§1.3 Финансовая обеспеченность компетенции субъектов Российской Федерации

Несмотря на кажущуюся большой совокупность прав субъектов в области финансов, они не дают результата полной ресурсной базы регионов и формирования полноценной финансовой основы, необходимой для их нормальной жизнедеятельности. Подобное положение вещей приводит к тому, «более половины субъектов Федерации относится к перманентным или временным реципиентам».²³ Складывается ощущение, что проблемы обеспеченности субъектов деньгами состоят не из одного-двух-трех аспектов, а носят скорее системный характер, причины которого заложены в Конституции и развиты в текущем законодательстве.

Обратимся, к примеру, к законодательному разделению налогов между бюджетами разных уровней, в общих словах описанному нами выше. Такое разделение отнюдь не случайно.²⁴ В региональные и местные бюджеты зачисляются налоги, которые:

• наименее подвержены рискам со стороны рынка;

• находятся в сильной зависимости от экономической политики региональных властей;

• имеют наибольшую привязку к территории;

• более менее равномерны по субъектам в целом.

На основе данных критериев и статистики исследователи приходят к выводу, что «в региональные и местные бюджеты отданы уже почти все налоги, которые можно им отдать».²⁵ Это порождает дискуссию по поводу того, какие еще источники доходов могут быть изысканы.

Что касается такой стороны проблемы, как межбюджетные отношения, то и здесь ситуация сложная. Как мы установили, одна из главных задач межбюджетных трансфертов - выравнивание бюджетной обеспеченности и сглаживание социально-экономических различий между регионами. Поскольку в субъектах зачастую нет условий для того, чтобы реализовать те или иные социальные гарантии, они вынуждены обращаться к Федерации и просить выделения финансов на осуществление тех полномочий, которые закреплены за ними в Конституции и законах. Здесь встает закономерный вопрос: а можно ли вообще как-то теоретически обосновать масштабы финансовых ресурсов, выделяемых субъектам и оценить их приблизительный объем? Пока что четкого ответа на данный вопрос в литературе найти не удается. Помимо этого к проблемам межбюджетных трансфертов можно отнести следующие: чрезмерная сложность, отсутствие координации между различными видами трансфертов, закрытость системы. Но, пожалуй, самая главная из них - сокращение такой помощи при росте налоговых доходов. Подобная политика на деле приводит к тому, что властям легче и проще просить деньги из центра, чем развивать собственную налогооблагаемую базу и стремиться к тому, чтобы бюджет наполнялся силами региона. При повышении зависимости от денег, выделяемых федеральным правительством, регионы попадают в ситуацию, когда фактически лишаются большой доли самостоятельности. Из статьи 130 Бюджетного кодекса видно, в какой мере субъекты ограничиваются в правах и вынуждены действовать в соответствии с указаниями Федерации. Согласно части 2 статьи субъекты Российской Федерации, являющиеся в очередном финансовом году получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, не имеют права заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Далее ограничения определяются исходя из того, какой процент составляют дотации в структуре доходов. Субъекты, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, начиная с очередного финансового года, не имеют права: 1) устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 2) превышать установленные Правительством нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и (или) содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Еще большие ограничения накладываются, если доля превышает 40 процентов. Если регионы не будут соблюдать требования законодательства, выплаты трансфертов могут быть приостановлены или сокращены. Наряду с этим, политика федеральных властей на данный момент заключается в более серьезном контроле над теми регионами, которые стоят в очереди на дотации, и одновременно выделении дополнительных финансовых средств тем, кто демонстрирует высокие показатели эффективности. Тем не менее, Кузнецова права в том, что наиболее острой, серьезной и «…обсуждаемой является, конечно, проблема создания стимулов для регионов по наращиванию собственной доходной базы за счет повышения эффективности экономической политики».²⁶

Считаем важным также остановиться отдельно в нашей работе на том, могут ли каким-то образом субъекты России влиять на доходную часть закона о бюджете и, в особенности, на нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в случае, если они не установлены Бюджетным кодексом (п.2 ст.184.1). Очевидно, что с этими нормативами напрямую связана возможность увеличения или уменьшения доходов бюджетов субъектов Федерации и то, как будут обеспечиваться из бюджета субъекта права населения, проживающего в конкретном регионе. Здесь вся нагрузка ложится на плечи членов Совета Федерации, представляющих субъекты на федеральном уровне, как на участников бюджетного процесса.

Однако при анализе статьи 208 Бюджетного кодекса несложно понять, что Совет Федерации какой-то серьезной роли в принятии закона о бюджете не играет. Часть 1 говорить нам, что палата голосует на предмет его одобрения в целом, никаких поправок члены Совета вносить не могут, а уж тем более менять нормативы распределения доходов между уровнями бюджетной системы. В случае отклонения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Советом Федерации указанный федеральный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. Принятый Государственной Думой в результате повторного рассмотрения федеральный закон о федеральном бюджете снова передается в Совет Федерации. И даже если тот продолжит стоять на своем, нижняя палата может преодолеть его несогласие большинством в две трети. Соответственно, у Совета Федерации отсутствуют какие-то реальные полномочия для изменения частей закона о бюджете, которые затрагивают напрямую интересы регионов.

В контексте бюджетного процесса, регламентируемого Бюджетным кодексом в Части III, не совсем понятно, как такой порядок рассмотрения закона о бюджете в Федеральном Собрании согласуется с пунктом «а» статьи 106 Конституции. Безусловно, закон о бюджете, как пишет В.Д. Зорькин, касается вопросов «чрезвычайно важности».²⁷ Однако неясно, в чем смысл обязательного рассмотрения верхней палатой данного закона, если она все равно напрямую никак не может повлиять на его принятие или отклонение.²⁸ В связи с этим нельзя не задаться вопросом об универсальности законотворческой процедуры в самом федеральном парламенте²⁹, а также о возможных её особенностях в части рассмотрения законопроектов Советом Федерации, причем не только касающихся бюджета, но и всех, перечисленных в статье 106 Конституции.

Подводя итог вышесказанному, без особых затруднений можно ответить на вопрос в таком случае, является ли Совет Федерации органом государственной власти, реально защищающим на федеральном уровне, по крайней мере, бюджетные права регионов.

К аргументации в пользу того, что это видится не совсем верным, можно добавить и следующие суждения. Нельзя не согласиться с А.В. Ильиным, который пишет: «Легко видеть, что Совет Федерации и при нынешних полномочиях смог бы избежать причины всех бюджетных проблем - несимметричного налогового законодательства и законодательной передачи бюджетно-необеспеченных полномочий федерации на уровень субъектов. Действительно, разве Совет Федерации не мог в свое время отклонить часть первую Налогового кодекса, нормы которого явно отдавали приоритет обеспечению доходной части бюджета федерации, а не субъектов? … Наконец, что мешает представителям регионов голосовать против принятия законов в сфере совместного ведения, возлагающих на регионы обязанности, требующие для своего осуществления финансирования?».³⁰ Автор приходит к выводу, что в России укрепилась модель так называемого «бюджетного унитаризма».³¹ Так это или нет, однако Федерация оказывает решающее воздействие на определение видов доходов, их источников, процесс получения денежных средств субъектами.

Ливеровский по этому поводу замечает: «Хотя в последние годы вновь (после кризисных в конце предыдущего десятилетия) в развитии экономики субъектов наблюдаются отчетливые положительные тенденции, в отечественной литературе нередко отмечается недостаточный, по мнению авторов, уровень самообеспечения и самостоятельности решений региональных проблем финансово-хозяйственной деятельности органами государственной власти субъектов Российской Федерации».³²

Проводимая политика централизации и укрепления федеральной компетенции, в том числе и в бюджетной сфере, вызывает много вопросов о своей целесообразности. Г.А. Гаджиев, например, пишет, что такая ситуация возникает довольно часто. «Во многих сферах экономической жизни центральные органы утверждают за собой исключительные права, оттесняя субъектов федерации на второй план». ³³ Следует согласиться, на наш взгляд, с автором, что централизующие и децентрализующие силы сменяют друг друга и что, конечно, необходим их баланс.

К похожим выводам пришла Счетная палата России по результатам анализа проблем и перспектив развития доходной базы субъектов.³⁴ В своем отчете она пишет, что «действующий механизм централизации финансовых ресурсов с последующим их перераспределением в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в виде межбюджетных трансфертов не способствует снижению зависимости большинства регионов от федерального центра, формирует условия для неэффективного использования значительной части перераспределяемых средств». Доходы 15 субъектов сформированы за счет безвозмездных поступлений более чем на 50 процентов. Количество субъектов, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из федерального бюджета, увеличилось до 72 в 2012 году. Счетная палата в заключение отметила, что «назрела необходимость рассмотрения вопросов изменения схем и механизмов межбюджетных отношений в части: расширения числа налогов и сборов, закрепленных за региональными и местными бюджетами на постоянной основе; … установления на длительную перспективу нормативов отчислений или размеров ставок федеральных налогов и сборов для зачислений доходов в региональные бюджеты…». Складывается ощущение, что принцип общего покрытия расходов у нас действует не в отношении каждого бюджета в отдельности, а в рамках всей страны сразу.

На необходимость конструктивного решения проблемы указано в Бюджетном Послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2013-2015 годах». В качестве основных задач в нем ставится то же самое расширение самостоятельности регионов, придание органам на местах стимулов для расширения доходной базы, распределение полномочий по уровням публичной власти, замена делегирования передачей полномочий на постоянной основе, при этом обязательно предусмотрев передачу субъектам постоянных источников доходов в экономически обоснованном объеме.³⁵

Не затрагивая вопрос о том, насколько удачна модель разграничения компетенции между Российской Федерацией и её субъектами, озабоченность вызывает тот факт, что, по сути, в Конституции не закреплены реальные гарантии предоставления последним такого объема финансовых ресурсов, который необходим для нормального осуществления ими своих полномочий. Как мы уже отмечали до этого, «…при отсутствии средств на осуществление полномочий само их наличие становится пустым звуком».³⁶ Между тем, обеспечение субъектов достаточным количеством ресурсов должно находить свое начало в конституционной модели федеративного устройства, но никак не в законах. Возможно даже, что подобное положение должно быть включено в один из принципов федеративного устройства, как и принцип, например, вертикального выравнивания доходов. Так или иначе, без конституционных гарантий, дающих субъектам возможность финансово себя обеспечивать, нельзя будет говорить хоть о какой-то их самостоятельности, а уж тем более о реальной децентрализации власти и здоровых федеративных отношениях.

Помимо этого, достаточно радикальной реформе подлежит, очевидно, бюджетное законодательство в части доходов бюджетов разных уровней, установления регулирующих доходов, межбюджетных отношений в целом. Общей направленностью всех изменений должна быть децентрализация и радикальное уменьшение зависимости субъектов, нацеленность на их полную «самоокупаемость».