или органа дознания имеющиеся в распоряжении соответствующего средства массой информации документы и материалы, подтверждающие сообщение о преступлении, а также данные о лице, предоставившем указанную информацию, за исключением случаев, когда лицо поставило условие о сохранении в тайне источника информации.

Заявителю выдается документ о принятии сообщения о преступлении с указанием данных о лице, его принявшем, а также даты и времени его принятия.

Отказ в приеме сообщения о преступлении может быть обжалован прокурору или в суд.

При наличии повода и основания, предусмотренных в УПК РФ орган дознания в пределах своей компетенции возбуждает уголовное дело, о чем выносится соответствующее постановление.

В постановлении о возбуждении уголовного дела указываются:

1) дата, время и место его вынесения;

2) кем оно вынесено;

3) повод и основание для возбуждения уголовного дела;

4) пункт, часть, статья УК РФ, на основании которых возбуждается уголовное дело.

Если уголовное дело направляется прокурору для определения подследственности, то об этом в постановлении о возбуждении уголовного дела делается соответствующая отметка.

Копия постановления руководителя следственного органа, следователя, дознавателя о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору. При возбуждении уголовного дела капитанами морских или речных судов, находящихся в дальнем плавании, руководителями геолого-разведочных партий или зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, главами дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации прокурор незамедлительно уведомляется указанными лицами о начатом расследовании. Постановление о возбуждении уголовного дела передается прокурору незамедлительно при появлении для этого реальной возможности. Если прокурор признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела, отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление, копию которого незамедлительно направляет должностному лицу, возбудившему уголовное дело. О принятом решении руководитель следственного органа, следователь, дознаватель незамедлительно уведомляют заявителя, а также лицо, в отношении которого возбуждено уголовное дело.

При отсутствии основания для возбуждения уголовного дела руководитель следственного органа, следователь, орган дознания или дознаватель выносит постановление об отказе в возбуждении уголовного дела (ст. 148 УПК РФ).

Копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента его вынесения направляется заявителю и прокурору. При этом заявителю разъясняется его право обжаловать данное постановление и порядок обжалования.

Отказ в возбуждении уголовного дела может быть обжалован. Прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Признав постановление органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями.

8.4. Полномочия прокурора при обеспечении прав подозреваемого и обвиняемого

Прокурорский надзор за исполнением требований закона при задержании подозреваемого в соответствии с требованиями приказа Генерального прокурора РФ от 27 ноября 2007 г. № 189 “Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве” должен осуществляться постоянно. Эти требования подтверждаются другими приказами и указаниями Генерального прокурора РФ. Прокурор обязан организовать исполнение требований закона и порядка применения к гражданам процессуальных мер принуждения.

При проверках законности задержания граждан по подозрению в совершении преступлений и их пребывания в изоляторах временного содержания в каждом случае необходимо выяснять основания и мотивы такого решения, проверять соблюдение прав подозреваемых. Прокурор должен в случае обнаружения у задержанного телесных повреждений, получения сведений о незаконном задержании либо применении к лицу незаконных методов ведения следствия организовывать проверку, а при наличии к тому оснований выносить мотивированное постановление и направлять материалы для решения вопроса об уголовном преследовании в соответствующий следственный орган, систематически проверять обоснованность содержания лиц в камерах административно-задержанных, пресекая случаи задержания подозреваемых в совершении преступлений на основании протоколов об административных правонарушениях, практиковать проведение проверок мест содержания задержанных в вечернее и ночное время.

При проверке следует выяснить, было ли возбуждено уголовное дело, поскольку задержание без возбуждения уголовного дела является грубым нарушением закона. Необходимо проверить, имеются ли основания для задержания, предусмотренные ст. 91 УПК РФ и были ли соблюдены дополнительные условия задержания, установленные ч. 2 ст. 91 УПК РФ Особое внимание следует обращать на факты использования задержания как средства получения от подозреваемого признания вины в совершении преступления, задержания подозреваемых под видом административного ареста, а также “латентных” задержаний, когда протокол не оформляется, а задержанный длительное время содержится в дежурной части милиции.

До судебного решения лицо может быть задержано на срок не более 48 часов. Постановление о возбуждении ходатайства об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу и материалы, подтверждающие обоснованность ходатайства, должны быть представлены судье не позднее, чем за 8 часов до истечения срока задержания подозреваемого (ч.3 ст. 108 УПК РФ).

Постановление о возбуждении ходатайства об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу рассматривается судьей районного суда или судьей гарнизонного военного суда по месту производства предварительного расследования либо по месту задержания подозреваемого единолично в закрытом судебном заседании в течение 8 часов с момента поступления материалов в суд. В судебном заседании участвуют подозреваемый или обвиняемый, прокурор, защитник, если он участвует в деле. Участие в судебном заседании вправе принимать также законный представитель несовершеннолетнего подозреваемого или обвиняемого, следователь, дознаватель.

В судебном заседании прокурор либо по его поручению лицо, возбудившее ходатайство, обосновывает его, после чего заслушиваются другие явившиеся в судебное заседание лица. Прокурор обязательно должен высказать свое мнение по поводу возбужденного ходатайства. Если необходимо представление дополнительных доказательств, стороны, в том числе и прокурор, в соответствии с п. 3 ч. 6 ст. 108 УПК РФ, вправе заявить ходатайство об отложении принятия решения по ходатайству на срок не более чем 72 часа и о продлении на это время срока задержания.

Рассмотрев ходатайство, судья выносит постановление об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу либо об отказе в удовлетворении ходатайства. Прокурор, участвовавший в судебном заседании и не согласный с постановлением судьи, вправе принести кассационное представление в течение трех суток с момента вынесения постановления.

Прокурорский надзор за законностью привлечения лиц в качестве обвиняемых осуществляется путем ознакомления с копиями соответствующих постановлений, поступающих в прокуратуру, проверки материалов уголовных дел, находящихся в производстве.

В УПК РФ появилась новая глава, посвященная проблемам реабилитации (гл. 18). В связи с этим на прокурора возложена обязанность от имени государства приносить официальное извинение лицам, незаконно привлеченным к уголовной ответственности за причиненный им моральный вред (ч.1 ст. 136). Как следует из закона, это должно делаться во всех случаях, а не только тогда, когда об этом просит реабилитируемый. Причем право на реабилитацию (соответственно и на прокурорское извинение) имеют не только лица, в отношении которых уголовное дело (уголовное преследование) прекращено за отсутствием состава или события преступления, но и в ряде других случаев, в связи с которыми прежде не могла вестись речь о реабилитации. Скажем, сейчас такое право имеет подозреваемый, обвиняемый, в отношении которого имеется вступивший в законную силу приговор суда по тому же обвинению (п.3 ч.2 ст. 133 и п.4 ч.1 ст. 27).

Есть такое право и у члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы, если Совет Федерации или Государственная Дума отказали в удовлетворении ходатайства Генерального прокурора РФ о направлении уголовного дела в суд в соответствии со ст. 451 УПК РФ (п. 6 ч. 1 ст. 27). В этих случаях прокурор также приносит извинение, хотя прежде не стеснялись в нелестных высказываниях в прессе в адрес депутатов, в отношении которых Государственная Дума не давала соответствующего согласия.

Право на возмещение вреда, в том числе морального, кроме того, имеет любое лицо, незаконно подвергнутое мерам процессуального принуждения в ходе производства по уголовному делу (ч.3 ст. 133 УПК РФ).

В соответствии со ст. 133 право на реабилитацию имеет также осужденный в случаях полной или частичной отмены вступившего в законную силу приговора суда и прекращения уголовного дела по основаниям, предусмотренным п.1 и 2 ч.1 ст. 27 УПК РФ, а также лицо, к которому были применены принудительные меры медицинского характера, - в случае отмены незаконного или необоснованного постановления суда о применении данной меры.

8.5. Проверка прокурором законности при привлечении лица в качестве обвиняемого

При проверке законности и обоснованности привлечения лица в качестве обвиняемого надлежит обращать особое внимание на следующие обстоятельства:

1) имеются ли достаточные основания для привлечения лица в качестве обвиняемого;

2) своевременно ли вынесено постановление о привлечении лица в качестве обвиняемого;

3) насколько обоснована квалификация преступления;

4) соответствует ли постановление о привлечении лица в качестве обвиняемого требованиям, предъявляемым ст. 171 УПК РФ, в том числе о разграничении квалификации вмененных в вину деяний;

5) соблюдены ли права обвиняемого на защиту, в том числе его право иметь защитника на предварительном следствии с момента задержания, ареста или предъявления обвинения;

6) выдержан ли установленный УПК РФ порядок предъявления обвинения и допроса обвиняемого.

В случае, когда постановление о привлечении в качестве обвиняемого незаконно и необоснованно, прокурор обязан воспользоваться предоставленными УПК РФ правами возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта.