Глава I. Конституционные основы правового статуса субъекта Российской Федерации

§1.1 Понятие конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации

В конституционно-правовой науке на данный момент отсутствует единое понятие конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Конституция Российской Федерации говорит о нем исключительно в статье 66, при этом не раскрывая данного понятия. Напомним, что согласно данной статьей статус субъекта определяется Основным законом и конституцией республики либо уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Вместе с тем, статус субъекта может быть изменен по взаимному согласию его и Федерации.

Данное изложение статьи 66 привело к тому, что в теории появилось несколько подходов к пониманию статуса субъекта Российской Федерации. Некоторые исследователи предлагают узкое толкование статуса, приближенное к нормативному.¹ То есть в данном случае мы говорим о видовой принадлежности, имея в виду область, город федерального значения, край и т.д. С данных позиций изменение статуса субъекта РФ означает его переход из области, например, в автономный округ.

В противоположность указанному подходу выделяют широкое понимание, которое предполагает включение сюда всего объема прав и обязанностей, а также гарантий и ответственности.² Однако и здесь возможен дуализм, поскольку базой может служить не только Конституция Российской Федерации, конституция (устав) субъекта и федеративный договор, но и все текущее законодательство как федерального, так и регионального уровня.

Стоит отметить, что не все ученые положительно относятся к данному факту. Л.Э. Гумашвили в своей статье пишет: «На наш взгляд, данное деление не имеет должной научной ценности, отрицательно может повлиять на развитие теории и практики правоведения, не соответствует содержанию российского законодательства. Конституционно-правовые положения по определению статуса субъекта Федерации образуют единое понятие, которое затем при реализации элементов и признаков данного статуса находят свое воплощение в конкретных юридических статутах субъектов Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа».³

На наш взгляд, с такой оценкой стоит согласиться. Если мы берем за основу первый подход, то не совсем понятно, как такая трактовка соотносится с конституционными положениями о равноправии субъектов и о равноправии народов в составе России. Не подвергая сомнению фактические расхождения в статусе (разный экономический потенциал, географическое положение, обеспеченность природными ресурсами, население) важно помнить именно о равном положении всех субъектов как во взаимоотношениях между собой, так и с центральной властью и не делать упор на титул. Тем не менее, стоит признать, что зачастую декларируемые положения остаются лишь на бумаге.

Под конституционно-правовым статусом субъекта Российской Федерации в данной работе мы будем понимать совокупность прав, обязанностей, гарантий, а также мер ответственности, которые могут быть применены к нему, закрепленные не только в Основном законе нашего государства, но и в федеральных законах. При этом мы исходим из того, что конституционный статус является по сути одинаковым и общим для всех и применим соответственно к любому государству (республике) или иному публично-правовому образованию. Говоря о равноправии, мы подразумеваем одинаковый набор полномочий, равные возможности использовать права и нести обязанности при одинаковых правовых условиях. Умнова И.А. отметила это как «создание режима их равных правовых возможностей».⁴

Интересно, что иногда в науке применительно к государственно-территориальным образованиям выделяется такое понятие, как конституционная правосубъектность, наличие которой определяет возможность ее обладателя иметь права и нести обязанности и, следовательно, вступать в различного рода правоотношения. Для этого «субъект Федерации как публичный субъект права должен быть легализован (учрежден) в Конституции РФ, что будет свидетельствовать о его признании в качестве элемента государства». Причем иногда правосубъектность и иные правовые характеристики не включаются в правовой статус, а рассматриваются как его предпосылки.⁵

Что касается самого содержания конституционного статуса субъекта Российской Федерации, то здесь нет таких серьезных расхождений. Однако, к примеру, Н.М. Добрынин следующим образом охарактеризовал основные признаки конституционного положения субъекта:

- во-первых, субъекты федерации - это системообразующие для федерации элементы;

- во-вторых, субъекты федерации, как и федерация в целом, обладают не просто государственной властью, а учредительной государственной властью;

- в-третьих, субъекты федерации находятся в состоянии прямой постоянно действующей взаимозависимости в отношениях между собой и в отношениях с федеральным центром;

- в-четвертых, субъекты федерации обладают определенной самостоятельностью и ее конституционными гарантиями;

- в-пятых, субъекты федерации имеют законодательно установленное право участия в делах федерации;

- в-шестых, субъекты федерации вправе заключать соглашения с другими субъектами федерации, с субъектами других федераций, административно-территориальными единицами других государств, а также участвовать в иных международных отношениях.⁶

Соглашаясь, безусловно, с большинством из перечисленных признаков, считаем важным задать вопрос относительно обладания субъектом учредительной властью. Представляется, что субъект Российской Федерации (даже если это республика) не может обладать данной властью в принципе как публично-правовое образование в составе Федерации. Единственным источником власти согласно Конституции является народ, который осуществляет её непосредственно либо через органы государственной власти и местное самоуправление. При этом, анализируя Главу 9 Конституции России, приходим к выводу, что, как это отмечается и в доктрине, единственным органом, который претендует на то, чтобы осуществлять учредительную власть, является Конституционное Собрание, собираемое в исключительных случаях и с исключительной миссией. На основании всего вышесказанного попробуем не согласиться с автором насчет данного признака.

Статус субъекта Российской Федерации можно охарактеризовать следующими чертами:

1. равноправие субъектов, о котором уже говорилось выше;

2. статус субъекта регулируется совместно Федерацией и им самим;

3. каждый субъект обладает собственной территорией и так называемым территориальным верховенством;

4. отсутствие права сецессии;

5. субъект обладает своим законодательством, в том числе учредительным актом;

6. каждый субъект имеет свою систему органов государственной власти, которые образуются им самостоятельно;

7. разграничение предметов ведения и полномочий между субъектами и центром;

8. представительство субъектов на федеральном уровне. Здесь также стоит отметить, что при принятии определенных решений (изменения глав 3-8 Конституции, назначение прокуроров субъектов) требуется их согласие;

9. право на сотрудничество как друг с другом, так и на международном уровне;

10. право иметь собственность, которая необходима для реализации их полномочий;

11. отсутствие возможности иметь собственное гражданство, а также учреждать воинские формирования;

12. каждый субъект обладает правом на свои символы: герб, флаг, гимн. Помимо этого республики имеют право на столицу, а остальные субъекты - на административный центр.

Несмотря на, казалось бы, формальное внешнее единообразие статуса, нельзя не согласиться с тем, что «конкретный субъект Федерации - это уникальная государственная единица, социальная общность».⁷

Ряд ученых (М.В. Глигич-Золотарева, В.А. Черепанов)^8,9 считают, что такие признаки, как разделение функций государственной власти между центром и субъектом или представительство субъектов в федеральном парламенте, не являются четкими критериями федерального государственного устройства, так как могут быть замечены и у унитарных государств (Италия, Испания).

Если сравнивать любую федерацию с унитарным государством, то очевидно, что далеко не все признаки последнего характерны для нее. Безусловно, общими чертами здесь будут единая территория, население. В. М. Ануфриев отмечает, что суть федеративного государства заключается в том, что «власть, исходящая из Центра и действующая на всей территории унитарного государства, без каких-либо правовых изъятий, в федеративном государстве вынуждена делиться объемом государственных полномочий с субъектами, составляющими Федерацию».¹⁰ Именно об этом идет речь, когда говорят о разделении властей по вертикали. Но стоит особо подчеркнуть, что имеется в виду именно разграничение компетенции, но ни в коем случае не суверенитета, который целиком принадлежит Российской Федерации.

На наш взгляд, нельзя точно назвать один или несколько признаков, по которым сразу можно было бы идентифицировать федерацию. Действительно, в результате заимствования некоторых институтов и появления на свет так наказываемых регионалистских государств, необходимо обращать внимание на всю совокупность характерных черт, присущих данному государству. Тем не менее, наиболее яркими чертами федерального устройства являются следующие: совместное регулирование статуса части территории государства как отдельного публичного образования, собственная территория и территориальное верховенство данного политического образования на этой территории, наделение его частью полномочий государственной власти, собственная правовая система во главе с учредительным актом. В пользу данного подхода выступает В.Е. Чиркин, который делает упор не только на территориальную составляющую, как В.В. Иванов,¹¹ но и на публично-властный и коллективный компоненты.¹²

Для более полноценного раскрытия правового положения субъектов РФ считаем необходимым отдельно остановиться на проблеме их самостоятельности и иногда приписываемого им суверенитета. Согласно части 1 статьи 4 Конституции РФ, суверенитет Федерации распространяется на всю ее территорию, Конституция и федеральные законы обладают территориальным верховенством. Вместе с тем, Конституция в статье 5 приравнивает республику в составе России к государству, что породило большое количество дискуссий. Определенное толкование части 2 статьи 5 может привести нас к выводу о том, что суверенными правами обладает не только Федерация. Следовательно, конституционная модель суверенитета заключает в себе противоречие в связи с вопросом о субъекте осуществления верховной власти в России. И несмотря на известное Постановление Конституционного Суда РФ и, казалось бы, уже устоявшуюся правовую действительность, так или иначе продолжают возникать определенные вопросы.

Актуальность проблемы подтверждается, например, тем, что в Договоре между Российской Федерацией и Республикой Татарстан от 26.06.2007¹³ последняя названа государством (как и в её Конституции¹⁴). Думается, нет никаких сомнений в том, что подобная конструкция более чем уязвима и таит в себе потенциальную опасность. Возникает вопрос, почему в указанном Договоре субъект называется государством, хотя, во-первых, уже давно прошли времена, когда необходимо было искать компромиссные решения с рядом субъектов Российской Федерации по вопросам их самостоятельности, и, во-вторых, конфликты, поводом для которых являлось желание некоторых субъектов отделиться либо завоевать себе большую по сравнению с другими независимость, ушли в прошлое. Наряду с этим, важно понимать, что все сомнения и изъяны могут быть устранены только на уровне Конституции, а не в решениях Конституционного Суда или путем принятия каких-либо законов. Современная Россия имеет конституционную природу и только в рамках федеральной Конституции могут обсуждаться вопросы статуса территорий, изменения административных границ или объема полномочий субъектов.

Отвечая на вопрос, обладают ли субъекты РФ, а особенно республики, суверенитетом, представляется в первую очередь важным дать понятие самого суверенитета. В науке, как мы знаем, главное отличие суверенного государства заключается в том, что никто (не внутри страны, не извне) не способен каким-либо образом воздействовать на него, ограничивать компетенцию либо контролировать. Очень удачное определение дал Г. Елинек. Он писал: «Суверенитет есть способность исключительного правового самоопределения. Поэтому только суверенное государство может - в пределах установленных или признанных им самим правовых границ - совершенно свободно нормировать содержание своей компетенции. Несуверенное государство, напротив, самоопределяется свободно лишь в пределах, отведенных его государственному ведению…Поэтому из двух постоянно соединенных между собою государств то государство, которое не может расширить свою государственно-правовую компетенцию путем собственного законодательства, и ограничено в этом отношении правопорядком другого государства, не суверенно…».¹⁵

То есть, суверенное государство отличается несколькими чертами. Над ним не только нет какого-либо контроля или воздействия со стороны другой власти, тем более юридически закрепленного, но и оно самостоятельно определяет свою компетенцию, которая ничем не может быть ограничена, кроме правовых рамок, установленных самим этим государством. Из всего вышесказанного приходим к закономерному выводу о том, что суверенитет присущ исключительно Российской Федерации. В подтверждение этого можно привести слова Н.К. Филиппова: «В период суверенизации требование самостоятельности республик часто и ошибочно отождествлялось с требованием суверенитета…Республики, как и иные субъекты федерации, не могут быть суверенными, поскольку над ними осуществляется контроль федеральных властей в интересах всей федерации».¹⁶