§2.2 Финансовые полномочия субъектов Российской Федерации

Если финансовой основой существования субъекта России является его бюджет, то и финансовые полномочия, представляющие собой «совокупность прав и обязанностей, возникающих в области финансовых отношений субфедеральных образований, закрепленных в нормативно - правовых актах федерального и регионального уровней и реализуемых субъектами Федерации через совершение властных действий»,³³ так или иначе, сводятся к бюджету, а главным образом - к его наполнению.

Как справедливо отмечает Н. Шевелева, "финансовые полномочия... складываются из бюджетных (наиболее значительных по объему), а также связанных и обусловленных ими налоговых и кредитных", при этом полномочия в области бюджетных правоотношений направлены на формирование централизованного денежного фонда, налоговые полномочия характеризуют источники пополнения этого фонда, а кредитные - служат для привлечения дополнительных доходов.³⁴

Прежде, чем мы обратимся к действующему законодательству, считаем важным отметить следующую взаимосвязь данных финансовых полномочий и конституционно-правового статуса субъектов России. Поскольку, как мы установили, бюджет субъекта является тем, на чем в действительности держится его конституционный статус, то финансовые полномочия, главное предназначение которых состоит в том, чтобы бюджет не испытывал недостатка в денежных средствах, есть инструмент построения этой основы, ее пополнения и продления срока службы. В то же время, данные полномочия производны от конституционно-правового статуса субъекта, а точнее от его компетенции по той причине, что к исключительным предметам ведения субъекта относится как раз таки региональный бюджет, региональные налоги и сборы, фонды регионального развития (на примере того же Устава Воронежской области), что вытекает из анализа статей 71, 72 и 73 Конституции России и подтверждается конституциями и уставами субъектов.

Статья 41 Бюджетного кодекса предусматривает три вида доходов, среди которых налоговые, неналоговые и безвозмездные поступления. Согласно Федеральному закону №-184 доходы бюджета формируются за счет федеральных и региональных налогов и сборов, безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней, доходов от использования имущества, прибыли унитарных государственных предприятий, штрафов и иных поступлений в соответствии с законодательством.³⁵

Между тем, далеко не всегда финансовые права и обязанности субъекта предназначены для привлечения ресурсов в его собственный бюджет. Смирникова абсолютно верно пишет, что «определяя финансовую компетенцию субъектов Федерации, следует исходить из "промежуточного" положения субфедеральных образований, обусловленного государственным устройством, что определяет и взаимосвязи в области финансов с федеральным центром, а также с муниципальными образованиями. Например, налоговая компетенция субъектов Федерации определяется правами и обязанностями государственно - территориальных образований по отношению к региональным, а также к федеральным и местным налогам».³⁶ Оговоримся сразу, что нами в работе будет затронута только та часть полномочий, которые служат именно бюджету регионов.

Итак, каждый субъект Федерации имеет собственный бюджет, которые в совокупности образуют часть бюджетной системы страны. Бюджетный кодекс содержит перечень принципов построения бюджетной системы России, среди которых: единство бюджетной системы, разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, самостоятельность бюджетов, их сбалансированность, а также равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации. Статья 26.13 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что органы государственной власти субъекта обеспечивают его сбалансированность. Формирование, утверждение, исполнение и контроль за его исполнением целиком ложится на плечи региональных властей.

Что касается конкретно правомочий субъектов, вытекающих из общего комплексного права на бюджет, то они, главным образом, прописаны в Бюджетном кодексе Российской Федерации и в большинстве своем перечислены в статье 8, к ним относятся:

• бюджетное устройство на территории субъекта, бюджетный процесс;

• установление расходных обязательств;

• осуществление государственных заимствований;

• бюджетная классификация в части, относящейся к субъекту;

• временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления.³⁷

Глава 8 Кодекса полностью посвящена доходам субъекта Российской Федерации. В ней фиксируется права субъектов на определенный размер отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов,³⁸ на неналоговые доходы бюджета, к которым относятся, например, доходы от пользования имуществом и от его продажи или плата за пользование водными объектами, находящимися в собственности региона, или плата за негативное воздействие на окружающую среду (по нормативу 40 процентов).

Особое внимание в этой главе стоит обратить на статью 59, которая определяет собственные полномочия субъектов Российской Федерации по формированию собственных доходов. Согласно ей законодательством субъекта Российской Федерации о налогах и сборах вводятся региональные налоги, устанавливаются налоговые ставки и предоставляются налоговые льготы по региональным налогам в соответствии с законодательством о налогах и сборах. Законы субъекта Российской Федерации о внесении изменений в законодательство субъекта Российской Федерации о налогах и сборах, законы субъекта Российской Федерации, регулирующие бюджетные правоотношения, приводящие к изменению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, вступающие в силу в очередном финансовом году и плановом периоде, должны быть приняты до внесения проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и плановый период в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в сроки, установленные законом субъекта Российской Федерации. Если же мы обратимся к Налоговому кодексу, то увидим, что региональными налогами признаются налоги, которые установлены данным Кодексом и законами субъектов Российской Федерации о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации. Региональные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях субъектов Российской Федерации в соответствии с данным Кодексом и законами субъектов Российской Федерации о налогах. При установлении региональных налогов законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, если эти элементы налогообложения не установлены настоящим Кодексом. Иные элементы налогообложения по региональным налогам и налогоплательщики определяются Кодексом. Законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации законами о налогах в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом, могут устанавливаться особенности определения налоговой базы, налоговые льготы, основания и порядок их применения.³⁹ Что касается такого элемента состава налога, как его база и порядка её определения, то по статье 53 она регулируется только на федеральном уровне.

Статья 93.2 Бюджетного кодекса предусматривает возможность субъекта России получить бюджетный кредит. Его предоставление осуществляется на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете, с учетом положений, установленных Кодексом и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. Бюджетный кредит может быть предоставлен только субъекту Российской Федерации, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием). Бюджетам субъектов, из, например, федерального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до трех лет, за исключением кредитов, выдаваемых за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), и случаев реструктуризации обязательств (задолженности), в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Цели предоставления бюджетных кредитов и размеры платы за пользование бюджетными кредитами устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете.

Статья 106 Бюджетного кодекса ограничивает объем заимствований, за счет которых покрывается дефицит бюджета, которые может сделать регион, суммой, направляемой в текущем финансовом году на финансирование дефицита бюджета и погашение долговых обязательства. А предельный объем государственного долга субъекта не должен превышать общий годовой объем его доходов.

Что касается трансфертов из федерального бюджета, то здесь Бюджетный кодекс Российской Федерации также закрепляет за субъектами некоторые права.⁴⁰ Во-первых, право на дотации, предназначенные для выравнивания бюджетной обеспеченности. Они предусматриваются в составе федерального бюджета и распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством. В своей совокупности они образуют Федеральной фонд финансовой поддержки субъектов регионов. Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предоставляются субъектам, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.

Помимо этого, субъекты могут получать субсидии. Под ними понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

В случае если субъекту передается какая-либо часть государственных полномочий, которые должны были быть реализованы самой Федерацией, то в целях финансового обеспечения этих расходных обязательств субъекты претендуют на такой вид трансфертов, как субвенции.

Субвенции могут получать не только бюджеты самих субъектов, но и территориальных фондов обязательного медицинского страхования в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов. Деньги в таком случае поступают из Федерального фонда медицинского страхования.

Статья 142.2 также дает право законом субъекта Российской Федерации предусмотреть предоставление бюджету субъекта субсидий из бюджетов городских, сельских поселений (внутригородских районов) и (или) муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации.

Стоит отметить, что перечень трансфертов из федерального бюджета не является закрытым, и Кодекс предусматривает потенциальные возможности и других получений субъектами средств из федерального бюджета. Однако законом предусмотрено одно общее условие, а именно: соблюдение органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Теперь вернемся к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», к статьям 26.19 и 26.21. Первая говорит о том, что на федеральном уровне может быть создан фонд регионального развития, цели формирования которого - это субсидии для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектом Российской Федерации фондов муниципального развития.⁴¹ Статья 26.21 дает субъекту Российской Федерации вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска государственных ценных бумаг в порядке, установленном законами субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.