Глава I. Конституционные основы финансовой компетенции субъектов Российской Федерации

§1.1 Понятие и значение финансовой основы конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации

В конституционно-правовой науке на данный момент отсутствует единое понятие конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Конституция Российской Федерации говорит о нем исключительно в статье 66, при этом не раскрывая данного понятия. Напомним, что согласно данной статьей статус субъекта определяется Основным законом и конституцией республики либо уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Вместе с тем, статус субъекта может быть изменен по взаимному согласию его и Федерации.

Данное изложение статьи 66 привело к тому, что в теории появилось несколько подходов к пониманию статуса субъекта Российской Федерации. Некоторые исследователи предлагают узкое толкование статуса, приближенное к нормативному.¹ То есть в данном случае мы говорим о видовой принадлежности, имея в виду область, город федерального значения, край и т.д. С данных позиций изменение статуса субъекта РФ означает его переход из области, например, в автономный округ.

В противоположность указанному подходу выделяют широкое понимание, которое предполагает включение сюда всего объема прав и обязанностей, а также гарантий и ответственности.² Однако и здесь возможен дуализм, поскольку базой может служить не только Конституция Российской Федерации, конституция (устав) субъекта и федеративный договор, но и все текущее законодательство как федерального, так и регионального уровня.

Под конституционно-правовым статусом субъекта Российской Федерации в данной работе мы будем понимать совокупность прав, обязанностей, гарантий, а также мер ответственности, которые могут быть применены к нему, закрепленные не только в Основном законе нашего государства, но и в федеральных законах. При этом мы исходим из того, что конституционный статус является по сути одинаковым и общим для всех и применим соответственно к любому государству (республике) или иному публично-правовому образованию. Говоря о равноправии, мы подразумеваем одинаковый набор полномочий, равные возможности использовать права и нести обязанности при одинаковых правовых условиях. Умнова И.А. отметила это как «создание режима их равных правовых возможностей».³

Статус субъекта Российской Федерации можно охарактеризовать следующими чертами:

1. равноправие субъектов, о котором уже говорилось выше;

2. статус субъекта регулируется совместно Федерацией и им самим;

3. каждый субъект обладает собственной территорией и так называемым территориальным верховенством;

4. отсутствие права сецессии;

5. субъект обладает своим законодательством, в том числе учредительным актом;

6. каждый субъект имеет свою систему органов государственной власти, которые образуются им самостоятельно;

7. разграничение предметов ведения и полномочий между субъектами и центром;

8. представительство субъектов на федеральном уровне. Здесь также стоит отметить, что при принятии определенных решений (изменения глав 3-8 Конституции, назначение прокуроров субъектов) требуется их согласие;

9. право на сотрудничество как друг с другом, так и на международном уровне;

10. право иметь собственность, которая необходима для реализации их полномочий;

11. отсутствие возможности иметь собственное гражданство, а также учреждать воинские формирования;

12. каждый субъект обладает правом на свои символы: герб, флаг, гимн. Помимо этого республики имеют право на столицу, а остальные субъекты - на административный центр.

Несмотря на, казалось бы, формальное внешнее единообразие статуса, нельзя не согласиться с тем, что «конкретный субъект Федерации - это уникальная государственная единица, социальная общность».⁴

Под финансами в их материальном выражении в науке финансового права понимают, как правило, публичные фонды денежных средств государства, его территориальных подразделений (субъектов, муниципальных образований), предприятий, учреждений.⁵ Иными словами, это финансовые ресурсы страны. Для более полного раскрытия данного понятия важно также понять сущность финансов как экономического механизма, которая заключается в том, что финансы - это экономические денежные отношения по формированию, распределению, перераспределению и использованию фондов денежных средств.

Когда мы говорим о денежном фонде какого-то политико-территориального образования (федерации, её субъекта), мы, по сути, говорим о бюджете этого образования, который по природе своей является централизованным денежным фондом общего назначения.

Бюджеты субъектов Российской Федерации являются частью большой бюджетной системы, которая, в свою очередь, занимает центральной место в финансовой системе нашего государства. Вместе с этим, статья 26.10 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определила средства бюджета субъекта и средства территориальных государственных внебюджетных фондов как одну из составляющих экономической основы деятельности органов государственной власти субъектов.⁶ По статье 214 Гражданского кодекса государственной собственностью в Российской Федерации является, в том числе, имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации), а средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Иными словами, субъекты Федерации обладают всеми правомочиями собственника. В частности, они могут распоряжаться бюджетом, осуществлять владение, пользование и распоряжение определенным имуществом.

Бюджетный кодекс Российской Федерации в статье 6 определяет термин «бюджет» как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Отвлекаясь от дискуссии, заключающейся в том, насколько удачное определение дает кодекс, внимание хотелось бы заострить на другом. Из этого определения видно, что средства любого публичного денежного фонда, будь то деньги государства, субъекта федерации или муниципального образования, предназначены исключительно для того, чтобы это публично-правовое образование смогло нормально выполнять свои полномочия, по тем вопросам, которые закреплены за ним законодательством данного государства. Говоря иначе, бюджет каждого территориального уровня как инструмент реализации финансовой политики государства служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований. Е.А. Ровинский, обозначая цели создания местных бюджетов, писал: «Бюджетным законодательством союзных республик определено, что местные советы призваны обеспечить необходимыми денежными средствами финансирование хозяйственных и социально-культурных мероприятий местного значения».⁷

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод: субъекты Российской Федерации проявляют себя в качестве субъектов финансового права в бюджетных отношениях, в отношениях по установлению, введению и взиманию региональных налогов и сборов, по поводу государственного кредита субъекта Федерации и муниципального кредита (если местный заем гарантирован субъектом Российской Федерации), в отношениях, связанных с осуществлением обязательного государственного страхования, с функционированием внебюджетных фондов субъектов Федерации и финансов предприятий государственных образований, а также в финансовых отношениях с органами местного самоуправления. При этом, наиболее ярко выбранную модель федеративного устройства, а также возможности субъектов отражают межбюджетные отношения.

Если мы завели речь о субъектах Федерации как участниках финансовых правоотношений, то нельзя не упомянуть неразрывную связь конституционно-правового положения субъектов и их финансово-правового статуса. Очень точно её подметила Ю.Л. Смирникова: «По нашему мнению, при определении значения конституционного положения субъектов Федерации для исследования их финансово - правового статуса следует исходить из того, что, во-первых, основные конституционно - правовые признаки субфедеральных образований находят отражение в финансово - правовом статусе субъектов Федерации, а во-вторых, необходимость осуществления государственно - территориальными образованиями финансовой деятельности в рамках единой финансовой политики выступает неотъемлемым элементом конституционно - правового статуса субъектов Федерации».⁸

Хотелось бы обозначить еще одну очень важную роль финансов (бюджета) субъекта в их взаимосвязи с его конституционно-правовым статусом. По нашему мнению, должно быть четкое соответствие, прямо пропорциональная связь между финансовыми ресурсами любого территориального образования и его конституционным статусом. Если мы исходим из того, что, пожалуй, самое главное предназначение бюджета - это нормальное функционирование публичного образования и всех его органов, то приходим к тому, что финансы - важнейший, базовый элемент, фундамент, на котором держится конституционно-правовой статус субъекта РФ. Чтобы «постройка» не развалилась, фундамент должен быть прочным, дабы без проблем выдерживать всю нагрузку не только в данный момент времени, но и в будущем, когда она может возрасти, а доходы сократиться. Соответственно, если у субъекта элементарно нет денег (права получать их), он не может осуществлять свои полномочия. Поскольку они, как мы установили, являются ядром конституционно-правового статуса, последний становится буквально пустым звуком. Чтобы фундамент был прочным, надо понимать, что субъект Федерации - это, в первую очередь, публично-правовое образование, политика которого определяется правами и свободами людей. Неспособность осуществлять свои полномочия поэтому, приведет не просто к умалению конституционного статуса и не к сокращению каких-то социальных выплат, а к неспособности исполнить свои обязанности перед населением, к массовому нарушению прав граждан. При этом важно не заваливать субъект финансами, а закрепить за ним определенные источники дохода, возможности покрыть дефицит бюджета за счет тех или иных источников - то есть, закрепить за ним определенные полномочия, которые будут отвечать условиям необходимости и достаточности, и предоставить определенную свободу действий. Если же мы будем идти по пути «отстегивания» денег без установления прав, это не просто подорвет принцип самостоятельности бюджетов, а приведет к полной деформации федеративной модели государства, к нездоровым федеративным отношениям.